Staatspresident van Republiek van Suid-Afrika and Others v United Democratic Front and Another (204/87) [1988] ZASCA 90; [1988] 2 All SA 631 (A); (13 September 1988)

Saak no. 204/87 IN DIE HOOGGEREGSHOF VAN SUID-AFRIKA (APPèLAFDELING)

In die saak tussen:

DIE STAATSPRESIDENT VAN DIE REPUBLIEK VAN SUID-AFRIKA …………………………………………………………..Eerste Appellant DIE REGERING VAN DIE REPUBLIEK VAN SUID-AFRIKA…………………………………………………...Tweede Appellant DIE MINISTER VAN BINNELANDSE SAKE ………………………...Derde Appellant DIE MINISTER VAN WET EN ORDE ………………………………...Vierde Appellant DIE KOMMISSARIS VAN POLISIE …………………………………...Vyfde Appellant en UNITED DEMOCRATIC FRONT ……………………………………Eerste Respondent RELEASE MANDELA CAMPAIGN………………………………..Tweede Respondent

Coram/

Coram: RABIE WND HR, VAN HEERDEN, HEFER, GROSSKOPF et VIVIER ARR.

Verhoordatum: 21 Maart 1988 Leweringsdatum: 13 September 1988 U I T S P R A A K

RABIE WND HR: Dit is 'n appèl en teenappèl teen die uitspraak en bevele van die Natalse Provinsiale Afdeling (Page en Galgut RR) in 'n aansoek waarin die huidige respondente (die appellante in die teenappèl) die hof a quo versoek het om die regulasies of, in die alternatief, sommige van die regulasies wat deur die Staatspresident in Proklamasie R224 van 1986 uitgevaardig is, nietig te verklaar. Die hof a quo, wie se uitspraak gerapporteer is/ 3 is (kyk United Democratic Front and Another v. State President and Others 1987 (3) SA 296 (N)), het sommige van die regulasies (of gedeeltes daarvan) wat deur die respondente aangeval is, nietig verklaar, t.w. dié wat genoem word in paragraaf B van sy bevel, wat op bladsy 342 B-C van die hofverslag weergegee word. Die appellante appelleer teen elk van hierdie bevindings, terwyl die respondente se teenappél gerig is teen elke bevinding van die hof a quo dat 'n regulasie wat deur hulle as ongeldig aangeveg is, geldig is. Bogemelde Proklamasie R224 van 1986 is op 11 Desember 1986 deur die Staatspresident ingevolge die bepalings van art. 3(1)(a) van die Wet op Openbare Veiligheid/ 4 Veiligheid, 1953 (Wet 3 van 1953, hierna kortweg "die Wet" genoem) uitgevaardig. Die Staatspresident het sowat ses maande tevore, op 12 Junie 1986, ingevolge die bepalings van art. 2(1) van die Wet verklaar dat daar 'n noodtoestand in die land bestaan, en op dieselfde datum het hy ingevolge die bepalings van art. 3(1)(a) van die Wet in Proklamasie R109 van 1986 regulasies uitgevaardig wat daarop gerig was om die noodtoestand te bekamp. Wat Proklamasie R224 van 1986 betref, kan kortliks gesê word dat dit met betrekking tot sekere aangeleenthede allerlei beperkings op die nuusmedia geplaas het. Proklamasie R224 van 1986 is, soos hierbo gesê, op 11 Desember 1986 uitgevaardig. Twaalf dae later, op 23/ 5 23 Desember 1986, het die respondente aan die appellante kennis gegee dat hulle op 6 Januarie 1987 aansoek sou doen om die nietigverklaring van die regulasies, of van sommige van hulle. Die aansoek van die eerste respondent is vergesel van 'n beëdigde verklaring van Curnick Ndlhovu, die eerste respondent se uitvoerende voorsitter, en diê van die tweede respondent (Release Mandela Campaign) deur 'n beëdigde verklaring van ene Aubrey Mokoena. Daarop het beantwoordende beëdigde verklarings van die eerste, die derde en die vierde appellante gevolg, en, daarna, repliserende verklarings van gemelde Curnick en Mokoena. Dit het alles in Januarie 1987 gebeur. Die aansoek is op 3 April 1987 verhoor. In die respondente se/ 6 se verklarings word gesê dat hulle die hof by wyse van 'n dringende aansoek nader omdat hulle albei verskeie publikasies, wat onder hul eie lede en ook lede van die publiek versprei word, uitgee; dat die uitgee en verspreiding van dié publikasies deur die regulasies belemmer sal word, en dat derhalwe so gou moontlik uitsluitsel oor die vraag van die geldigheid van die regulasies verkry moet word. Die respondente se hoofbede was dat die hof al die regulasies in Proklamasie R224 van 1986 ongeldig moet verklaar. In die alternatief is gevra dat die hof die volgende regulasies ongeldig moet verklaar, nl. (i) reg. 3(1); (ii) reg. 4(1); (iii) reg. 5; (iv).reg. 7(v)/ 7 7; (v) die omskrywing van "veiligheidsoptrede" ("security action") in reg. 1(1), alternatiewelik paragraaf (e) van dié omskrywing; (vi) die omskrywing van "ondermynende verklaring" ("subversive statement") in reg. 1(1),

alternatiewelik paragrawe (a)(iii), (a)(v), (a)(vi), (a) (vii), (a)(viii), (a)(ix) en (b) van dié omskrywing; en, ten slotte, reg. 1(2). In hulle beëdigde verklarings sê die respondente dat die regulasies om drie redes ongeldig is, t.w.: "Firstly, they contain provisions which are ultra vires because they could never have been contemplated by the enabling legislation. Secondly, they contain provisions which are void for vagueness in that no reasonably ascertainable meaning can be given to them. Thirdly, they purport to confer upon officials such wide discretion as in effect to make such officials take the position of a legislator

without/ 8 without giving to the officials concerned any directions or guidelines as to how they should exercise their delegated powers." In die verklarings word daar ook in die geval van elk van die regulasies waarteen beswaar gemaak word, gesê op welke grond, of gronde, dit aangeval word. Die hof a quo het, soos reeds gesê, verskeie van die regulasies wat deur die respondente aangeval is, nietig verklaar: sommige op grond van vaagheid, en ander op grond daarvan dat die Staatspresident by die uitvaardiging daarvan ultra

vires gehandel het, d.w.s. dat hy die bevoegdhede wat deur art. 3 van die Wet aan hom verleen word, oorskry het. Besonderhede van die betrokke regulasies en die hof se bevindinge daaromtrent sal/ 9 sal blyk uit wat hieronder gesê word. Ek behandel eerste die appèl teen die bevinding dat sekere regulasies ultra vires is. Die regulasies wat op hierdie grond ongeldig verklaar is, is die omskrywing van "ondermynende verklaring" in paragrawe (a)(vi) en (a)(ix) van reg. 1(1), asook 'n gedeelte van regulasie 3(1)(c). Die gemelde paragrawe (a)(vi) en (a)(ix) lui soos volg: "1(1) In hierdie regulasies, tensy uit die samehang anders blyk, beteken - 'ondermynende verklaring' 'n verklaring - (a) waarin lede van die publiek aangehits of aangemoedig word of wat daarop bereken is om die uitwerking te/ 10 te hê om lede van die publiek aan te hits of aan te moedig - (vi) om 'n beperkte byeenkoms by te woon of om daaraan deel te neem; (ix) om 'n ander handeling of versuim te begaan wat deur die Kommissaris by kennisgewing in die Staatskoerant geïdentifiseer is as 'n handeling of versuim wat die uitwerking het om die veiligheid van die publiek of die handhawing van die openbare orde te bedreig of die beëindiging van die noodtoestand te vertraag."

Die "Kommissaris" na wie daar in paragraaf (a)(ix) verwys word, is die Kommissaris van die Suid-Afrikaanse Polisie, en die verwysing na "'n ander handeling of versuim" is 'n verwysing na ander handelinge en versuime as dié wat in par. (a)(i) tot (viii) genoem word. Die begrip "beperkte/ 11 "beperkte byeenkoms" waarna daar in par. (a)(vi) verwys word, word in reg. 1(1) soos volg omskryf, t.w. - "enige byeenkoms ten opsigte waarvan 'n voorwaarde kragtens artikel 46(1)(ii) van die Wet op Binnelandse Veiligheid, 1982 (Wet 74 van 1982) bepaal is of ten opsigte waarvan 'n voorwaarde, verbod of vereiste kragtens regulasie 7(l)(bB) van die Veiligheidsregulasies opgelê of van krag is." Art. 46(1)(ii) van die Wet op Binnelandse Veiligheid, 1982 waarna daar in die bogemelde omskrywing van "beperkte byeenkoms" verwys word, bepaal dat wanneer 'n landdros rede het om te vrees dat die openbare rus deur 'n byeenkoms ernstig in gevaar gebring sal word, kan hy - "gelas dat daardie bepaalde byeenkoms of enige ander byeenkoms met dieselfde doel, slegs gehou mag word ooreenkomstig die voorwaardes wat hy in die betrokke lasgewing bepaal, met inbegrip, in die geval van 'n byeenkoms wat die vorm van 'n optog aanneem, en sonder om afbreuk te doen aan/ 12 aan die algemeenheid van die voorafgaande bepalings van hierdie paragraaf, van voorwaardes waarby - (aa) die roete voorgeskryf word wat deur die betrokke optog gevolg moet word; (bb) die optog of enigiemand wat deel daarvan uitmaak, verbied word om enige plek in die lasgewing vermeld, binne te gaan; (cc) daar van persone wat die optog uitmaak, vereis word om in voertuie te reis". Reg. 7(1)(bB) van die Veiligheidsregulasies (d.w.s. die regulasies afgekondig deur Proklamasie R109 van 12 Junie 1986, soos gewysig deur Proklamasie R225 van 1986) magtig die Kommissaris van Polisie om bevele uit te reik - "(i) wat verbied dat 'n bepaalde byeenkoms, of enige byeenkoms van 'n bepaalde aard, klas of soort, in 'n gebied in die bevel vermeld, gehou word behalwe ooreenkomstig voorwaardes insgelyks vermeld, watter voorwaardes voorwaardes kan insluit wat/ 13 wat die Kommissaris se voorafverkreë goedkeuring vir die tyd, datum en plek van die byeenkoms vereis, wat die ure van die dag of die dae van die week voorskryf waartydens die byeenkoms mag plaasvind of nie mag plaasvind nie, wat 'n beperking plaas op die getal persone wat die byeenkoms mag bywoon en wat 'n verbod plaas op persone wat nie tot 'n vermelde kategorie persone behoort nie om

toesprake by die byeenkoms te hou; (ii) wat persone verbied om handelinge in die bevel vermeld by 'n byeenkoms in subparagraaf (i) bedoel, te verrig of om so 'n byeenkoms ten opsigte waarvan 'n voorwaarde in die bevel vermeld nie aan voldoen is of word nie, by te woon of daarby aanwesig te bly; (iii) wat, in die geval van so 'n byeenkoms wat die vorm van 'n optog of begrafnisstoet aanneem, vereis dat die optog of begrafnisstoet nie langs 'n ander roete mag beweeg as die roete deur die Komkissaris bepaal nie of dat die persone wat die optog of begrafnisstoet uitmaak slegs in voertuie mag beweeg;". Ek/..... 14 Ek haal vervolgens reg. 3(1)(c) aan en onderstreep daarin die woorde wat die hof a quo bevind het ultra vires te wees: "3.(1) Behoudens subregulasie (4) mag geen persoon enige publikasie, televisie-opname, rolprentopname of klankopname publiseer of laat publiseer nie wat nuus of kommentaar bevat oor of in verband met (c) enige beperkte byeenkoms, in soverre sodanige nuus of kommentaar die tyd, datum, plek of doel van die byeenkoms te eniger tyd voordat die byeenkoms plaasvind, openbaar, of 'n relaas gee van 'n toespraak, verklaring of uitlating van enige spreker wat by die byeenkoms in stryd met 'n voorwaarde, verbod of vereiste bepaal of opgelê kragtens 'n wet vermeld in die omskrywing van 'beperkte byeenkoms' opgetree het." Reg/ 15 Reg. 5, hierbo genoem, wat op die maak en publisering van ondermynende verklarings betrekking het, lui soos volg: "5. Geen persoon mag - (a) 'h ondermynende verklaring hetsy mondeling of skriftelik maak of laat maak nie; (b) 'n publikasie voortbring of laat voortbring waarin 'n ondermynende verklaring verskyn nie; (c) 'n televisie-, rolprent- of klankopname maak of laat maak waarin 'n ondermynende verklaring opgeneem is nie; (d) 'n publikasie of 'n televisie-, rolprentof klankopname wat 'n ondermynende verklaring bevat, publiseer of laat publiseer of in die Republiek invoer of laat invoer nie." Met sy bevinding dat par. (a)(vi) van reg. 1(1) en die hierbo aangeduide gedeelte van reg. 3(1)(c), ultra vires is, het die hof a quo soos volg geredeneer/ 16 geredeneer (op 325 G - 326 van die hofverslag): "It is clear from a reading of these provisions that a restricted gathering as defined in the regulations includes a gathering which people may lawfully attend or in which people may lawfully take part, provided only that they do so in accordance with the conditions imposed. It is the contention of the applicants that subpara (a)(vi) of the definition read together with reg 5 is so widely formulated that it goes beyond what Parliament could possibly have contemplated when enacting the empowering section. We are in agreement with the submission. There is no conceivable object related to the purposes set forth in s 3(1)(a) of the Act which could be served by prohibiting the incitement or encouragement of people to attend or to take part in gatherings which they may lawfully attend or in which they may lawfully take part. The suggestion of the respondents that to incite or to encourage them to do so might lead them to breach the conditions imposed is neither logically justifiable nor a matter of which we could take judicial cognisance. In the premises we are satisfied that subpara (a)(vi) of the definition of 'subversive statement' is ultra vires and consequently void." En/.... 16(a) En ook: "Regulation 3(1)(c) prohibits the publishing of a publication, or of a television, film or sound recording which contains news or comment on or in connection with any restricted gathering. The prohibition is limited however to two things. The first is that the prohibition is limited to news or comment which discloses at any time before the gathering

takes place, the time, date, definition of 'restricted gathering' it is plain that the gathering concerned it not one prohibited by law, but that it is a lawful gathering in respect of which a condition, prohibition or requirement is imposed either in terms of s 46(1)(ii) of the Internal Security Act or under reg 7(1)(bB) of the security regulations. For the same reasons which we dealt with supra in connection with para (a)(ix) of the definition of 'subversive statement' we hold the view that the first part of the prohibition is void: It could never have been contemplated in s (3) (1)(a) of the Act that the advertising of the holding of a lawful meeting be limited to advertising orally (either directly by word of mouth, or by telephone), and that all other forms of advertising (see the definitions of 'publish', 'publication', 'television recording', 'film recording', and 'sound recording') be nrohibited." 17 (Kyk bl 331 F-I van die hofverslag.) Ek kan met hierdie siening van die saak nie saamstem nie. Dit is wel waar, soos die hof a quo sê, dat 'n beperkte byeenkoms 'n wettige byeenkoms is indien, en vir solank as wat, daar gehou word by die voorwaarde(s) wat in

verband daarmee opgelê is, maar dit bring nie mee dat die Staatspresident nie kan bepaal -soos hy in regulasie 3(l)(p) gedoen

het - dat geen nuus of kommentaar deur middel van "enige publikasie, televisieopname, rolprentopname of klankopname" oor die tyd, datum, plek of doel van 'n byeenkoms wat gaan plaasvind, gepubliseer mag word nie. Die Wet gee aan die Staatspresident die bevoegdheid om, wanneer hy 'n noodtoestand verklaar het, sodanige regulasies uit te vaardig as wat hy nodig of raadsaam ag "om voorsiening te maak vir die veiligheid van/ 18 van die publiek of die handhawing van die openbare orde, en om voldoende voorsiening te maak vir die beëindiging van so 'n noodtoestand, of om te handel met omstandighede wat na sy oordeel as gevolg van so 'n noodtoestand ontstaan het of waarskynlik sal ontstaan", en dit laat dit aan hom oor om te besluit oor die metode(s) wat hy ter bereiking van die gemelde doeleindes wil volg. (Kyk State President and Others v. Tsenoli 1986(4) SA 1150(A) op 1182 B-F.) Die Wet magtig hom om, behalwe soos in die Wet bepaal, regulasies uit te vaardig wat teen bestaande wette indruis indien dit na sy oordeel nodig of raadsaam is om dit te doen om die doeleindes wat in art.3(l)(a) genoem word, te

bereik. Die hof a quo fouteer derhalwe om te dink dat die feit dat 'n byeenkoms deur 'n landdros of die Kommissaris van/ 19 van Polisie toegelaat word indien daar aan sekere voorwaardes voldoen word, tot gevolg het dat die Staatspresident nie 'n regulasie mag maak wat enigsins op so 'n byeenkoms inbreuk kan maak nie. Die hof a quo sê ook, soos hierbo vermeld, "There is no conceivable object related to the purposes set forth in s 3(1)(a) of the Act which could be served by prohibiting the incitement or encouragement of people to attend or to take part in gatherings which they may lawfully attend or in which they may lawfully take part." As ek dit reg verstaan, gee die hof hier te kenne dat daar geen denkbare wyse is waarop die gedeelte van reg. 3(1)(c) wat ek hierbo onderstreep het; kan dien om enige van die doeleindes wat in art. 3(1)(a) van die Wet genome word, te bereik nie,en dat die Staatspresident derhalwe met/ 20 met die uitvaardiging daarvan die bevoegdhede wat deur art. 3(1)(a) van die Wet aan hom verleen word, oorskry het. Ek stem nie met hierdie siening van die aangeleentheid saam nie. Dit is na my mening nie moeilik om in te sien waarom die Staatspresident dit nodig of raadsaam sou geag het dat daar nie wye publisiteit van die aard wat in reg. 3(1) genoem word aan 'n byeenkoms gegee moet word nie, al is dit 'n byeenkoms wat, hoewel onderhewig aan sekere voorwaardes, wettig is. Neem bv. 'n geleentheid soos die begrafnis van iemand wat gedood is in 'n onlussituasie in omstandighede wat gevoelens gaande gemaak het. Ons weet o.a. uit sake wat in die howe onder ons aandag kom dat by sulke geleenthede gemoedere soms so hoog loop dat dit op onrus, en selfs op saakbeskadiging en geweldpleging, uitloop. Die hof a quo sê (op bl. 331 I van die hofverslag) 21 dat "it could never have been contemplated in s. 3(1)(a) of the Act that the advertising of the holding of a lawful meeting be limited to advertising orally (either directly by word or mouth, or by telephone) and that all other forms of advertising (see

the definitions of 'publish'. , 'publication', 'television', 'film recording', and 'sound recording') be prohibited." Die relevante vraag is of die Staatspresident, in die uitoefening van aie bevoegdheid wat in art. 3(l)(a) van die Wet aan hom gegee word,dit nodig of raadsaam ag om die onderhawige regulasie uit te vaardig, en ek vind.dit moeilik om te begryp waarom gemeen word dat hy in die uitoefening van daardie bevoegdhede nie sou kon besluit het om te onderskei tussen die mondelinge adverteer van 'n byeenkoms en die bekendmaking/ 22 making daarvan deur die metodes wat in reg. 3(1) genome word nie. Neem weer die geval van 'n begrafnis, soos hierbo genoem, as voorbeeld. Dit is logies om te verwag dat die bekendmaking daarvan deur die metodes in reg. 3(1) genoem meer mense daarheen sal lok as die mondelinge bekendmaking daarvan deur een persoon aan 'n ander, en indien aanvaar word - soos ek meen dit redelik is om te doen - dat die kanse op onrus groter is in die geval van 'n groot skare as 'n kleiner skare, is dit goed te verstaan waarom die Staatspresident sou kon besluit het om die bekendmaking van byeenkomste op die wyses wat in reg. 3(1) genoem word, te verbied, en nie die bekendmaking daarvan deur mondelinge mededeling nie. (Hier kan kortliks bygevoeg word dat in die getuienis wat die appellante voor die/ 23 die hof a quo wou lê maar wat deur die hof uitgesluit is (kyk 305 G-306 G van die hofverslag), daar in heelwat besonderhede aangedui word waarom beperkings op die wye bekendmaking van beperkte byeenkomste nodig geag is. Kennisname van hierdie getuienis sou aan die hof a quo getoon het dat sy stelling dat "There is no conceivable object related to the purposes set forth in s 3(1)(a) of the Act which could be served by prohibiting the incitement or encouragement of people to attend or to take part in gatherings which they may lawfully attend or in which they may lawfully take part"; nie geregverdig was nie.) Ek meen dus dat die hof a quo fouteer het toe dit die omskrywing van "ondermynende verklaring" in par. (a)(vi) van reg. 1(1) en die hierbo aangeduide gedeelte van reg. 3 24 3(1)(c) as ultra vires die Staatspresident, en dus nietig, verklaar het. Ek behandel vervolgens die appel teen die bevinding van die hof a quo dat die omskrywing van "ondermynende verklaring"

in par. (a)(ix) van reg. l(l) nietig is omdat die Staatspresident by die uitvaardiging daarvan ultra vires gehandel het. Die paragraaf is hierbo Ángela en die hof se bespreking van die aangeleentheid verskyn op 326 E - 328 H van die hofverslag. Die hof het die betoog van die respondente aanvaar dat par. (a)(ix) ongeldig is omdat die Staatspresident daarin aan die Kommissaris van Polisie die bevoegdheid delegeer om handelinge of versuime aan te wys sonder om riglyne aan te/ 25 te dui waarvolgens hy die gedelegeerde bevoegdheid moet uitoefen. So 'n delegasie, het die hof bevind, kon nooit deur die Parlement bedoel gewees het toe dit art. 3(1)(a) van die Wet aangeneem het nie. (Kyk 326 E-H van die hofverslag.) Die hof a quo begin sy bespreking van paragraaf (a)(ix) deur te sê dat art. 3(1)(a) van die Wet die bevoegdheid van die Staatspresident om regulasies te maak, beperk tot regulasies wat hy nodig of raadsaam ag om die doeleindes wat in dié artikel genoem word, te bereik. Dan gaan die hof voort om te sê (op 326 H-J): "Section/ 26 "Section 3(1)(a) of the Act limits the powers of the State President to the making of regulations which appear to him to be necessary or expedient for the purposes stated in the section. Section 3(2)(a)(i) authorises, without prejudice to the generality of the powers conferred by the section, the making of regulations which empower specified persons to make orders, rules, and by-laws for any of the purposes for which the State President is by s 3(1)(a) authorized to make regulations. This delegated power could never have been intended to exceed the powers conferred upon

the State President himself. In particular, it could never have been intended that the State President be authorized to empower others to make orders regulating matters which do not appear to the State President to be necessary or expedient for the stated purposes."

Die siening van die hof blyk voorts, kort gestel, die volgende te wees: die bevoegdheid wat aan die Kommissaris gedelegeer is, laat hom toe om onafhanlik van die Staatspresident op te tree; hy hoef dus nie vas te stel of sy aanwysing van handelinge en versuime (soos in par. (a)/ 27 (a)(ix) bedoel) ooreenstem met die siening van die Staatspresident oor die betrokke aangeleenthede nie; daar is geen riglyne neergelê waarvolgens die Kommissaris by die uitoefening van sy bevoegdheid moet optree nie; hy is derhalwe gemagtig om verbiedinge uit te vaardig ("empowered to promulgate prohibitions" - 328 A-B) wat nie net kan verskil van die mening wat die Staatspresident huldig oor wat nodig is om die doeleindes wat in art. 3(1)(a) van die Wet genoem word, te bereik nie, maar wat ook buite die perke ("limits") van die Wet kan gaan. Gevolglik, aldus die hof, is die delegasie ultra vires. "It comprises", sê die hof(328 B-C), "a delegation of a discretion which must, in terms of the statute, be exercised by the State President himself, and which he is

not/