Surdivall c. Ontario (Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées)

Surdivall c. Ontario (Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées) Collection Décisions de la Cour d'appel Date 2014-03-31 Référence neutre 2014 ONCA 240 Numéros de dossier C56206 Juges Laskin, John Ivan; Goudge, Stephen Thomas; Feldman, Kathryn N. Sujet Civil Contenu de la décision COUR D’APPEL DE L’ONTARIO RÉFÉRENCE : Surdivall c. Ontario (Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2014 ONCA 240 DATE : 20140331 DOSSIER : C56206 Les juges Laskin, Goudge et Feldman ENTRE Glynn Surdivall Appelant et La directrice du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées Intimée Jackie Esmonde et Cynthia Wilkey, pour l’appelant Mimi Singh et Sara Weinrib, pour l’intimée Cynthia Pay, pour les intervenants Metropolitan Action Committee on Violence Against Women and Children et Arch Disability Law Centre Appel entendu le 17 septembre 2013 Appel de l’ordonnance des juges J. R. R. Jennings, K. E. Swinton et A. Harvison Young, de la Cour divisionnaire, rendue le 30 mars 2012, dont les motifs sont reproduits à 2012 ONSC 1851, 292 O.A.C. 317. Le juge Laskin : A. GÉNÉRALITÉS [1] Le présent appel soulève deux questions importantes concernant les pouvoirs que la loi confère à la directrice du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées (POSPH) et au Tribunal de l’aide sociale. [2] La première question est de savoir si la directrice a le pouvoir de décider de ne recouvrer qu’en partie, voire pas du tout, un paiement excédentaire versé à un bénéficiaire handicapé au titre du soutien du revenu. Autrement dit, le pouvoir discrétionnaire de la directrice se limite-t-il à la manière de recouvrer un paiement excédentaire, ou la directrice a-t-elle également le pouvoir discrétionnaire de décider du moment du recouvrement et, surtout, de décider de le recouvrer ou non ? La réponse à cette question se rattache à la portée du pouvoir discrétionnaire conféré par l’expression « peut être recouvré » et par le mot « peut » dans la Loi de 1997 sur le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées, L.O. 1997, c. 25, ann. B (LPOSPH). [3] La seconde question est de savoir si le Tribunal qui entend un appel d’une décision de la directrice a le pouvoir de restreindre le montant du recouvrement, fixé par la directrice, d’un paiement excédentaire et d’ordonner que ce paiement ne soit recouvré qu’en partie ou pas du tout. La réponse à cette question se rapporte à la portée de la compétence du Tribunal en matière d’appel. [4] L’appelant, Glynn Surdivall, est un retraité handicapé. Il a reçu des prestations de soutien du revenu au titre du POSPH jusqu’à l’âge de 65 ans. En raison d’une erreur de déclaration faite de bonne foi, il a reçu un soutien du revenu qui dépassait ce à quoi il avait droit. Le paiement excédentaire a été évalué à 3 050 $, somme que la directrice a ordonné à M. Surdivall de rembourser. [5] M. Surdivall a interjeté appel de la décision de la directrice devant le Tribunal. Le Tribunal a soutenu que la décision de la directrice, qui établissait qu’un paiement excédentaire avait été versé à M. Surdivall, était fondée. Or, le Tribunal a ordonné à la directrice de recouvrer seulement la moitié du paiement excédentaire – soit 1 525 $ – à raison de 10 $ par mois. [6] La directrice a interjeté appel de la décision du Tribunal devant la Cour divisionnaire. La Cour a fait droit à l’appel de la directrice après avoir conclu que ni la directrice ni le Tribunal n’avaient le pouvoir de renoncer à recouvrer une quelconque part d’un paiement excédentaire. [7] Je ne souscris pas à la décision de la Cour divisionnaire. Je suis d’avis que la directrice a le pouvoir discrétionnaire de renoncer à recouvrer une partie, voire la totalité, d’un paiement excédentaire. Étant donné que la directrice a un tel pouvoir, le Tribunal a donc lui aussi le pouvoir discrétionnaire d’ordonner que la directrice ne recouvre que la moitié du paiement excédentaire reçu par M. Surdivall. Je suis d’avis de faire droit à l’appel et de rétablir la décision du Tribunal. B. CONTEXTE ET DÉROULEMENT DE L’AFFAIRE a) Le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées [8] Au titre de ce programme, un soutien mensuel est versé aux personnes handicapées admissibles. Ce programme aide certaines des personnes les plus vulnérables de la province. Le soutien qu’elles reçoivent vise à leur permettre d’être aussi autonomes que possible. [9] Conformément aux règlements, les bénéficiaires handicapés doivent fournir de manière continue des renseignements financiers pour avoir droit à un soutien. Cette exigence comprend l’obligation de déclarer les modifications de leur situation pécuniaire. Comme je l’expliquerai, si le manquement à cette obligation entraîne un paiement excédentaire au titre du soutien, la directrice peut recouvrer le paiement par l’un des moyens prévus par la loi. b) Le paiement excédentaire versé à M. Surdivall [10] M. Surdivall a aujourd’hui 67 ans. Ses seuls revenus sont une petite pension de retraite au titre du RPC et les prestations sociales destinées aux retraités ayant de faibles revenus. En raison de son invalidité à long terme, il a reçu le soutien du revenu au titre du POSPH avant l’âge de 65 ans. Ce soutien du revenu comprenait une « allocation de logement » équivalant au coût du loyer de la résidence principale de M. Surdivall (jusqu’à concurrence d’un maximum donné). [11] À partir de novembre 2008, M. Surdivall a partagé un appartement avec un ami tandis qu’il recevait un soutien du revenu. Il payait un loyer de 444 $ par mois et recevait une allocation de logement équivalente au titre du POSPH. En août 2009, M. Surdivall s’est fait offrir son propre logement social pour le modique loyer de 139 $ par mois. Mais son ami lui a demandé de ne pas déménager avant qu’il ait trouvé un nouveau colocataire, étant donné qu’il ne pouvait pas payer la totalité du loyer à lui seul. M. Surdivall a donc habité chez son ami encore dix mois, jusqu’à mai 2010, et a payé le loyer des deux appartements. En juin 2010, M. Surdivall a emménagé dans son logement social et a avisé les responsables du POSPH de la réduction de son loyer. c) La décision de la directrice [12] Selon la directrice, la résidence principale de M. Surdivall à partir d’août 2009 était son logement social. Elle a calculé qu’un paiement excédentaire de 3 050 $ (444 $ x 10 – 139 $ x 10) avait été versé à M. Surdivall et a ordonné qu’il rembourse ce paiement au moyen de déductions mensuelles de 35,85 $ de ses prestations au titre du POSPH. [13] M. Surdivall a fait appel de la décision de la directrice relative au paiement excédentaire devant le Tribunal. M. Surdivall a eu 65 ans avant que son appel ne soit entendu et, de ce fait, il n’avait plus droit aux prestations au titre du POSPH[1]. La directrice lui a fait savoir qu’il devait rembourser le paiement excédentaire par l’envoi d’un chèque ou d’un mandat à l’ordre du ministre des Finances et que, s’il ne pouvait pas rembourser la totalité de la somme à ce moment-là, il pouvait discuter d’un plan de remboursement avec son bureau. d) La décision du Tribunal [14] M. Surdivall a interjeté appel de la décision de la directrice concernant le paiement excédentaire devant le Tribunal, en vertu du paragraphe 21(1) de la LPOSPH. Cette disposition prévoit que toute décision de la directrice ayant des répercussions sur l’admissibilité au soutien du revenu ou sur le montant de ce soutien peut être portée en appel devant le Tribunal. [15] Après avoir entendu l’appel, lors duquel M. Surdivall a témoigné, le Tribunal a conclu que la directrice avait eu raison de déclarer que M. Surdivall avait reçu un paiement excédentaire de 3 050 $ pour la période allant du 1er août 2009 au 31 mai 2010, période pendant laquelle il aurait pu vivre dans un logement moins coûteux. Le Tribunal a reconnu que « [TRADUCTION] le fait d’aider un ami était certes un geste admirable », mais a jugé que cela n’était pas raisonnable de sa part à une époque où il recevait une assistance publique aux frais des contribuables ontariens. [16] Le Tribunal a conclu que M. Surdivall avait la responsabilité d’informer la directrice du fait qu’il avait un nouveau logement subventionné, mais que M. Surdivall « [TRADUCTION] n’avait pas compris la situation ni sciemment tenté de berner la directrice, qu’il avait expliqué, dans un témoignage crédible, honnête et sans détour, qu’il pensait qu’il devait informer la directrice de sa situation seulement au moment de déménager dans son logement subventionné ». [17] Le Tribunal a conclu que le pouvoir discrétionnaire de recouvrer un paiement excédentaire devait s’accompagner de « [TRADUCTION] souplesse », compte tenu de la situation particulière de chaque cas et de l’objet de la Loi, que M. Surdivall éprouverait « [TRADUCTION] des difficultés pécuniaires » s’il devait rembourser la totalité du paiement excédentaire, mais qu’il avait toutefois, envers les contribuables ontariens, la responsabilité d’en rembourser une partie. Le Tribunal lui a donc ordonné d’en rembourser la moitié, soit 1 525 $, à hauteur de 10 $ par mois[2]. e) La décision de la Cour divisionnaire [18] La directrice a fait appel de la décision du Tribunal devant la Cour divisionnaire en vertu du paragraphe 31(1) de la LPOSPH. Ce paragraphe prévoit qu’on peut interjeter appel d’une décision du Tribunal concernant une question de droit. Le pouvoir du Tribunal d’ordonner qu’un paiement excédentaire ne soit recouvré qu’en partie est une question de droit. Et la Cour divisionnaire a jugé que la norme de contrôle judiciaire en ce qui concerne cette question était celle de la décision correcte. [19] Dans ses motifs, la Cour divisionnaire a fait remarquer qu’un paiement excédentaire constituait une créance de la Couronne. De l’avis de la Cour, ni la directrice ni le Tribunal n’ont le pouvoir discrétionnaire de décider d’une transaction relative à une créance de la Couronne. L’ordonnance du Tribunal équivalait à la radiation de la moitié de la créance. Or, ni le Tribunal ni la directrice n’avaient le pouvoir de rendre une telle ordonnance. Le pouvoir discrétionnaire conféré par la loi à la directrice se borne au choix de la méthode de recouvrement des paiements excédentaires : « [TRADUCTION] [r]ien dans la Loi ne confère à la directrice le pouvoir de décider de ne pas recouvrer une quelconque part d’un paiement excédentaire. » La Cour divisionnaire a accueilli l’appel de la directrice et a annulé l’ordonnance du Tribunal limitant le montant du recouvrement du paiement excédentaire. C. analysE I. La directrice a-t-elle le pouvoir de décider de ne recouvrer que partiellement, voire de ne pas recouvrer, un paiement excédentaire fait à un bénéficiaire handicapé au titre du soutien du revenu ? [20] Étant donné que le paragraphe 29(3) de la Loi dispose que le Tribunal qui entend un appel ne peut pas rendre une décision que la directrice n’a pas le pouvoir de prendre, nous devons d’abord décider si la directrice a le pouvoir de décider de ne recouvrer que partiellement ou de ne pas recouvrer un paiement excédentaire. [21] M. Surdivall plaide que la directrice a un large pouvoir en ce qui concerne les paiements excédentaires et que ce pouvoir comprend la décision de ne pas recouvrer un tel paiement. Les intervenants soutiennent la position de M. Surdivall et soutiennent que la LPOSPH doit être interprétée en tenant compte des valeurs de la Charte et des principes relatifs aux droits de la personne. L’intimée affirme que le pouvoir discrétionnaire de la directrice se borne à choisir le mode de recouvrement d’un paiement excédentaire. Selon elle, la directrice peut reporter le recouvrement d’un paiement excédentaire mais ne peut pas décider de ne pas le recouvrer. a) Dispositions pertinentes de la LPOSPH [22] La première question est une question d’interprétation de la loi. La loi à interpréter est la LPOSPH. En voici les dispositions pertinentes. [23] But et objectifs. L’article 1 dispose que la Loi a pour objet de créer un programme comportant quatre objectifs. 1. La présente loi a pour objet de créer un programme qui : a) fournit un soutien du revenu et un soutien de l’emploi aux personnes handicapées admissibles; b) reconnaît que le gouvernement, les collectivités, les familles et les particuliers partagent la responsabilité de fournir de telles formes de soutien; c) sert efficacement les personnes handicapées qui ont besoin d’aide; d) comprend l’obligation de rendre compte aux contribuables de l’Ontario. La Cour divisionnaire ne s’est fondée que sur le dernier de ces quatre objectifs : rendre des comptes aux contribuables de l’Ontario. [24] Pouvoirs et obligations de la directrice. La directrice, qui est responsable de l’administration du Programme, a de larges pouvoirs et d’importantes fonctions, qui sont énoncés à l’article 38[3]. 38. Le directeur : a) reçoit les demandes de soutien du revenu; b) détermine l’admissibilité de chaque auteur de demande au soutien du revenu; c) si l’auteur de la demande est déclaré admissible au soutien du revenu, en détermine le montant et en ordonne la fourniture; d) applique la présente loi et les règlements; e) détermine la façon de répartir le paiement des coûts engagés aux fins de l’application de la présente loi et de la fourniture du soutien du revenu; f) veille à ce que les versements appropriés soient effectués ou retenus, selon le cas; g) exerce les pouvoirs et les fonctions prescrits. L’une des fonctions attribuées par la loi à la directrice est de recouvrer les paiements excédentaires. [25] Paiements excédentaires. Le paragraphe 14(1) définit comme suit le paiement excédentaire : 14. (1) Si un bénéficiaire a reçu une somme aux termes de la présente loi qui est supérieure au montant auquel il avait droit, l’excédent constitue un paiement excédentaire. Étant donné que M. Surdivall a reçu, au titre du soutien du revenu, une somme dépassant celle à laquelle il avait droit, la décision indiquant qu’il ait reçu un paiement excédentaire était fondée. [26] Paragraphe 14(2.1). Cette disposition dispose qu’un paiement excédentaire constitue une créance de la Couronne du chef de l’Ontario. [27] Paragraphe 14(4). Il s’agit d’une disposition capitale au regard de l’appel. Ce paragraphe énonce trois moyens par lesquels un paiement excédentaire peut être recouvré (c’est nous qui soulignons) : 14. (4) Un paiement excédentaire peut être recouvré en réduisant le soutien du revenu en vertu de l’article 15, en donnant un avis en vertu de l’article 16 ou en introduisant une instance en vertu de l’article 17, ou en prenant à la fois une ou plusieurs de ces mesures. · En vertu du paragraphe 15(1), la directrice peut réduire le montant des prestations mensuelles. En vertu des règlements, sauf consentement, le montant déduit des prestations ne peut pas dépasser dix pour cent des besoins pécuniaires du bénéficiaire. · En vertu du paragraphe 16(1), la directrice peut aviser par écrit le bénéficiaire d’un paiement excédentaire. Cet avis a force d’ordonnance de la Cour supérieure de justice. · En vertu de l’article 17, la directrice peut considérer un paiement excédentaire comme une créance de la Couronne et en exiger le recouvrement devant un tribunal compétent. [28] Paragraphe 14(5). Outre les trois modes de recouvrement d’un paiement excédentaire prévus au paragraphe 14(4), en vertu du paragraphe 14(5), un paiement excédentaire peut être recouvré « au moyen de tout recours ou de toute procédure dont [la Couronne] peut se prévaloir en droit. » b) La portée du pouvoir discrétionnaire de la directrice [29] L’expression « peut être recouvré » et le mot « peut » structurent chacune des dispositions de la loi concernant le recouvrement d’un paiement excédentaire. Le mot « peut » confère habituellement un pouvoir discrétionnaire au décideur et les deux parties conviennent que la directrice a un pouvoir discrétionnaire en matière de recouvrement des paiements excédentaires. La principale question sur laquelle porte le présent appel est la portée de ce pouvoir. Le pouvoir discrétionnaire de la directrice se borne-t-il au choix du mode de recouvrement d’un paiement excédentaire, comme l’a conclu la Cour divisionnaire et comme le soutient l’intimée, ou le pouvoir discrétionnaire de la directrice comprend-il également le choix de recouvrer ou non un paiement excédentaire, comme le soutient M. Surdivall ? [30] J’ai conclu que la directrice avait un large pouvoir discrétionnaire en matière de recouvrement de paiements excédentaires. Elle peut décider du mode de recouvrement et, si la situation d’un particulier le justifie, elle peut décider de ne pas recouvrer un paiement excédentaire ou de n’en recouvrer qu’une partie. [31] La règle de base en matière d’interprétation des lois au Canada demeure la règle formulée il y a plus de 30 ans par Elmer Driedger dans la deuxième édition de son livre intitulé Construction of Statutes (Toronto, Butterworths, 1983) : [TRADUCTION] Il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. Voir, par exemple, Rizzo and Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au para. 21. [32] Cette règle s’applique à la portée du pouvoir discrétionnaire que la LPOSPH confère à la directrice. (i) Le mot « peut » et l’expression « peut être recouvré » [33] Comme je l’ai dit, lorsque le législateur confère un pouvoir à un décideur en utilisant le mot « peut », ce pouvoir est censé être discrétionnaire. Et habituellement, le décideur peut en toute légalité décider d’exercer ou non ce pouvoir. Autrement dit, habituellement, le mot « peut » signifie implicitement « peut ou non » : voir l’ouvrage de R. Sullivan intitulé Sullivan on the Construction of Statutes, cinquième édition (Markham, LexisNexis, 2008), aux pp. 68 à 74. Par contre, le mot « peut » ne définit pas à lui seul la portée du pouvoir discrétionnaire d’un décideur. [34] En l’espèce, donc, le mot « peut » et l’expression « peut être recouvré » ne me permettent pas à eux seuls de dire si le pouvoir discrétionnaire de la directrice en matière de recouvrement de paiements excédentaires comprend la décision de ne pas recouvrer un tel paiement ou de n’en recouvrer qu’une partie. Selon la règle de Driedger, il est clair qu’il faut mettre ces mots en contexte en tenant compte de l’esprit et de l’objet de la LPOSPH et de l’intention du législateur. (ii) L’esprit et l’objet de la LPOSPH [35] La LPOSPH est une loi relative à l’aide sociale qui vise à aider certains des habitants les plus démunis et les plus vulnérables de la province. Elle s’accompagne de règlements complexes qui imposent des exigences détaillées en matière de reddition de comptes. Et, comme l’ont fait remarquer les avocates de M. Surdivall, les paiements excédentaires sont chose courante et découlent souvent de la bonne foi. L’esprit de la loi nécessite forcément de la souplesse, comme le Tribunal l’a jugé dans cette affaire, pour permettre à la directrice de régler les questions de paiements excédentaires d’une manière « rationnel[le], sensé[e] et économique » : voir Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, 2 R.C.S. 504, au para. 54. [36] Les objectifs du programme définis dans la LPOSPH tendent à attribuer à la directrice un large pouvoir discrétionnaire en matière de recouvrement des paiements excédentaires. Par souci de commodité, je rappelle ici les quatre objectifs du programme, définis à l’article 1 de la Loi. Ils visent à établir un programme qui : · fournit un soutien du revenu et un soutien de l’emploi aux personnes handicapées admissibles; · reconnaît que le gouvernement, les collectivités, les familles et les particuliers partagent la responsabilité de fournir de telles formes de soutien; · sert efficacement les personnes handicapées qui ont besoin d’aide; · comprend l’obligation de rendre compte aux contribuables de l’Ontario. [37] Du premier objectif on ne peut rien déduire sur la portée du pouvoir discrétionnaire de la directrice. Il est purement descriptif. Par contre, le deuxième objectif nécessite bel et bien un large pouvoir discrétionnaire. On y reconnaît que le gouvernement, les collectivités, les familles et les particuliers ont, ensemble, la responsabilité d’assurer un soutien. Pour atteindre cet objectif, il faut donc de la souplesse dans le recouvrement des paiements excédentaires, surtout lorsque ceux-ci découlent d’erreurs commises de bonne foi, car exiger leur remboursement peut imposer un lourd fardeau à des personnes vivant déjà sous le seuil de pauvreté. Dans de tels cas, il est tout à fait approprié, comme le Tribunal l’a reconnu dans l’appel de M. Surdivall, que le gouvernement assume une part de la responsabilité du paiement excédentaire. [38] Le troisième objectif – « servir efficacement les personnes handicapées qui ont besoin d’aide » – est particulièrement important. Cet objectif ne peut être atteint si la directrice n’a pas la latitude voulue pour décider de ne pas recouvrer les paiements excédentaires lorsque la situation le justifie. Les avocates de M. Surdivall ont donné deux exemples de décisions du Tribunal selon lesquelles le recouvrement des paiements excédentaires aurait mené à une grande injustice envers des bénéficiaires handicapés. [39] Le premier exemple est celui d’un bénéficiaire du POSPH incapable qui vivait dans un foyer collectif et dont les prestations au titre du POSPH étaient versées à une curatrice. Celle-ci a détourné toutes les prestations à son avantage. Il a été déterminé qu’il y avait eu un paiement excédentaire parce que la curatrice avait négligé d’indiquer un changement de situation. Or, le bénéficiaire du POSPH a été déclaré responsable de ce paiement excédentaire malgré le fait qu’il n’avait reçu aucune prestation, qu’il était incapable et qu’il n’était pas personnellement tenu de mentionner les changements de sa situation aux responsables du programme : voir ON SBT 1105-03547 (2012) et ON SBT 1012-11713 (2012). [40] Le deuxième exemple est celui d’une bénéficiaire du POSPH qui vivait avec son fils et qui avait pris des dispositions pour que les responsables du programme paient son loyer directement à son propriétaire parce qu’elle était « incapable » de gérer ses finances. Lorsque son fils a déménagé, elle en a informé les responsables du POSPH et son fournisseur de logement. Les responsables du POSPH auraient dû réduire son allocation de logement mais ont omis de le faire, même après qu’elle eut signalé l’erreur à son travailleur en service social. Les responsables du POSPH ont par la suite cherché à recouvrer le paiement excédentaire de 1 350 $ versé par erreur au propriétaire de la bénéficiaire, malgré le fait que celle-ci n’avait tiré aucun avantage de ce paiement et que le remboursement de cette somme lui aurait imposé un lourd fardeau : voir ON SBT 1102-01061 (2011). [41] Dans ces deux exemples, la dureté et l’injustice du recouvrement des paiements excédentaires sont évidentes – et je ne serais pas étonné d’apprendre qu’il y a de nombreux cas semblables. Pour que le programme aide efficacement les bénéficiaires handicapés, la directrice doit donc avoir le pouvoir discrétionnaire non seulement de choisir le mode de recouvrement des paiements excédentaires, mais également de décider de les recouvrer ou non. [42] Le dernier objectif du POSPH, celui sur lequel la Cour divisionnaire et l’intimée se sont fondées, est celui de rendre des comptes aux contribuables de l’Ontario. Selon la Cour divisionnaire, « [TRADUCTION] il serait pour ainsi dire inconcevable, compte tenu des exigences de reddition de compte et de transparence », que la directrice ait le pouvoir discrétionnaire de décider de ne pas recouvrer des paiements excédentaires. Selon l’intimée, la position de M. Surdivall donnerait à la directrice toute latitude pour ne pas recouvrer des paiements excédentaires, quelles que soient les circonstances, et signifierait qu’il n’y aurait aucune reddition de comptes au public en ce qui concerne ces pertes d’argent. [43] Je suis d’avis que la Cour divisionnaire et l’intimée ont une vue trop étroite de l’objectif de rendre des comptes aux contribuables de l’Ontario. Cet objectif n’impose pas de toujours recouvrer les paiements excédentaires. Il impose de les recouvrer lorsque les circonstances le justifient. Ainsi donc, lorsque le coût du recouvrement d’un paiement dépasse la somme recouvrée, en exiger le recouvrement ne sert pas cet objectif. C’est pourquoi la directrice a pour politique de ne pas recouvrer les paiements excédentaires de moins de 2,50 $. [44] Selon moi, les gestionnaires du POSPH s’acquittent de leur responsabilité envers les contribuables de l’Ontario lorsque les deniers publics sont dépensés de manière juste, honnête et raisonnable. Le pouvoir discrétionnaire de la directrice en matière de recouvrement de paiements excédentaires n’est pas illimité. Il doit être exercé de manière raisonnable, compte tenu de la situation particulière du bénéficiaire handicapé. Dans certains cas, il n’est pas raisonnable que la directrice exige le recouvrement, total ou partiel, d’un paiement excédentaire. Le fait de ne pas exiger de recouvrement dans ces cas sert quand même l’objectif de rendre des comptes aux contribuables de la province. [45] Ainsi, l’esprit et les objectifs de la loi vont de pair avec l’attribution à la directrice d’un large pouvoir discrétionnaire en matière de recouvrement des paiements excédentaires. Je me pencherai maintenant sur le contexte dans lequel on trouve le mot « peut » et l’expression « peut être recouvré » dans la Loi. (iii) Le contexte dans son ensemble [46] La Cour divisionnaire et l’intimée se sont considérablement appuyées sur la proximité du pouvoir discrétionnaire de la directrice en matière de recouvrement de paiements excédentaires avec les modes de recouvrement. Dans chaque cas, l’expression « peut être recouvré » et le mot « peut » sont suivis de la description précise de modes de recouvrement. Cela donne à penser, selon l’intimée, que le pouvoir discrétionnaire de la directrice se limite aux modes de recouvrement et ne comprend pas la possibilité de ne pas exiger un recouvrement. [47] On peut donner trois réponses à cet argument. La première est que l’esprit et l’objet de la loi vont dans le sens d’une interprétation large du pouvoir discrétionnaire de la directrice, pouvoir qui comprend celui de ne pas exiger le recouvrement des paiements excédentaires lorsque les circonstances le justifient. [48] La deuxième réponse est que, si le législateur avait voulu limiter le pouvoir discrétionnaire de la directrice aux modes de recouvrement des paiements excédentaires, il aurait pu utiliser l’expression « sera recouvré » au lieu de « peut être recouvré » au paragraphe 14(4) de la LPOSPH. S’il était écrit au paragraphe 14(4) : « Un paiement excédentaire sera recouvré […] », cela étayerait l’argument de l’intimée. En revanche, l’utilisation de l’expression « peut être recouvré » laisse supposer que le législateur entendait donner à la directrice un large pouvoir discrétionnaire. [49] La dernière réponse est l’arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Mavi. Cette affaire portait sur le programme fédéral de parrainage prévu dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 (LIPR). Suivant ce programme, lorsqu’un citoyen canadien ou un résident permanent du Canada parraine un parent qui veut immigrer au Canada, le répondant doit signer un engagement de soutenir pécuniairement le parent parrainé pendant un certain nombre d’années. Si, pendant cette période, le parent parrainé reçoit de l’aide sociale, le répondant est réputé avoir manqué à son engagement. L’obligation du répondant devient une créance de Sa Majesté que le répondant doit rembourser sur demande. L’administration provinciale ou fédérale peut exiger du répondant le remboursement du coût de l’aide sociale versée au parrainé. [50] L’une des questions soulevées dans l’affaire Mavi était la portée du pouvoir discrétionnaire de l’administration publique en matière de recouvrement des créances au titre du programme de parrainage : ce pouvoir se limitait-il au choix de l’administration qui pouvait recouvrer l’aide sociale ou comprenait-il celui de fixer les montants et les conditions des recouvrements ? [51] La disposition de la LIPR qui s’applique, à savoir le paragraphe 145(2), comporte l’expression « peut recouvrer », suivie d’une référence aux deux administrations publiques : Créances : répondants 145. (2) Sous réserve de tout accord fédéro-provincial, le montant que le répondant s’est engagé à payer au titre d’un engagement est payable sur demande et constitue une créance de Sa Majesté du chef du Canada et de Sa Majesté du chef de la province que l’une ou l’autre, ou les deux, peut recouvrer. [52] Le juge saisi de la requête dans l’affaire Mavi a estimé que l’expression « peut recouvrer » permettait simplement à l’une ou l’autre administration publique de faire respecter l’engagement. Dans les motifs qu’il a rédigés pour la Cour suprême, le juge Binnie a rejeté cette interprétation. Au para. 54 de ses motifs, il affirme qu’« aucune des dispositions applicables n’exige expressément de Sa Majesté qu’elle recouvre une créance sans tenir compte des circonstances » (italique dans l’original). Et au para. 59, il conclut que le pouvoir discrétionnaire conféré à l’administration publique au paragraphe 145(2) de la loi est plus large que le simple pouvoir de décider si c’est l’administration provinciale ou l’administration fédérale qui peut recouvrer une créance relative au programme de parrainage. Selon le juge Binnie, ce pouvoir comprend également celui de fixer le montant et les modalités d’un remboursement, mais pas celui d’effacer entièrement une créance. L’administration publique ne pouvait pas effacer totalement la dette du répondant en raison de l’alinéa 135b)(i) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-277, pris en application de la Loi, qui dispose ceci : Défaut 135. Pour l’application du sous-alinéa 133(1)(g)(i), le manquement à un engagement de parrainage : [...] b) prend fin dès que le répondant : (i) d’une part, rembourse en totalité ou selon tout accord conclu avec l’administration intéressée les sommes payées par celle-ci […] [53] À la lumière de l’arrêt rendu par la Cour suprême dans l’affaire Mavi, je conclus que l’emploi de l’expression « peut être recouvré » dans la LPOSPH ne limite pas le pouvoir discrétionnaire de la directrice au simple choix du mode de recouvrement d’un paiement excédentaire. Ce pouvoir discrétionnaire est plus que cela. Mais je conclus également, pour deux raisons, que le pouvoir discrétionnaire conféré à la directrice par la LPOSPH est plus vaste que le pouvoir discrétionnaire conféré à l’administration publique par la LIPR et va jusqu’à permettre l’effacement total d’une dette. [54] La première raison est que le pouvoir discrétionnaire conféré au gouvernement par la LIPR en matière de recouvrement de créances relatives au parrainage est limité par l’alinéa 135b)(i) du Règlement à la détermination des montants et des conditions des recouvrements. Il ne va pas jusqu’à permettre l’effacement total de la créance. Or, ni la LPOSPH ni ses règlements d’application ne comportent des termes similaires limitant le pouvoir discrétionnaire conféré par l’expression « peut être recouvré ». [55] La seconde raison expliquant pourquoi la directrice du POSPH a un pouvoir discrétionnaire plus vaste est la nature entièrement différente du programme de parrainage et du POSPH. Dans le cadre du parrainage, les répondants signent des engagements de leur plein gré après avoir établi qu’ils ont les moyens de soutenir les membres de leur famille. Le POSPH, par contre, est un programme de dernier recours à l’intention des personnes handicapées qui n’ont aucun autre moyen de subvenir à leurs besoins fondamentaux. Le cadre tout entier du POSPH tend à conférer à la directrice un large pouvoir discrétionnaire et une bonne latitude en matière de recouvrement des paiements excédentaires. (iv) L’intention du législateur [56] L’intimée présente deux autres arguments à l’appui de sa position, et les deux portent sur l’intention du législateur. [57] D’abord, elle soutient que, puisque le texte de loi ne comporte pas de disposition conférant à la directrice le pouvoir discrétionnaire de ne pas exiger le recouvrement de paiements excédentaires, le législateur n’a pas pu avoir cette intention. L’intimée appuie cet argument sur la règle d’interprétation des lois de l’exclusion implicite : si le législateur avait voulu conférer à la directrice le pouvoir de ne pas exiger le recouvrement de paiements excédentaires, il l’aurait indiqué expressément, de sorte qu’on peut déduire que l’omission du législateur était voulue. Ainsi, l’exclusion n’est pas exprimée mais elle est implicite : voir Sullivan, à la p. 244. [58] Je ne souscris pas à cet argument. Le pouvoir discrétionnaire de ne pas exiger le recouvrement de paiements excédentaires n’a pas à être énoncé en termes explicites compte tenu de l’esprit et des objectifs du POSPH. Ce pouvoir est conféré par le mot « peut » et l’expression « peut être recouvré ». [59] La règle d’exclusion implicite n’aide pas l’intimée. « [TRADUCTION] On peut supposer qu’il y a exclusion législative lorsqu’on s’attend à trouver une mention expresse mais qu’il n’y en a pas » : voir University Health Network v. Ontario (Minister of Finance) (2001), 151 O.A.C. 286 (C.A.), au para. 31. Le contexte est important. Le POSPH ne comporte ni série d’articles ni formulations dans lesquels on se serait attendu à trouver une mention expresse du pouvoir discrétionnaire de ne pas recouvrer des paiements excédentaires si cela avait été l’intention. Par conséquent, l’absence de mention expresse de ce pouvoir ne permet pas de faire de suppositions. [60] Le deuxième argument de l’intimée découle du paragraphe 14(2.1) de la LPOSPH, qui dispose qu’un paiement excédentaire constitue une créance de la Couronne. L’intimée soutient, et la Cour divisionnaire a conclu au para. 22 de ses motifs, que la directrice n’a pas le pouvoir de radier une créance de la Couronne. Ce pouvoir est conféré au ministre des Finances par le paragraphe 5(1) de la Loi sur l’administration financière, L.R.O. 1990, c. F.12 : Dettes irrécouvrables, transactions 5. (1) Lorsqu’une personne a une obligation ou une dette exigible envers la Couronne, ou que la Couronne a une créance sur une personne, et sous réserve de toute autre loi touchant une telle obligation, dette ou créance, le ministre des Finances peut : a) négocier une transaction à l’égard de l’obligation, de la dette ou de la créance et y donner son accord; b) décider que l’obligation, la dette ou la créance est irrécouvrable; c) décider que les circonstances, notamment des difficultés financières ou des motifs d’ordre économique, ne justifient ni le recouvrement ni l’exécution de l’obligation, de la dette ou de la créance. Je rejette également cet argument. [61] Le terme « radier » n’est pas utile. La question n’est pas de savoir si la directrice a le pouvoir discrétionnaire de radier une créance (elle ne l’a pas), mais de savoir si elle a celui de ne pas recouvrer une créance ou de ne la recouvrer que partiellement. Ce n’est pas la même chose. Le terme « radier » est un terme de comptabilité. Il attribue une valeur réduite ou nulle à un actif dans les livres d’une entreprise ou, comme dans le cas présent, du gouvernement. Une créance radiée peut encore être recouvrée. La décision de ne pas recouvrer une créance n’est que cela, bien que dans de nombreux cas, on préconise la radiation des créances irrécouvrables. [62] Le ministre des Finances a certes le pouvoir de décider de ne pas recouvrer une créance de la Couronne, mais son pouvoir n’est pas exclusif. Le paragraphe 5(1) de la Loi sur l’administration financière comporte l’expression « sous réserve de toute autre loi touchant une telle obligation », qui apporte une nuance. La LPOSPH est justement une « autre loi » ayant une incidence sur le recouvrement des créances de la Couronne. [63] De plus, dans l’arrêt qu’elle a rendu dans l’affaire Mavi, la Cour suprême a rejeté l’argument même que l’intimée avance dans le présent appel. Après avoir fait référence à la Loi sur la gestion des finances publiques du Canada, le juge Binnie écrit ceci au para. 60 : La LGFP est une loi d’application très générale. Elle n’empêche pas le législateur fédéral d’établir des régimes particuliers de gestion et de recouvrement de sommes dues à la Couronne dans le cadre de certains programmes créés par la loi. La LIPR constitue un tel régime de recouvrement particulier. [64] De même, la LPOSPH établit un régime de recouvrement particulier dans le cadre d’un programme particulier prévu par cette loi, à savoir le POSPH. La Loi sur l’administration financière de la province ne l’emporte pas sur les dispositions relatives au recouvrement de créances de la LPOSPH, ni n’empêche leur application. La directrice a le pouvoir discrétionnaire de ne pas recouvrer des paiements excédentaires, et la Loi sur l’administration financière provinciale ne supprime pas ce pouvoir. [65] Pour toutes ces raisons, je conclus que la directrice a le pouvoir discrétionnaire de décider du mode de recouvrement des paiements excédentaires et de décider de les recouvrer partiellement ou de ne pas les recouvrer. Pour arriver à cette conclusion, j’ai envisagé de tenir compte des mémoires présentés par les intervenants, mais je ne l’ai pas jugé nécessaire. II. Le Tribunal de l’aide sociale a-t-il le pouvoir de restreindre le montant du recouvrement d’un paiement excédentaire exigé par la directrice et d’ordonner que ce paiement ne soit recouvré qu’en partie ou ne le soit pas du tout ? [66] Le Tribunal a conclu au bien-fondé de la décision de la directrice, selon laquelle un paiement excédentaire a été versé à M. Surdivall, mais a tiré une conclusion différente sur le montant du recouvrement de ce paiement. La directrice a exigé de M. Surdivall qu’il rembourse la totalité du paiement excédentaire; le Tribunal a infirmé la décision de la directrice et a ordonné à M. Surdivall d’en rembourser seulement la moitié, et ce, sur une période prolongée. [67] M. Surdivall soutient que si, comme j’ai conclu, la directrice a le pouvoir discrétionnaire de ne pas recouvrer une créance de la Couronne ou un paiement excédentaire, le Tribunal l’a aussi. L’intimée soutient pour sa part que, même si la directrice a ce pouvoir discrétionnaire, le Tribunal ne l’a pas. Les deux parties conviennent, et je souscris à cela, que la norme de contrôle judiciaire en ce qui concerne le pouvoir du Tribunal est celle de la décision correcte. Subsidiairement, l’intimée avance l’argument suivant : l’ordonnance du Tribunal était prématurée parce que la directrice n’avait pris aucune mesure pour recouvrer le paiement excédentaire versé à M. Surdivall. a) La compétence du Tribunal en matière d’appel [68] On peut résoudre la question des pouvoirs du Tribunal en examinant la compétence que la loi lui confère en matière d’appel. Le Tribunal de l’aide sociale a été établi en vertu de l’article 60 de la Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail, L.O. 1997, c. 25, ann. A, pour entendre les causes dont il est saisi aux termes de cette loi ou d’autres lois. L’une de ces autres lois est la LPOSPH. [69] La compétence en matière d’appel conférée au Tribunal par la LPOSPH est encadrée de manière très générale. Le paragraphe 21(1) de cette loi dispose ceci : 21. (1) Il peut être interjeté appel devant le Tribunal de toute décision du directeur qui a une incidence sur l’admissibilité au soutien du revenu, à l’aide prévue à l’article 49 ou aux prestations prolongées pour services de santé prévues à l’article 49.1 ou sur leur montant, autre qu’une décision visée au paragraphe (2). Étant donné que la décision de la directrice avait une incidence sur le montant du soutien du revenu accordé à M. Surdivall, l’appel de ce dernier était, à juste titre, assujetti au paragraphe 21(1) de la LPOSPH[4]. [70] Le paragraphe 26(1) de cette loi confère également au Tribunal de vastes pouvoirs de réparation : 26. (1) Dans un appel interjeté devant lui, le Tribunal peut : a) rejeter l’appel; b) admettre l’appel; c) admettre une partie de l’appel; d) renvoyer la question au directeur pour réexamen conformément aux directives que le Tribunal juge indiquées. [71] Toutefois, le paragraphe 29(3) de la LPOSPH limite considérablement les pouvoirs de réparation du Tribunal en matière de recours, de la manière suivante : 29. (3) Dans un appel interjeté en vertu de la présente loi, le Tribunal ne doit pas rendre de décision que le directeur ne serait pas habilité à prendre. [72] Selon ce paragraphe 29(3), si la directrice n’a pas le pouvoir discrétionnaire de ne pas recouvrer un paiement excédentaire, alors le Tribunal ne l’a pas non plus. Cependant, l’intimée va plus loin. Elle soutient que le paragraphe 29(3) n’élargit pas les pouvoirs de réparation du Tribunal et que, par conséquent, il ne donne pas au Tribunal le pouvoir de limiter le montant du recouvrement d’un paiement excédentaire fixé par la directrice, ni celui d’ordonner à la directrice de ne recouvrer un paiement excédentaire qu’en partie ou de ne pas le recouvrer. [73] Je ne souscris pas à l’affirmation de l’intimée. Le paragraphe 29(3) ne dit pas explicitement que le Tribunal a le pouvoir de rendre toute décision que la directrice est habilitée à prendre, mais il le dit implicitement au moyen d’une formulation négative : le Tribunal ne peut pas rendre une décision que la directrice n’est pas habilitée à prendre. [74] De manière générale, lorsqu’une loi prévoit la possibilité de faire appel d’une décision discrétionnaire, le Tribunal d’appel est censé également pouvoir exercer un pouvoir discrétionnaire, à moins que cette loi ne l’en empêche explicitement. Jones et de Villars expliquent ce point dans leur ouvrage intitulé Principles of Administrative Law, cinquième édition (Toronto, Carswell, 2009), à la p. 611 : [TRADUCTION] Des difficultés surviennent lorsqu’il s’agit de savoir si le tribunal d’appel a le droit, en vertu d’une loi, d’exercer un pouvoir discrétionnaire différemment de la manière prévue par le premier titulaire de pouvoirs délégués par une loi. Parfois, la loi en question peut empêcher explicitement le tribunal d’appel d’exercer un tel pouvoir, mais il semble que ce soit rare. En principe, la règle générale doit être l’inverse : lorsqu’un appel est interjeté à l’encontre d’un pouvoir de nature discrétionnaire conféré par une loi, le tribunal d’appel devrait pouvoir exercer lui-même le pouvoir discrétionnaire conféré par la loi au titulaire de pouvoirs délégués par une loi dont il est fait appel. Cela est particulièrement clair lorsque le seul point pouvant faire l’objet d’un appel est de nature discrétionnaire […] [75] Puisque la LPOSPH n’empêche pas explicitement le Tribunal d’exercer le même pouvoir discrétionnaire qui est conféré à la directrice en matière de paiements excédentaires, le Tribunal peut l’exercer. Ce faisant, il peut restreindre le montant du recouvrement d’un paiement excédentaire fixé par la directrice, comme il l’a fait dans le cas présent. [76] Deux autres points renforcent cette conclusion. D’abord, en vertu du Règlement de l’Ontario 222/98, qui est le règlement général d’application de la Loi, le Tribunal a de vastes pouvoirs en ce qui concerne le déroulement de ses audiences. Il peut y admettre des éléments de preuve et tirer ses propres conclusions de fait. Les paragraphes 67(2) et (3) du Règlement disposent ceci : 67. (2) Le Tribunal fonde ses conclusions de fait uniquement sur la preuve admissible et les faits dont il peut être pris connaissance en vertu des articles 15, 15.1, 15.2 et 16 de la Loi sur l’exercice des compétences légales. (3) La décision du Tribunal énonce les principales conclusions de fait et les conclusions qu’il en tire. Ces vastes pouvoirs donnent à penser que le législateur entendait conférer au Tribunal le pouvoir de faire la même chose que la directrice et de rendre ses propres décisions sur le fond d’une affaire. [77] Ensuite, la position de l’intimée réduirait l’accès à la justice des bénéficiaires handicapés. Au lieu de pouvoir s’en remettre au Tribunal pour résoudre de manière prompte, peu coûteuse et efficace les différends qui les opposent à la directrice, les bénéficiaires seraient obligés d’engager une instance coûteuse pour contester l’une de ses décisions. Cela n’était sûrement pas l’intention du législateur. [78] Dans l’affaire Steel c. Canada (Procureur général), 2011 CAF 153, [2013] 1 R.C.F. 143, le juge Stratas de la Cour d’appel fédérale est arrivé à une conclusion semblable en ce qui concerne les paiements excédentaires au titre de l’assurance-emploi. La Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, c. 23, permet explicitement à la Commission de l’assurance-emploi de « radier » des paiements excédentaires. Mais, pendant des années, s’est posée la question de savoir si les conseils arbitraux avaient ce pouvoir dans le cadre de leur compétence en matière d’appel. Selon le juge Stratas, ils l’ont. Au para. 76 de ses motifs, il déclare ceci : Une interprétation contraire signifierait que la défalcation d’une obligation de rembourser un versement excédentaire de prestations, question liée à l’admissibilité à des prestations d’assurance-emploi, serait détournée de ce régime informel, spécialisé et efficace et dirigée vers un système judiciaire plus lent, plus formel et plus exigeant sur le plan des ressources. Cette interprétation n’a aucun sens. Seul le plus clair des textes de loi, non présent en l’espèce, pourrait nous conduire à un tel résultat. Je suis d’avis d’adopter ces observations et de les appliquer à la portée de la compétence du Tribunal en matière d’appel. [79] Je conclus que le Tribunal de l’aide sociale a le pouvoir de restreindre le montant du recouvrement d’un paiement excédentaire fixé par la directrice et d’ordonner qu’un paiement excédentaire ne soit recouvré qu’en partie ou ne le soit pas du tout. b) La question de la prématurité [80] L’argument subsidiaire de l’intimée est qu’elle n’avait pas pris de mesures pour recouvrer le paiement excédentaire versé à M. Surdivall et que, par conséquent, l’ordonnance du Tribunal était prématurée. Cet argument ne repose sur aucun fait. La directrice avait déjà commencé à recouvrer le paiement excédentaire versé à M. Surdivall avant que celui-ci ait atteint l’âge de 65 ans : 35,85 $ étaient déduits chaque mois de ses prestations au titre du soutien du revenu. En outre, lorsque M. Surdivall a eu 65 ans, la directrice a exigé le remboursement du solde du paiement excédentaire. Voilà pourquoi je ne puis accepter l’argument de l’intimée fondé sur la prématurité. D. conclusion [81] Le présent appel soulève deux questions. D’abord, la directrice a-t-elle le pouvoir de décider de ne recouvrer qu’en partie ou de ne pas recouvrer du tout un paiement excédentaire versé à un bénéficiaire handicapé au titre du soutien du revenu ? Ensuite, le Tribunal de l’aide sociale a-t-il le pouvoir de limiter le montant du recouvrement d’un paiement excédentaire fixé par la directrice et d’ordonner que le paiement ne soit remboursé que partiellement, voire pas du tout ? [82] Je réponds par l’affirmative à ces deux questions. En conséquence, j’accueillerais l’appel et rétablirais l’ordonnance du Tribunal. Étant donné que M. Surdivall ne réclame pas de dépens, je ne rendrais pas d’ordonnance en ce qui concerne les dépens relatifs au présent appel. Publication : le 31 mars 2014 (« J. L. ») « Juge John Laskin » « Juge S. T. Goudge : je souscris aux motifs du juge Laskin » « Juge K. Feldman : je souscris aux motifs du juge Laskin » [1] Par contre, il avait désormais droit aux prestations au titre du Régime de pensions du Canada, au titre de la Sécurité de la vieillesse et au titre du Supplément de revenu garanti. Ses revenus totaux demeuraient tout de même inférieurs au seuil de pauvreté. [2] Une déduction a été faite à l’époque où M. Surdivall recevait le soutien du revenu au titre du POSPH. [3] La directrice a également des fonctions énoncées dans les règlements. [4] Au paragraphe 20 de ses motifs, la Cour divisionnaire semble laisser entendre que l’appel de M. Surdivall était assujetti au paragraphe 16(3) de la Loi. Or le paragraphe 16(3) est une disposition d’exécution qui dispose ceci : 16. (3) S’il est interjeté appel de la décision et que le Tribunal détermine qu’un paiement excédentaire a été versé, la décision du Tribunal est définitive et exécutoire à l’égard du bénéficiaire comme s’il s’agissait d’une ordonnance de la Cour supérieure de justice. L’appel de M. Surdivall était assujetti au paragraphe 21(1) et non au paragraphe 16(3) de la Loi.