Staatspresident van Republiek van Suid-Afrika and Others v Release Madela Campaign and Others (216/87) [1988] ZASCA 89 (13 September 1988)

Saak nr. 216/87

IN DIE HOOGGEREGSHOF VAN SUID-AFRIKA

(APPèLAFDELING)

In die saak tussen:

DIE STAATSPRESIDENT VAN DIE REPUBLIEK VAN

SUID-AFRIKA Eerste Appellant

DIE REGERING VAN DIE REPUBLIEK VANSUID-AFRIKA Tweede Appellant

DIE MINISTER VAN JUSTISIE Derde Appellant

DIE MINISTER VAN WET EN ORDE Vierde Appellant

en

RELEASE MANDELA CAMPAIGN Eerste Respondent

DUNDUBELA AUBREY MOKOENA Tweede Respondent

THE DETAINEES PARENTS SUPPORT COMMITTEE .... Derde Respondent

THE DURBAN DETAINEES SUPPORT COMMITTEE Vierde Respondent

THE BLACK SASH Vyfde Respondent

Coram/

2

Coram: RABIE WND HR, VAN HEERDEN, HEFER, GROSSKOPF et VIVIER ARR.

Verhoordatum: Leweringsdatum:

21 Maart 1988. 13 September 1E

UITSPRAAKRABIE WND HR:In die plaaslike Afdeling Durban en Kus het Leon R op 28 April 1987 in 'n aansoek deur die respondente in hierdie appél, par. (a)(ix) van die omskrywing van "onder-mynende verklaring" in reg. 1(1) van die regulasies wat die Staatspresident ingevolge art. 3(1)(a) van die Wet op Openbare Veiligheid, 1953 (Wet 3 van 1953) in Proklamasie R224 van 11 Desember 1986 uitgevaardig het, en ook die

kennisgewing/

3

kennisgewing wat die Kommissaris van Polisie (die vyfde appellant) in Goewermentskennisgewing No. R873 van 10 April 1987 laat publiseer het, nietig verklaar. Die hof het die appellante ook gelas om die koste van die aansoek, insluitende die koste van twee advokate, te betaal. Die appèl is teen hierdie bevele gerig.Enkele dae voordat die aansoek voor Leon R gedien het, het die Natalse Provinsiale Afdeling (per Page en Galgut RR) in die saak United Democratic Front and Another v. State President and Others 1987(3) SA 296 (N) die omskrywing van "ondermynende verklaring" in par. (a) (ix) van reg. 1(1) van die gemelde regulasies ongeldig verklaar op grond daarvan dat die Staatspresident by die

uitvaardiging/ 4 uitvaardiging daarvan die bevoegdheid wat in art. 3(l)(a) van Wet 3 van 1953 aan hom verleen word, oorskry het. Leon R, wat hom aan dié beslissing gebonde geag het, het daarop, sonder om 'n uitspraak oor die aangeleentheid te skryf, die omskrywing van "ondermynende verklaring" in par. (a)(ix) van reg. 1(1) ongeldig verklaar. En, omdat die Kommissaris van Polisie op par. (a)(ix) van reg. 1(1) ge-steun het as magtiging vir sy kennisgewing in Goewerments-kennisgewing No. 873, het die geleerde regter ook die kennisgewing ongeldig verklaar. Die hof het hom nie uit-gespreek oor die ander gronde wat die respondente in hulle beedigde verklarings aangevoer het as gronde waarop die kennisgewing ongeldig verklaar moes word nie.

Reg/

5

Reg. 5 van die regulasies vervat in gemelde

Proklamasie R224 van 1986 bepaal o.m. dat dit 'n oortredingis om 'n ondermynende verklaring te maak of te laat maak,of om 'n publikasie voort te bring of te laat voortbringwaarin 'n ondermynende verklaring verskyn. "Ondermynendeverklaring" beteken, volgens reg. 1(1), o.m. 'n verklaring -

"(a) waarin lede van die publiek aangehits of aangemoedig word of wat daarop be-reken is om die uitwerking te hê om lede van die publiek aan te hits of aan te moedig -

(ix) om 'n ander handeling of versuim te begaan wat deur die Kommissaris by kennisgewing in die Staatskoerant geïdentifiseer is as 'n handeling of versuim wat die uitwerking het om die veiligheid van die publiek of die handhawing van die openbare orde te bedreig of die beëindiging van die noodtoestand te vertraag."

(Die/

6

(Die verwysing na "'n ander handeling of versuim" in subpar.

(ix) is 'n verwysing na 'n ander handeling of versuim as diéwat in die voorafgaande subparagrawe (i) tot (viii) genoemword, en die "Kommissaris" na wie daar in subpar. (ix) ver-wys word, is die Kommissaris van die Suid-Afrikaanse Polisie.)

Die kennisgewing van die Kommissaris van

Polisie in Goewermentskennisgewing No. R 873 lui soos volg:

"Kragtens die bevoegdheid my verleen by paragraaf (a)(ix) van die omskrywing van 'ondermynende verklaring' in regulasie 1 van die regulasies afgekondig kragtens die Wet op Openbare Veiligheid, 1953 (Wet 3 van 1953), by Proklamasie R. 224 van 11 Desember 1986, soos gewysig, identi-fiseer ek, Petrus Johannes Coetzee, Kommissaris van die Suid-Afrikaanse Polisie, hierby vir doeleindes van daardie omskrywing die handeling in die Bylae hierby uiteengesit as 'n handeling wat die uitwerking het om die veiligheid van die publiek of die handhawing van die openbare orde te bedreig of die beëindiging van die noodtoestand te vertraag.

Ek/ 7

Ek bepaal voorts dat, tensy dit uit die samehang anders blyk, 'n woord waaraan ingenoemde regulasiês 'n betekenis geheg is, dieselfde beteke-nis het waar dit in genoemde Bylae gebruik word.

Geteken te Pretoria op 10 April 1987.

P.J. COETZEE,

Kommissaris van die Suid-Afrikaanse Polisie.

BYLAE

Om deel te neem aan 'n kampanje, projek of aksie wat daarop gerig is om die vrylating van persone, of van persone wat behoort tot 'n bepaalde kategorie van persone of van 'n bepaalde persoon, wat aangehou word kragtens artikel 28 of 29 van die Wet op Binnelandse Veiligheid, 1982 (Wet 74 van 1982), of regulasie 3 van die Veiligheidsregu-lasies te bewerkstellig, in soverre sodanige deelname aan so 'n kampanje, projek of aksie een of meer van die volgende handelinge behels, naamlik -(a) die ondertekening, onderskrywing of ander handeling ter ondersteuning van 'n versoek-skrif of dergelike dokument waarin daar deur die ondertekenaars, onderskrywers of onder-steuners daarvan 'n beroep op die Regering of op 'n lid of verteenwoordiger van die Regering gedoen of gedoen heet te word om bedoelde persone of persoon uit sodanige

aanhouding/

8

aanhouding vry te laat;

(b) die doen van 'n beroep, hetsy mondeling, skriftelik of per telegram of op watter ander wyse ook al, op die Regering of op 'n lid of verteenwoordiger van die Regering om bedoelde persone of persoon uit sodanige aanhouding vry te laat; (c) die ondertekening, onderskrywing of ander handeling ter ondersteuning van 'n dokument waarin daar teen die aanhouding van bedoelde persone of persoon geprotesteer of waarin die aanhouding van bedoelde persone of per-soon veroordeel word; (d) die invul van 'n koepon of dergelike dokument wat bedoel is om gebruik te word vir doel-eindes of ter ondersteuning van 'n beroep op die Regering of op 'n lid of verteenwoordiger van die Regering om bedoelde persone of persoon uit sodanige aanhouding vry te laat; (e) die dra in die openbaar van 'n plakkertjie

of kledingstuk of die vertoon in die openbaar van 'n plakkaat of plakkertjie waarop 'n slag-spreuk verskyn wat teen die aanhouding van bedoelde persone of persoon protesteer of dit veroordeel of die vrylating van bedoelde persone of persoon uit sodanige aanhouding ondersteun;

(f)/

9

(f) die bywoning van 'n byeenkoms wat gehou word uit protes teen die aanhouding van be-doelde persone of persoon of ter verering van bedoelde persone of persoon of ter on-dersteuning van die vrylating van bedoelde persone of persoon uit sodanige aanhouding; of (g) die verrigting van die een of ander handeling as 'n simboliese teken van solidariteit met

of ter verering van bedoelde persone of persoon."

Die respondente se hoofbetoog in hierdie hof wasdat die Natalse Provinsiale Afdeling in United DemocraticFront and Another v. State President and Others, supra,tereg bevind het dat die Staatspresident by die uitvaardigingvan paragraaf (a)(ix) van reg. 1(1) ultra vires gehandel het,en dat as gevolg van hierdie bevinding die gemelde kennis-gewing van die Kommissaris van Polisie ongeldig verklaar

moet/

10

moet word. Hierdie hof het in sy uitspraak in

die appèl teen die beslissing United Democratic Front and Another v. State President and Others, supra, bevind dat die Natalse hof fouteer het in sy bevinding dat par. (a)(ix) van reg. 1(1) ongeldig is. Dit volg dús dat die respondente se hoofbetoog nie kan slaag nie.Die respondente se alternatiewe betoog was dat, indien par. (a)(ix) van reg. 1(1) nie ongeldig is nie, die kennisgewing van die Kommissaris nietemin op een of meer van die volgende drie gronde ongeldig is, nl. (1) omdat dit so vaag is dat geen redelike betekenis daaraan geheg kan word nie; (2) omdat die bepalings daarvan so verreikend is "as to have been beyond the contemplation of Parliament when itpassed the Act and created powers of subordinate legislation

and/

11

and action" (aanhaling uit die advokaat se skriftelike betoog-punte); en (3) omdat 'n verklaring wat die Kommissaris oor die kennisgewing aan die pers gemaak het, toon dat die bepalings van die kennisgewing wyer strek as wat hy self nodig geag het en bedoel het om te bepaal.Wat die eerste grond betref, betoog die respondente se advokaat in die eerste plek dat dit onseker is wat die woord "aksie" behels, en hy vra o.m. die volgende vraag in verband daarmee: As 'n prokureur 'n kliënt aanraai om aan die regering te skryf en te vra dat sy kind uit aanhouding vrygelaat moet word, moedig hy die kliënt dan aan om aan 'n "aksie" deel te neem? Die antwoord is klaarblyklik "nee", en die vraag toon, kom dit my voor, dat die advokaat foutiewe-

lik/

12

lik aan "aksie" ("action") dieselfde betekenis as aan "handeling" ("act") heg. In die verband waarin "aksie" in die kennisgewing saam met die woorde "kampanje" en "projek" gebruik word, behels dit meer as "handeling" en het dit na my mening die wyer betekenis van 'n georganiseerde optrede. Kyk Woordeboek van die Afrikaanse Taal, waar as een van die betekenisse van "aksie" die volgende opgegee word: "Hande-lende optrede; beywering vir 'n saak: georganiseerde op-trede ... Die Konserwatiewe voer aksie teen die nasionali-sasie van die nywerhede .... Program van aksie ...". Kyk ook Van Dale, Groot Woordeboek der Nederlandse Taal, waar by een van die betekenisse van "actie" die volgende gesê word: "gezamenlijk opgezet en tot uiting gebracht streven; beweging: een actie tot loonsverhoging."

Die/

13

Die advokaat betoog verder dat die betekenis van paragrawe (b), (f) en (g) van die kennisgewing onduidelik is. Na my mening is die bepalings nie vaag nie. Dit is natuurlik denkbaar dat dié feite van 'n besondere geval sodanig kan wees dat dit moeilik is om te besluit of 'n paragraaf in die kennisgewing daarop van toepassing is, maar so iets sou nie noodwendig 'n aanduiding wees dat die betrokke paragraaf vaag en derhalwe ongeldig is nie. (Vgl. Rex v. Pretoria Timber Co (Pty) Ltd and Another 1950(3) SA 163 (A) op 176 G-H.) Om sy betoog oor die vaagheid van die kennisgewing te illustreer, het die advokaat o.m. die volgende as voorbeeld aan ons gestel: 'n Predikant wat as

'n teken van "solariteit" met een van sy gemeentelede wat aangehou word, bid, kan dalk daardeur sy vrou of broer aanmoedig om die-

selfde/ 14 selfde te doen. As dit die "likely effect" van sy gebed is, vra die advokaat, is die predikant dan verbied om aldus te bid? Hierdie vraag (soos ook sekere ander vrae wat deur die advokaat in die loop van sy betoog gevra is) berus op 'n verkeerde opvatting van die betekenis van die woord "calculated" in die omskrywing van "subversive statement" ("ondermynende verklaring"). 'n Ondermynende verklaring is, volgens die Engelse teks, o.m. 'n verklaring "which is calculated to have the effect of inciting or encouraging members of the public"om die dinge te doen wat in par. (a) (i) tot (ix) van reg. 1(1) genoem word. "Calculated" beteken nie, soos in die advokaat se vrae te kenne gegee word, "likely" nie. Die Afrikaanse teks toon dat dit die be-tekenis van "designed", of "intended", het, want daar word

duidelik/

15

duidelik gepraat van 'n verklaring "wat daarop bereken is om die uitwerking te hê om lede van die publiek aan te hits of aan te moedig" om die dinge te doen wat in par. (a)(i) tot (ix) van reg. 1(1) genoem word.Uit hoofde van die voorgaande kan die eerste grond waarop die respondente die kennisgewing van die Kommissaris aanval na my mening nie slaag nie.Die tweede grond waarop die respondente die kennisgewing aanval, is, soos hierbo gesê, dat dit ultra vires is omdat die bepalings daarvan wyer strek as wat die Parlement gekontempleer het toe dit Wet 3 van 1953 aangeneem het. Die appellante se betoog is na my mening ongegrond. Die Parlement het in art. 3(1)(a) aan die Staatspresident

die/ 16 die bevoegdheid verleen om, wanneer hy kragtens art. 2 van die Wet 'n noodtoestand verklaar het, sodanige regulasies uit te vaardig as wat hy "nodig of raadsaam ag om voorsiening te maak vir die veiligheid van die publiek of die hand-hawing van die openbare orde, en om voldoende voorsiening te maak vir die beëindiging van so 'n noodtoestand". Vir die bekamping van die huidige noodtoestand is dit klaarblyklik vir die Staatspresident nodig om te bepaal welke handelinge of versuime die uitwerking het om, soos dit in par. (a)(ix) van reg. 1(1) gestel word, "die veiligheid van die publiek of die handhawing van die openbare orde te bedreig of die beëindiging van die noodtoestand te vertraag." Die Staatspresident het in par. (á)(ix) van reg. 1(1) die

Kommissaris/ 17 Kommissaris gemagtig om die handelinge en versuime wat die gemelde uitwerking Het, in 'n kennisgewing in die Staats-koerant aan te wys. Die Kommissaris het dit gedoen, en in die omstandighede kan na my mening nie gesê word dat die die kennisgewing iets is wat buite die bevoegdheid val wat Wet 3 van 1953 aan die Staatspresident verleen nie.Die respondente betoog verder dat die bepalings van die kennisgewing so kras en onredelik is dat geen regr-denkende mens dit kon bepaal het nie en dat dit gevolglik nietig verklaar moet word. Die betoog is ongegrond. Die kennisgewing bevat 'n aanwysing van handelinge en versuime, soos deur die Kommissaris bepaal, wat die uitwerking het om die veiligheid van die publiek of die handhawing van

die/

18

die openbare orde te bedreig of die beeindiging van dienoodtoestand te vertraag, en ek vind niks daarin - of in diebeê'digde verklaring van die eerste appellant (die Staats-president) of van die Kommissaris - wat enige rede biedwaarom die kennisgewing ongeldig verklaar moet word nie.

Die derde grond waarop die kennisgewing aangevalword, is, soos hierbo gesê, dat 'n verklaring wat dieKommissaris aan die pers gemaak het, toon dat die bepalingsvan die kennisgewing verder strek as wat hy selfnodig geag en bedoel het. Die betrokke verklaring lui soosvolg:

"The Commissioner of the South African Police has, as a result of media reports regarding the notice issued by him on 10 April 1987, announced the following:

(i)/

19

(1) The Notice is not intended to infringe on the right of a detainee or any other in-terested party, to make representations regarding such a detainee's release or to submit any application to this effect to an appropriate Court of Law. (2) The Notice is not intended to prohibit prayers for the release of a detainee during a bona fide religious gathering. (3) The Notice is not intended to prohibit a person at a bona fide gathering during an election campaign, from adopting a standpoint in regard to the release of detainees. (4) In accordance with the preface to paragraph (A) of the definition of 'subversive state-ment' in Regulation 1 of the Media Regula-tions, the Notice prohibits the making of a statement in which members of the public are incited to participate in a campaign which is aimed at the release of security detainees through the commission of the acts specified."

Die eerste punt wat die respondente in verband methierdie verklaring opper, is dat die Kommissaris in paragraaf

4/

20

4 daarvan sê dat die kennisgewing 'n verbod plaas op ver-klarings waarin lede van die publiek "are incited to participate

in a campaign ", terwyl die kennisgewing self (ge-lees met par. (a)(ix) van reg. 1(1)) 'n verbod plaas op verklarings wat lede van die publiek aanhits ("incite") of aanmoedig ("encourage") om verklarings te maak soos in die kennisgewing uiteengesit. Hierdie punt is nêrens in die respondente se stukke geopper nie. As dit geopper was, sou die Kommissaris moontlik kon verduidelik het dat die koerantberig nie korrek of nie volledig is nie. Maar hóe dit ook al sy, daar bestaan geen twyfel nie, wat die koerant-berig ook al mag te kenne gee, dat die Kommissaris bedoel het om 'n verbod te plaas op verklarings wat lede van die publiek aanhits ("incite") of aanmoedig ("encourage") om die dinge

te/

21

te doen wat in die kennisgewing vermeld word. Dit blyk duidelik uit sy beëdigde verklaring, waarin hy in verband met die kennisgewing sê dat dit die uitwerking het om 'n ver-klaring te verbied waarin lede van die publiek "are incited or encouraged or which is calculated to have the effect of inciting or encouraging members of the public to perform the identified act." Daar is ander dergelike bewerings in sy beëdigde verklaring, en daar steek gevolglik niks in die bogemelde betoog nie.Die respondente betoog verder dat die kennis-gewing wyer strek as wat die Kommissaris bedoel het aangesien dit 'n verklaring verbied "which is calculated to have the effect (whether intended or not) of inciting or en-

couraging/

22

couraging members of the public in the manner stated." (Aanhaling uit die advokaat se skriftelike betoogpunte.) Daar steek niks in die betoog nie. Dit berus op die wan-opvatting van die betekenis van die woord "calculated" in par. (a)(ix) van reg. 1(1) waarna ek reeds hierbo verwys het.Die respondente beroep hulle voorts op paragraaf 3 van die Kommissaris se verklaring aan die pers waarin hy sê dat hy nie bedoel het "to prohibit a person at a bona fide gathering during an election campaign, from adopting a standpoint in regard to the release of detainees " nie. Die betoog lui dat die kennisgewing wyer as dit strek, want, so word aangevoer, iemand kan nie op 'n vergadering tydens 'n eleksiekampanje 'n standpunt oor die vrylating van aangehoudenes inneem as daardie standpunt lede van die

publiek/

23publiek aanmoedig of dalk sou kon aanmoedig ("calculated to encourage") om deel te neem aan 'n kampanje vir die vrylating van aangehoudenes deur die handelinge te verrig wat in die kennisgewing genoem word nie. Wat die Kommissaris in paragraaf 3 van sy verklaring aan die pers sê, is na my mening nie strydig met die bepalings van sy kennisgewing nie. "Adopting a standpoint" behels immers nie noodwendig 'n verklaring wat lede van die publiek aanmoedig, of wat bereken is om hulle aan te moedig, om deel te neem aan 'n kampanje soos deur die advokaat genoem nie.Die respondente opper, ten slotte, 'n punt soort-gelyk aan die voorafgaande ten opsigte van paragraaf 2 van die Kommissaris se verklaring aan die pers. Die Kommis-saris se kennisgewing, sê hulle, gaan verder as wat hy in

paragraaf/ 24 paragraaf 2 van sy verklaring sê, want indien 'n gebed vir die vrylating van 'n gevangene "takes the form of encouraging congregants to participate in a campaign to call upon representatives of the Government to release the detainees because of religions convictions, the Restriction Order'would be contravened"(aanhaling uit die advokaat se skriftelike betoogpunte). Dit is 'n vreemde betoog en daar steek niks in nie. Dit is voldoende om in verband daarmee te sê dat, toe die Kommissaris gesê het wat in paragraaf 2 van die ver-klaring staan, hy kwalik aan 'n gebed tydens 'n bona fide godsdienstige byeenkoms sou gedink het as 'n geleentheid wat gebruik kan word om gemeentelede aan te moedig om deel

te neem aan 'n kampanje om die regering te beweeg om aange-

houdenes vry te laat.

uit/

25

Uit hoofde van die voorgaande meen ek dat die derde grond waarop die respondente steun vir hulle betoog dat die Kommissaris se kennisgewing ongeldig is, ook nie kan slaag nie.

Die uitslag van die appèl is soos volg:

(1)Die appèl slaag met koste, insluitende die

koste van twee advokate. Hierdie koste sluit nie die koste van die appellante se tweede stel betoogpunte, gedateer 16 Maart 1988, in nie.

(2)Die bevel van die hof a quo word tersyde gestel

en deur die volgende bevel vervang, nl.:

"The/

26

"The application is dismissed with costs, including the costs of two counsel. The costs are payable by the applicants, jointly and severally, the one paying the other to be absolved."

P J RABIE

WND HOOFREGTER

HEFER, ARGROSSKOPF, AR Stem saam.VIVIER, AR