Besluit van 17 mei 2022, houdende regels met betrekking tot de emissie van broeikasgassen bij elektriciteitsopwekking (Besluit emissie van broeikasgassen elektriciteitsopwekking)

Staatsblad Besluit van 17 mei 2022, houdende regels met betrekking tot de emissie van broeikasgassen bij elektriciteitsopwekking (Besluit emissie van broeikasgassen elektriciteitsopwekking) Hebben goedgevonden en verstaan: In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: de Minister voor Klimaat en Energie; Wet milieubeheer; situatie waarin gelijke hoeveelheden elektriciteit en warmte in een warmtekrachtkoppeling gescheiden worden opgewekt. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een goedkeuring van een elektriciteitsmonitoringsplan wordt ingediend, de gegevens en de bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag, en de wijze waarop die gegevens worden verkregen. 1. De elektriciteitsjaarvracht bij de opwekking met een warmtekrachtkoppeling, bedoeld in artikel 16a.8, tweede lid, van de wet wordt overeenkomstig de volgende rekenmethode bepaald: de hoeveelheid opgewekte elektriciteit en warmte in de referentiesituatie wordt gedeeld door het desbetreffende referentierendement van de opwekking van elektriciteit en warmte, ter vaststelling van de hoeveelheid energie die bij gescheiden opwekking van die hoeveelheid elektriciteit en warmte benodigd is; de overeenkomstig onderdeel a vastgestelde hoeveelheid benodigde energie die bij gescheiden opwekking van elektriciteit benodigd is, wordt gedeeld door de hoeveelheid energie die bij gescheiden opwekking van die hoeveelheid elektriciteit en warmte benodigd is; de uitkomst van de deling, bedoeld in onderdeel b, is het percentage van het brandstofverbruik en het grondstofverbruik van de warmtekrachtkoppeling dat aan de opwekking van elektriciteit toe te rekenen is. Dit percentage wordt vermenigvuldigd met de emissiefactor van de gebruikte brandstof of grondstof; uitkomst van de vermenigvuldiging, bedoeld in onderdeel c, is de elektriciteitsjaarvracht, bedoeld in de aanhef. 2. Bij de bepaling van de elektriciteitsjaarvracht bij de opwekking van elektriciteit door middel van restgassen, bedoeld in artikel 16a.8, derde lid, onderdeel b, van de wet wordt in het elektriciteitsmonitoringsplan een referentiebrandstof gebruikt. De referentiebrandstof is aardgas met dezelfde technisch bruikbare energie-inhoud als de restgassen. 3. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot: de referentiesituatie en het referentierendement, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a; de emissiefactor, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c; de referentiebrandstof en de correctiefactor voor technisch bruikbare energie-inhoud, bedoeld in het tweede lid; de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht, bedoeld in artikel 16a.8, eerste en tweede lid, van de wet. 1. Het afgeven van een verklaring met betrekking tot de verificatie van het elektriciteitsemissieverslag geschiedt door dezelfde verificateur die het emissieverslag, bedoeld in artikel 16.1, derde lid, van de wet verifieert. 2. De verificateur verifieert of het elektriciteitsemissieverslag is opgesteld overeenkomstig het goedgekeurde elektriciteitsmonitoringsplan. 3. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de verificatie van het elektriciteitsemissieverslag. Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Dit besluit wordt aangehaald als: Besluit emissie van broeikasgassen bij elektriciteitsopwekking. Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst. NOTA VAN TOELICHTING Algemeen Doelstelling en aanleiding Deze algemene maatregel van bestuur (hierna: besluit) strekt tot uitvoering van de Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking waarin is voorgesteld een minimum CO2-prijs te introduceren voor de emissie van broeikasgas (hierna: CO2) ten gevolge van elektriciteitsopwekking bij bedrijven die vallen onder het Europese systeem voor verhandelbare emissierechten (hierna: EU ETS). Het betreft zowel de emissie van CO2 van elektriciteitsopwekking door energiecentrales als de emissie bij elektriciteitsopwekking die ontstaat bij andere ETS-bedrijven (veelal de industrie). De minimum CO2-prijs bestaat uit een combinatie van de CO2-prijs die volgt uit het EU ETS en een nationale heffing. De Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking stelt onder meer voor een nieuw hoofdstuk (hoofdstuk 16a) aan de Wet milieubeheer (hierna: Wm) toe te voegen. In dat hoofdstuk worden regels gegeven over hoe de emissie van CO2 bij elektriciteitsopwekking wordt vastgesteld. Bedrijven die elektriciteit opwekken worden verplicht de emissie van CO2 te monitoren en daarvan verslag te doen. De bedrijven zijn met het oog hierop verplicht een elektriciteitsmonitoringsplan op te stellen en ter goedkeuring voor te leggen aan het bestuur van de NEa. Het elektriciteitsmonitoringsplan is de basis waarop de emissies worden bepaald en de gegevens worden verzameld, bewerkt, opgeslagen, samengevoegd en gerapporteerd in het elektriciteitsemissieverslag. Om de emissies als gevolg van elektriciteitsopwekking te bepalen is, naast het elektriciteitsmonitoringsplan, het elektriciteitsemissieverslag van belang. In dit elektriciteitsemissieverslag wordt verslag gedaan van de monitoring. Na afloop van een kalenderjaar moet een bedrijf dat elektriciteit produceert vóór 1 april van het opvolgende jaar een emissieverslag inleveren waarin is aangegeven hoe groot de emissies zijn als gevolg van de elektriciteitsopwekking. In de paragrafen 2.3.1 en 2.3.2 van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking (Kamerstukken II 2018/19, 35 216) is dit verder toegelicht. Daarbij wordt opgemerkt dat een verplichting om een elektriciteitsmonitoringsplan en een elektriciteitsemissieverslag op te stellen vervalt als het te heffen tarief nihil is. Daarvan is sprake als de EU ETS-prijs hoger is dan de wettelijke minimum CO2-prijs. In dat geval is het onnodig een elektriciteitsemissieverslag op te stellen omdat de minimum CO2-prijs niet leidt tot een nationale heffing. In de Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking zijn delegatiegrondslagen opgenomen waardoor bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aanvullende regels moeten en in sommige gevallen kunnen worden gesteld over een aantal aspecten van de monitoring en verslaglegging. Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij de bepalingen en systematiek van hoofdstuk 16 van de Wm en het daarop gebaseerde Besluit handel in emissierechten. Aanvullende regels elektriciteitsmonitoringsplan In artikel 3 worden aanvullende regels gesteld voor de bepaling van de elektriciteitsjaarvracht in het elektriciteitsmonitoringsplan. De drijver van een inrichting waarop hoofdstuk 16a van de Wm betrekking heeft, dient te beschikken over een goedgekeurd elektriciteitsmonitoringsplan, waarin hij beschrijft hoe hij de elektriciteitsjaarvracht bepaalt en registreert. In artikel 16a.8, eerste tot en met derde lid, van het nieuwe hoofdstuk 16a van de Wm wordt bij de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht onderscheid gemaakt tussen de opwekking van elektriciteit zonder, met een warmtekrachtkoppeling en door middel van restgassen. In de algemene maatregel van bestuur wordt niet ingegaan op elektriciteitsopwekking zonder warmtekrachtkoppeling en zonder restgassen aangezien de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht reeds voldoende volgt uit artikel 16a.8, eerste lid, van de Wm. Elektriciteitsproductie met warmtekrachtkoppeling Artikel 16a.8, derde lid, onderdeel a, van het nieuwe hoofdstuk 16a van de Wm geeft een grondslag om bij de opwekking van elektriciteit met een warmtekrachtkoppeling regels te stellen voor de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht. Deze regels worden nader uitgewerkt in artikel 3. Bij warmtekrachtkoppeling is er sprake van een technische eenheid waarbij zowel elektriciteit als warmte worden geproduceerd. De emissies afkomstig uit deze emissiebron zijn daarom zowel het gevolg van de opwekking van warmte als de opwekking van elektriciteit. De totale emissies van een warmtekrachtinstallatie worden bepaald aan de hand van de totale hoeveelheid brandstof die wordt verbruikt in de warmtekrachtkoppelingsinstallatie (WKK-installatie). In het elektriciteitsemissieverslag worden echter alleen de emissies gerapporteerd die samenhangen met de opwekking van elektriciteit. Dat betekent dat er regels nodig zijn om de totale emissie van een warmtekrachtkoppeling te verdelen in een warmtedeel en een elektriciteitsdeel. Daarbij is aangesloten bij de methode van verdeling die wordt vastgesteld binnen het EU ETS voor het opstellen van de generieke productbenchmarks voor de gratis toewijzing van emissierechten. Het aansluiten bij de methode in het EU ETS zorgt voor consistentie en beperkt de regeldruk. De emissies die samenhangen met de opwekking van elektriciteit worden berekend op basis van een vergelijking met een referentiesituatie waarin de hoeveelheden elektriciteit en warmte gescheiden zouden worden opgewekt. Daarom wordt er allereerst bepaald hoeveel energie er nodig zou zijn in de fictieve situatie van gescheiden opwekking van de hoeveelheden elektriciteit en warmte die met de WKK-installatie zijn opgewekt. Vervolgens wordt de verhouding bepaald tussen de hoeveelheid brandstof en grondstof die dan benodigd is om elektriciteit op te wekken en de totale hoeveelheid brandstof en grondstof die benodigd is voor de opwekking van elektriciteit en warmte. Op basis van de benodigde hoeveelheid brandstof en grondstofverbruik voor de opwekking van elektriciteit en warmte in de WKK-installatie en de hierboven genoemde verhouding wordt de gebruikte brandstof voor de opwekking van elektriciteit in een WKK bepaald. Daarna wordt deze hoeveelheid vermenigvuldigd met de emissiefactor van de desbetreffende bronstroom om de elektriciteitsjaarvracht te kunnen bepalen. Op deze manier wordt ook het rendementsvoordeel meegenomen dat de warmtekrachtkoppeling ten opzichte van de gescheiden opwekking van warmte en elektriciteit heeft. In een ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het toerekenen van elektriciteitsemissies aan een WKK-installatie, zoals welke rendementen moeten worden aangenomen in de referentiesituatie waarin de hoeveelheden elektriciteit en warmte gescheiden worden opgewekt. Elektriciteitsproductie met restgassen Artikel 16a.8, derde lid, onderdeel b, van het nieuwe hoofdstuk 16a van de Wm geeft een grondslag om regels te stellen met betrekking tot de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht bij de opwekking van elektriciteit door middel van restgassen. In artikel 3, tweede lid, van dit besluit is ter uitwerking hiervan aansluiting gezocht bij een referentiebrandstof om de elektriciteitsjaarvracht te kunnen bepalen. De definitie van restgassen is opgenomen in artikel 16a.1, eerste lid, van de Wm. Het gaat hier om rookgassen die ontstaan bij specifieke processen door onvolledige oxidatie van koolstof houdende brandstoffen. De definitie van restgassen is ontleend aan het begrip «afgas» uit de gedelegeerde Verordening (EU) 2019/331 van de Commissie van 19 december 2018 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEU L59/8). Een afgas is binnen het EU ETS gedefinieerd als een gas dat ontstaat bij specifieke processen door onvolledige oxidatie van koolstof houdende brandstoffen. Als restgassen worden ingezet bij de productie van elektriciteit, vindt de emissie van CO2 plaats bij de elektriciteitscentrale. Over de wijze waarop met restgassen wordt omgegaan voor het bepalen van de omvang van de CO2-emissie zijn in dit besluit nadere regels gesteld. Net als bij WKK-installaties is ook hier de systematiek van het EU ETS gevolgd. Binnen het EU ETS wordt de lijn gehanteerd dat emissies van een eenheid waarin restgassen worden verbrand, niet volledig worden beschouwd als verbrandingsemissies voor elektriciteitsopwekking, maar deels als procesemissie die worden toegerekend aan het productieproces waarin de restgassen zijn ontstaan. De emissies die worden toegerekend aan de elektriciteitsproductie zijn dan de totale emissie van de verbrandingseenheid minus de procesemissies. Door deze rekensystematiek ook te volgen bij de minimum CO2-prijs wordt een onderscheid gemaakt tussen procesemissies (onbelast) en verbrandingsemissies (belast). De exacte rekensystematiek zal worden vastgelegd in een ministeriële regeling. Verificatie elektriciteitsemissieverslag Om het in de toekomst mogelijk te maken te werken met een systeem van verificatie zoals bij EU ETS is in artikel 4 van dit besluit bepaald dat het afgeven van een verklaring met betrekking tot de verificatie van het elektriciteitsemissieverslag geschiedt door dezelfde verificateur die het emissieverslag, bedoeld in artikel 16.1, derde lid, van de Wm verifieert. Dit beperkt de regeldrukkosten omdat de verificateur reeds geaccrediteerd is voor het EU ETS en zodoende de inrichting al bezoekt. De verificateur verifieert of het elektriciteitsemissieverslag is opgesteld overeenkomstig het goedgekeurde elektriciteitsmonitoringsplan. Nadere regels bij ministeriële regeling Verder biedt dit besluit een grondslag om bij ministeriële regeling regels te stellen over: de aanvraag voor de goedkeuring van het elektriciteitsmonitoringsplan; de referentiesituatie en het referentierendement die worden gebruikt bij het toerekenen van de emissie van CO2 aan de elektriciteitsopwekking; de emissiefactor; de referentiebrandstof en de correctiefactor voor de technisch bruikbare energie-inhoud bij de opwekking van elektriciteit door middel van restgassen; de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht, bedoeld in artikel 16a.8, eerste en tweede lid, van de wet; de verificatie van het elektriciteitsemissieverslag. Regeldruk De verwachting is dat dit besluit ten opzichte van de Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking niet tot aanvullende regeldrukkosten zal leiden. Ten aanzien van het bepalen van de elektriciteitsjaarvracht is aangesloten bij de lijn die al in het EU ETS geldt voor warmtekrachtkoppeling en de omgang met restgassen. De verificatie van het elektriciteitsemissieverslag wordt uitgevoerd door dezelfde verificateur als de verificateur die het emissieverslag in het kader van het EU ETS verifieert. In paragraaf 5.1. van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking (Kamerstukken II 2018/19, 35 216) wordt ingegaan op de regeldrukkosten. Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft op 17 juli 2019 ingestemd met deze beschrijving van de gevolgen voor de regeldruk. Uitkomsten consultatie Een ontwerp van het besluit met toelichting is van 18 juli tot en met 21 augustus 2019 via internetconsultatie.nl geconsulteerd. In totaal zijn vier reacties ontvangen, waarvan drie openbaar mochten worden gemaakt. Deze reacties zijn te vinden op de website www.internetconsultatie.nl. De ingezonden reacties hebben geleid tot aanpassing van de toelichting. In het consultatieverslag, dat openbaar zal worden gemaakt via www.internetconsultatie.nl, wordt een reactie gegeven op de ingebrachte commentaren en suggesties. In alle openbare reacties wordt gevraagd naar de rendementen die worden gehanteerd bij gescheiden opwekking van elektriciteit en warmte en naar de rekenwijze voor het bepalen van de belaste verbrandingsemissies bij elektriciteitsopwekking met restgassen. Naar aanleiding van deze reacties is in paragraaf 2 van de toelichting aangegeven dat deze aspecten zullen worden geregeld in de ministeriële regeling. Ook wordt in een aantal reacties gevraagd of WKK-installaties onder de Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking komen te vallen, onder de Wet CO2-heffing industrie of onder beiden. Het betreft hier een aspect dat betrekking heeft op de verhouding van het wetsvoorstel Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking tot de Wet CO2-heffing industrie en daarmee buiten de reikwijdte van dit besluit valt. Bedrijven zullen voor dezelfde ton CO2 niet belast worden voor zowel de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking als voor de Wet CO2-heffing industrie. Hieruit volgt dat het kabinet niet voornemens is een dubbelle heffing te introduceren. Wel kunnen inrichtingen waar elektriciteit wordt opgewekt die gebruik maken van WKK’s of restgassen mogelijk te maken krijgen met beide maatregelen maar dit zal niet leiden tot een dubbelle heffing. Ten slotte wordt in een aantal reacties opgemerkt dat de definitie van restgassen dient te worden verduidelijkt. Paragraaf 2 van de toelichting is hierop aangepast. Uitvoering en handhaving Op grond van in het ingevolge de Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking gewijzigde artikel 2.2 van de Wet milieubeheer zal de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa) belast zijn met de uitvoering en handhaving van het bij of krachtens hoofdstuk 16a van de Wet milieubeheer bepaalde. De NEa heeft bij brief van 13 augustus 2019 een uitvoerings- en handhavingstoets (UHT) uitgebracht. De belangrijkste bevinding van de NEa betreft het voorstel om de formulering van artikel 3 van het besluit aan te scherpen. Naar aanleiding hiervan is de formulering in artikel 3 en de bijbehorende toelichting aangepast. Ook is artikel 4 aangevuld met de werkzaamheden van de verificateur zoals door de NEa voorgesteld. De door de NEa gemaakte opmerking over het wetsvoorstel Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking heeft geen betrekking op dit besluit en heeft dan ook niet geleid tot wijziging daarvan. Artikelen Artikel 1 Dit artikel bevat een aantal definities. Artikel 2 Op basis van dit artikel worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de wijze waarop de aanvraag voor de goedkeuring van het elektriciteitsmonitoringsplan ingediend moet worden, welke de gegevens en de bescheiden daarbij verstrekt moeten worden en de wijze waarop die gegevens worden verkregen. Hierbij is aangesloten bij het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van het Besluit handel in emissierechten. Artikel 3 Artikel 3 geeft – zoals ook is toegelicht in paragraaf 2 van de algemene toelichting – regels voor de bepaling en registratie van de elektriciteitsjaarvracht in het elektriciteitsmonitoringsplan. Het eerste lid beschrijft hoe de elektriciteitsjaarvracht bij de opwekking van elektriciteit met een warmtekrachtkoppeling moet worden bepaald. Het betreft een berekening in drie fasen. In de eerste fase van de berekening, neergelegd in het eerste lid, onderdeel a, wordt vastgesteld hoeveel energie benodigd zou zijn om dezelfde hoeveelheid als in de WKK opgewekte elektriciteit en warmte gescheiden op te wekken. In de tweede fase van de berekening, neergelegd in het eerste lid, onderdeel b, wordt het percentage van het brandstof-of grondstofgebruik van de WKK bepaald dat aan de opwekking van elektriciteit toe te rekenen is. Dit gebeurt door de hoeveelheid elektriciteit, benodigd bij gescheiden opwekking (onderdeel van de berekening in het eerste lid, onderdeel a), te delen op de benodigde hoeveelheid energie van dezelfde hoeveelheid als in de WKK opgewekte elektriciteit en warmte in een fictieve situatie van een gescheiden opwekking (eveneens berekend in het eerste lid, onderdeel a). In de derde en laatste fase van de berekening, neergelegd in het eerste lid, onderdeel c, wordt het percentage van het brandstof- of grondstofverbruik van de WKK dat aan de opwekking van elektriciteit toe te rekenen is, omgerekend naar een absolute hoeveelheid brandstof- of grondstofverbruik; door dit percentage te vermenigvuldigingen met de emissiefactor van de desbetreffende bronstroom, verkrijgt degene die de inrichting drijft de elektriciteitsjaarvracht. Op grond van het derde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot onder meer de referentiesituatie, het referentierendement en de emissiefactor. Het tweede lid geeft regels voor de bepaling van de elektriciteitsjaarvracht bij de opwekking van elektriciteit door middel van restgassen. In dit verband dient een referentiebrandstof gebruikt te worden. Het gaat hier om aardgas met dezelfde technische bruikbare energie-inhoud als de restgassen. In een ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over de referentiebrandstof en de correctiefactor van de technisch bruikbare energie-inhoud. Artikel 4 In artikel 4, eerste lid, van dit besluit is bepaald dat het afgeven van een verklaring met betrekking tot de verificatie van het elektriciteitsemissieverslag geschiedt door dezelfde verificateur die het emissieverslag, bedoeld in artikel 16.1, derde lid, van de Wm verifieert zoals is toegelicht in paragraaf 3 van de algemene toelichting. De verificateur verifieert ingevolge het tweede lid of het elektriciteitsemissieverslag is opgesteld overeenkomstig het goedgekeurde elektriciteitsmonitoringsplan. Ten slotte biedt het derde lid van dit artikel een grondslag om bij ministeriële regeling regels te stellen over de verificatie van het elektriciteitsemissieverslag. Artikel 5 Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Beoogd wordt dit besluit in werking te laten treden op hetzelfde tijdstip als het wetsvoorstel Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking. De inwerkingtreding van dit besluit is niet op een vast verandermoment en de invoeringstermijn bedraagt minder dan 6 maanden. Zo spoedig mogelijke inwerkingtreding van dit besluit is echter gewenst om bedrijven duidelijkheid te geven over geldende regels. Met het oog hierop is afgeweken van het beleid ten aanzien van de vaste verandermomenten zoals dat is neergelegd in het Kabinetsplan aanpak administratieve lasten (Kamerstukken II 2009/10, 29 515, nr. 309); uitzonderingsgrond 1, «gelet op de doelgroep of de jaarindeling, het voorkomen van aanmerkelijke ongewenste private of publieke voor- of nadelen» is hier van toepassing.