По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия"

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" город Москва 1 февраля 2005 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего М.И.Клеандрова, судей М.В.Баглая, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, С.М.Казанцева, В.О.Лучина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, с участием председателя общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" С.А.Пасько, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б.Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании, состоявшемся 15 декабря 2004 года, дело о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях". Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе положения Федерального закона от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года). Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В.Баглая, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Н.Фридинского, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Е.П.Дубровиной и В.И.Лысенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года), закрепляя в пункте 2 статьи 3 требования, которым должна отвечать политическая партия, устанавливает, в частности, что политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации (абзац второй) и что в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии (абзац третий). Согласно пункту 6 статьи 47 данного Федерального закона по истечении двух лет со дня его вступления в силу межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политического общественного объединения и действуют соответственно как межрегиональные, региональные или местные общественные объединения на основании их уставов, которые применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации общественно-политическая организация "Балтийская республиканская партия" утверждает, что требования, которым должна отвечать политическая партия, содержащиеся в абзацах втором и третьем пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", и предусмотренные пунктом 6 его статьи 47 последствия для политических общественных объединений, не отвечающих этим требованиям, ущемляют право каждого на объединение и свободу деятельности общественных объединений, установленные статьей 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также нарушают ее статью 1 (часть 1), закрепляющую федеративный характер российского государства, статью 13 (часть 3), признающую политическое многообразие, статью 17 (часть 1), признающую и гарантирующую в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и статью 55 (часть 3), из которой вытекает требование соразмерности ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям. Как следует из представленных правоприменительных решений, общественно-политическая организация "Балтийская республиканская партия", зарегистрированная 24 сентября 1998 года в качестве общественно-политической организации Калининградской области, решением Калининградского областного суда от 26 июня 2003 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2003 года, была ликвидирована в связи с невыполнением в установленный срок предписаний об устранении выявленного регистрирующим органом нарушения федерального законодательства, а именно использования в своем наименовании слова "партия" общественным объединением, которое не подпадает под критерии, установленные для политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года). Поскольку общественно-политическая организация "Балтийская республиканская партия" не отвечала предъявляемым к политической партии требованиям, предусмотренным в абзацах втором и третьем пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", она утрачивала статус политического общественного объединения по истечении двух лет со дня вступления данного Федерального закона в силу в соответствии с пунктом 6 его статьи 47. Указанные законоположения в их нормативном единстве и составляют предмет рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу. При этом в силу Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и не уполномочен на проверку законности и обоснованности вынесенных в отношении общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" судебных решений, в том числе тех, на основании которых она была ликвидирована. Что касается статьи 1 Федерального закона "О политических партиях", определяющей предмет регулирования данного Федерального закона, и его статьи 5, согласно которой политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации, конституционность которых также оспаривалась в жалобе, то в ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации заявитель, уточнив предмет обращения, исключил из него требование о проверке этих статей. 2. Конституция Российской Федерации признает идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (статья 13, части 1 и 3), провозглашает равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4), признает право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1). Право граждан на объединение в политические партии Конституцией Российской Федерации непосредственно не закреплено, однако, по смыслу ее статьи 30 во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 (часть 1), в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо, с тем чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла. Поэтому Конституция Российской Федерации защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 года N 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях"). Конституционным положениям, гарантирующим право на объединение, в том числе на объединение в политические партии, корреспондируют положения Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11), согласно которым каждый человек имеет право на свободу объединения (ассоциации) с другими. И хотя в этих международно-правовых актах конкретно не упоминается право на объединение в политические партии, Европейский суд по правам человека неоднократно указывал на то, что политические партии подпадают под их действие (например, решение от 30 января 1998 года по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции"). Право граждан на объединение в политические партии обеспечивается также положениями Конституции Российской Федерации о гарантировании государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям (статья 19, часть 2), о запрете принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 30, часть 2). Вместе с тем Конституция Российской Федерации, обязывая граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, часть 2), запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13, часть 5), и допускает возможность ограничения права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Названные конституционные положения согласуются с пунктом 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и пунктом 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, из которых следует, что право на объединение не подлежит никаким ограничениям, за исключением тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют предмет ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "в") и осуществляются путем принятия федеральных законов (статья 76, часть 1), федеральный законодатель вправе и обязан на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, определить законодательные основы реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, создания и деятельности политических партий, их статуса, в том числе условия признания общественного объединения политической партией. При этом осуществляемое им регулирование, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации не должно искажать само существо данного права, а вводимые ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т. е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям. 3. Конституция Российской Федерации, закрепляя принцип многопартийности (статья 13, часть 3), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1) в качестве основы создания и деятельности политических партий в Российской Федерации, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях" предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне - поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию - правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). 3.1. Политические партии - особый вид общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности. Федеральный закон "О политических партиях", гарантируя право на объединение в политические партии (статья 2), предусматривает, что политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3). По смыслу названного Федерального закона, политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов. Согласно Федеральному закону "О политических партиях" политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на их съездах (пункт 1 статьи 11; пункт 1 статьи 47); при этом общероссийское политическое общественное объединение, не преобразовавшееся в политическую партию, по истечении двух лет со дня вступления данного Федерального закона в силу утрачивает статус политического общественного объединения и действует как общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение на основании устава, который применяется в части, не противоречащей данному Федеральному закону (пункт 5 статьи 47). Что касается межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, то они, как общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не вправе использовать в своем наименовании слово "партия" (пункт 6 статьи 6), однако в течение двух лет со дня вступления данного Федерального закона в силу сохраняют статус политического общественного объединения, а затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих уставов, которые применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону (пункт 6 статьи 47). Федеральный законодатель, таким образом, принимая Федеральный закон "О политических партиях", связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества. 3.2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (статья 5, часть 3). Между тем в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такие партии, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести - принимая во внимание сложносоставной характер Российской Федерации - к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым - ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации. 3.3. Таким образом, осуществленное в Федеральном законе "О политических партиях" регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего - обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято. 4. Признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии. Во всяком случае, федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т. е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности. При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Об этом свидетельствует далеко не одинаковое его регулирование в законодательстве зарубежных стран (требования к численности членов политической партии или заметно выше или ниже, чем предусмотренные статьей 3 Федерального закона "О политических партиях"), что обусловлено как задачами, которые в сфере развития политической системы решаются законодательными мерами, так и численностью населения конкретного государства. Определяя в Федеральном законе "О политических партиях" количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона (в редакции от 21 марта 2002 года), само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая партия. 5. Закрепленный статьей 13 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Поэтому утрата межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями в соответствии с пунктом 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" статуса политического общественного объединения, права именоваться партией не означает лишения этих объединений права на участие в политической жизни общества на региональном и местном уровнях, а их участников - конституционного права на объединение. Из положений Федерального закона "Об общественных объединениях" (статья 27) в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что в установленных ими порядке и пределах, общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, и при отсутствии статуса политической партии в том виде, как он определен Федеральным законом "О политических партиях", имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: право участвовать в подготовке выборов и референдумов, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в выработке их решений, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях. Положение Федерального закона "О политических партиях" о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 36), не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы местного самоуправления, а также права инициировать проведение референдума соответствующего уровня - регионального или местного. Региональные общественные объединения в предусмотренном избирательным законодательством порядке вправе осуществлять общественный контроль за организацией и проведением выборов, направлять своих представителей в качестве наблюдателей, в допустимых формах оказывать поддержку участвующим в выборах политическим партиям, их региональным отделениям и выдвинутым ими кандидатам. Федеральный закон "О политических партиях", предусматривая право политических партий создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица (пункт "з" части первой статьи 26), определяет в единстве с положениями Федерального закона "Об общественных объединениях" о союзах (ассоциациях) общественных объединений (статья 13) правовую основу для развития сотрудничества региональных и местных общественных объединений с политическими партиями, их региональными отделениями, в том числе в ходе выборов в федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральный законодатель, конкретизируя права указанных общественных объединений, может предусмотреть иные формы их участия в выборах, в том числе формы взаимодействия с политическими партиями при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 6. Таким образом, положения абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях", закрепляющие требования, которым должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями статуса политического общественного объединения, - исходя из места этих законоположений в правовой системе Российской Федерации, в том числе из их взаимосвязи со статьями 13, 15 (часть 4), 17, 30 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, а также с положениями законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, и с учетом конкретно-исторических условий развития Российской Федерации как демократического, федеративного и правового государства - нельзя признать чрезмерным ограничением права на объединение в политические партии. Данное регулирование не препятствует гражданам Российской Федерации в реализации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий или вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения общих целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровне - также путем создания общественных объединений соответствующего уровня, вступления в эти объединения. Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации п о с т а н о в и л: 1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года "О политических партиях" (в редакции от 21 марта 2002 года), согласно которым политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации и в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, и находящийся в нормативном единстве с названными положениями пункт 6 статьи 47 данного Федерального закона, регулирующий последствия изменения статуса межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, не отвечающих требованиям, предъявляемым к политической партии. 2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. 3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации N 1-П