Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича на нарушение их конституционных прав Законом Республики Ингушетия "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия"

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича на нарушение их конституционных прав Законом Республики Ингушетия "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" город Санкт-Петербург 1 июня 2010 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова, В.Г.Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан М.А.Зурабова и Г.З.Имагожева, у с т а н о в и л: 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане М.А.Зурабов и Г.З.Имагожев оспаривают конституционность Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия", которым был изменен вид избирательной системы, применяемой на выборах в представительные органы первого созыва вновь образованных муниципальных образований: вместо мажоритарной системы по многомандатным избирательным округам введена пропорциональная избирательная система. Как следует из представленных материалов, М.А.Зурабову и Г.З.Имагожеву было отказано в регистрации в качестве кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования "Городской округ "Город Назрань" в порядке самовыдвижения. При этом правоприменительные органы, включая территориальную избирательную комиссию города Назрань и Магасский районный суд Республики Ингушетия, исходили из того, что характер избирательной системы по выборам депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях прямо установлен частью 2 статьи 4 Закона Республики Ингушетия от 27 февраля 2009 года N 6-РЗ "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" (в редакции Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия") и частью 6 статьи 4 Закона Республики Ингушетия от 8 июня 2009 года N 24-РЗ "О муниципальных выборах в Республике Ингушетия", а потому требования заявителей необоснованны. По мнению заявителей, оспариваемый Закон, устанавливая пропорциональную избирательную систему на выборах депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях и, соответственно, наделяя правом выдвижения кандидатов в депутаты только политические партии, ставит право гражданина быть избранным в представительный орган муниципального образования в зависимость от принадлежности к общественным объединениям, чем нарушает конституционный принцип равенства прав граждан и их избирательные права, а потому противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 32 (часть 2). 2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1-3). Развивая эти положения, определяющие основы конституционного строя, статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2). В соответствии с этими конституционными установлениями во взаимосвязи с положениями статей 12, 130 и 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой формой осуществления власти народа и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения, в том числе путем выборов представительных органов и должностных лиц муниципальной власти. Одновременно с этим Конституция Российской Федерации исходит из того, что органы государственной власти в пределах своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, в частности осуществлять регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а также устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е"; статья 72, пункты "б", "н" части 1); деятельность же органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 15, часть 2). Тем самым Конституция Российской Федерации прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление общих принципов формирования органов муниципальной власти, включая определение видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Вместе с тем законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным. В частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 марта 2009 года N 375-О-О, не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений, включая избирательные, в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов. 3. Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула). Этим Федеральным законом определяются также отдельные общие правила, касающиеся правового регулирования и организации муниципальных выборов. Так, согласно части 3 статьи 23 названного Федерального закона гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения; в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Как следует из приведенных законоположений, федеральный законодатель, определяя регулятивные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, исходит из того, что их реализация, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких альтернативных видов избирательных систем на муниципальных выборах, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают для себя наиболее приемлемую систему и закрепляют это в уставе муниципального образования. Вместе с тем действующее избирательное законодательство не исключает для субъектов Российской Федерации возможность предусмотреть, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов (пункт 3-1 статьи 32 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), т. е. установить пропорциональную избирательную систему. При этом решение регионального законодателя во всяком случае должно быть обоснованным и обусловливаться объективными обстоятельствами, влияющими на формирование, изменение и развитие муниципальных отношений, что согласуется и с предписаниями части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу которых законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. На определение характера муниципальных выборов могут влиять, в частности, особенности осуществления местного самоуправления в условиях переходного периода, связанного с проведением муниципальной реформы. Применительно к Республике Ингушетия этот переходный период - в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления с учетом объективной специфики данного субъекта Российской Федерации - регламентирован наряду с общими положениями главы 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также нормами специального Федерального закона от 24 ноября 2008 года N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" и установлен до 1 января 2010 года (часть 3 статьи 1). Согласно части 2 статьи 2 этого Федерального закона выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики проводятся в период с 1 мая по 31 октября 2009 года в порядке, определенном соответственно законами Республики Ингушетия и Чеченской Республики, регулирующими подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Таким законом в Республике Ингушетия является Закон "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия". Согласно его статье 4 "Порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Республике Ингушетия" в редакции Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" выборы депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях проводятся по пропорциональной избирательной системе. Тем самым законодатель Республики Ингушетия в порядке реализации возложенных на него федеральными законами полномочий установил особенности формирования представительных органов в отношении тех муниципальных образований, которые являются вновь образованными в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и только применительно к первому созыву данных органов муниципальной власти. Такое регулирование не предполагает ограничение права граждан избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Установление конкретного вида избирательной системы на выборах депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Республике Ингушетия имеет характер определенной государственной гарантии создания условий, направленных на консолидацию местных сообществ в период реформирования местного самоуправления и одновременно - на обеспечение возможно более полного и пропорционального выражения интересов основных социальных групп, образующих местные сообщества, в том числе в процессе формирования представительных органов вновь создаваемых муниципальных образований. Это решение рассчитано только на переходный период в рамках муниципальной реформы в целях организации местного самоуправления в соответствии с требованиями федерального законодательства и проведения выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований. Данное регулирование не ограничивает возможности муниципальных образований закрепить впоследствии в своих уставах - в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации - конкретный вид избирательной системы по выборам представительных органов муниципальных образований и не может рассматриваться как препятствующее реализации гражданами их избирательных прав. Что касается возможностей выдвижения в соответствующий период кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования, то в силу пункта 3-1 статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 1 статьи 82 Закона Республики Ингушетия "О муниципальных выборах в Республике Ингушетия" заявители вправе были при проведении муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе обратиться в любое местное (первичное) отделение политической партии с предложением включить их в единый список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Однако, как свидетельствуют материалы конкретных дел, этим правом они не воспользовались. 4. Таким образом, положения Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия", действующие в общей системе правового регулирования муниципальных выборов и имеющие конкретные сроки и цели своего применения (для формирования представительных органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях первого созыва), не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Следовательно, данная жалоба не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, как не отвечающая требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации о п р е д е л и л: 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. 3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькин N 830-О-О