REsp 1896847 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recursos que se insurgem contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO assim ementado (fl. 823): AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO/REFORMA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. MARGEM DO RIO URUGUAI EM PORTO MAUÁ/RS. ÁREA URBANIZADA. PEDIDO, DENTRE OUTROS, DE DEMOLIÇÃO DA CONSTRUÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Agravo retido improvido porque não são necessárias as provas requeridas para o julgamento da lide. 2. Afastadas as alegações de coisa julgada e de falta de interesse de agir. 3. A análise da situação fática posta nos autos permite às seguintes considerações: o próprio Poder Público anuiu com as construções irregulares nas áreas situadas à margem do rio Uruguai, em Porto Mauá/RS; a atual legislação ambiental, no sentido da proibição da construção em área de especial preservação, atingiria vários imóveis em situações semelhantes à da ré; eventual solução pela procedência de ações civis como a presente demandaria o total aniquilamento de várias cidades costeiras, que possuem, inclusive, vários prédios irregulares localizados em área de preservação inseridos em zona urbanizada (no caso dos autos, inclusive prédios onde atualmente são prestados serviços públicos); várias construções remontam à décadas passadas. 4. Tendo em vista tratar-se de área de ocupação há muito urbanizada, é certo ainda que a retirada de uma edificação isolada não surtirá efeitos significantes ao meio ambiente, haja vista que as adjacências do local encontram-se edificadas. 5. Agravo retido improvido. Apelação provida para julgar improcedente a ação. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente providos apenas para fins de prequestionamento (fls. 1.040/1.055). Nas razões de seu recurso especial, o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA alega violação ao art. 2º da Lei 4.771/1965, pois, na situação ora analisada, o imóvel se encontra a apenas três metros do rio Uruguai, quando a mata ciliar para um rio de sua largura deveria ser de quinhentos metros. Aduz contrariedade aos arts. 46 e 47 da Lei 11.977/2009, uma vez que a regularização fundiária de ocupações irregulares em área de preservação permanente (APP) seria permitida somente para fins de moradia, o que não acontece no caso concreto, pois o imóvel seria uma casa de veraneio. Afirma que houve negativa de vigência aos arts. 3º, 64 e 65 da Lei 12.651/2012 ao argumento de que a ocorrência de regularização fundiária possui dois requisitos: (i) ocorrer em áreas urbanas consolidadas e (ii) ser de interesse social de população de baixa renda. O imóvel em questão não preencheria esses requisitos. Assevera ofensa aos arts. 948 e 949 do Código de Processo Civil (CPC), pois o afastamento do art. 9º da Resolução CONAMA 369/2006 e do art. 2º da Lei 4.771/1965 teria violado o princípio da reserva de plenário. Ao final, requer o provimento do recurso especial. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por sua vez, sustenta ofensa aos arts. 2º, § 2º, 3º, II, e 4º, I, todos da Lei 12.651/2012, e ao art. 1.228, § 1º, do Código Civil ao argumento de que o imóvel em questão não está abrangido pelas situações excepcionais em que a legislação permite que um imóvel seja mantido dentro de uma área de preservação permanente. Aponta, ainda, divergência jurisprudencial. Ao final, requer o provimento do recurso especial para que o acórdão seja reformado. As contrarrazões foram apresentadas (fls. 1.123/1.138). No juízo de admissibilidade, os recursos especiais foram admitidos. É o relatório. Passo ao exame dos recursos especiais. Na origem, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em que requer a "demolição da casa construída irregularmente e promoção da integral recuperação da referida área de preservação permanente, devolvendo-a à situação ambiental anterior, incluindo a retirada das fundações e dos entulhos decorrentes desta demolição" (fl. 722). Ao realizar o julgamento dos embargos de declaração, o Tribunal de origem decidiu da seguinte forma (fls. 1.049/1.053): Ao contrário, os dois processos têm especificidades que foram consideradas, tendo o Relator ainda feito a distinção na sequência do voto, destacando os elementos fáticos que agora entendeu relevantes para o julgamento, a saber: No presente caso, a construção que se pretende demolir é uma casa de alvenaria de 97,I8m 2 . Esse imóvel foi adquirido pelos réus em 2002 (evento 12 - comprovantes 12 - p. I) em condomínio com outros dois compradores. Aqui também se trata de casa de veraneio, tal como naquela ação. Conforme projeto de compensação florestal apresentado pelo réu Rubem à Secretaria do Meio Ambiente (evento I - processo administrativo 3 - p. 22), a casa teria sido construída exatamente no local onde já havia uma antiga residência, não havendo supressão de vegetação. Aliás, o auto de constatação ambiental da polícia ambiental (evento I - processo administrativo 2 - p. 14) afirma que não havia evidência de corte de árvores. Tenho que a proteção da mata ciliar do Rio Uruguai não pode ser feita pela demolição de apenas uma das construções e, por isso, estou reformando a sentença para julgar a ação improcedente. Como se vê, a fundamentação do acórdão embargado trouxe o precedente, mas trouxe também as circunstâncias fáticas que o Relator entendeu relevantes para igual provimento, não havendo se falar em omissão ou contradição. Portanto, aqui voto por negar provimento aos embargos declaratórios. Quanto ao tópico (b) dos embargos do MPF, alegou-se que o julgamento embargado desconsiderou que no caso presente a construção ocorreu há aproximadamente três metros da barranca do Rio Uruguai, não está localizada em zona urbanizada e não possui averbação junto ao Registro de Imóveis. Entretanto, essas circunstâncias não foram consideradas relevantes pelo Relator para justificar entendimento distinto daquele que foi adotado na ocasião do julgamento. O fato da construção se localizar proximo às margens do Rio Uruguai não foi considerado relevante pelo Relator, que também não considerou relevante a localização da área e a inexistência de averbação junto ao Registro de Imóveis. O que o Relator considerou relevante foram os aspectos fáticos acima transcritos, que no seu entendimento justificaram a improcedência da ação quanto à não-demolição da construção. Portanto, aqui voto por negar provimento aos embargos declaratórios. Quanto ao tópico (c) dos embargos do MPF, alegou-se que a permanência da construção irregular no local desconsidera a legislação vigente, contrariando a legislação respectiva (artigos 3o-II e 4o-I da Lei 12.651/12), já que se trata de área de preservação permanente, onde não poderiam existir construções. Aqui também não se poderia alterar o que decidiu o julgador da apelação, porque em embargos declaratórios é possível apenas complementar ou esclarecer o julgado, não modificá-lo, salvo situações excepcionais de efeitos infringentes, que aqui não é o caso. Agora apenas se explicita, em atendimento ao dever de motivação e prequestionamento da questão, que o fato da construção se localizar em área de preservação permanente não foi decisiva para sua remoção, uma vez que o acórdão se baseou em outros precedentes que fizeram prevalecer temporariamente a construção, em razão de circunstâncias fáticas relevantes, como ocorreu no caso e está perfeitamente indicado no julgamento, conforme constou de sua ementa: .. A aplicação da legislação não faz de forma automática e desapegada dos fatos e das circunstâncias concretas, podendo o julgador adequar a legislação à situação concreta para evitar situações de injustiça ou para assegurar a proporcionalidade e razoabilidade da aplicação da legislação respectiva. O julgamento inclusive traz outros julgados em que a caracterização da área como sendo de preservação permanente foi adequada a situação específica concreta, a saber: .. Quanto ao tópico (d) dos embargos do MPF, alega-se que não se trata de área em que a regularização fundiária pudesse ocorrer, já que não se está diante da situação prevista no artigo 90 da Resolução Conama 369. É certo que o artigo 90 da Resolução Conama 369/06 estabelece situações em que "a intervenção ou supressão de vegetação em APP para a regularização fundiária sustentável de área urbana poderá ser autorizada pelo órgão ambiental competente", mas isso não significa que essa regularização somente possa acontecer em tais casos e com aqueles requisitos. Aliás, ao contrário, se uma Resolução do CONAMA pode elastecer a rigidez da aplicação da lei federal em situações específicas, como previsto, também no julgamento de ação judicial o Poder judiciário pode apreciar situações concretas específicas, e negar que determinada construção seja demolida, ainda que esta aparentemente estivesse em desconformidade com a legislação federal e não estivesse abrangida pela norma permissiva administrativa. Se o CONAMA tinha poder normativo para estabelecer exceções que permitiriam determinadas construções em áreas de preservação permanente, também igual possibilidade tem o julgador ao enfrentar e julgar ação judicial que discute a questão em concreto. É incontroverso, no acórdão recorrido, que o imóvel em questão é de veraneio, destinado ao lazer. Desse modo, observo que o acórdão recorrido diverge do entendimento do Superior Tribunal de Justiça de que a regularização fundiária em área de preservação permanente é permitida apenas em situações excepcionais, em que fique configurada a utilidade pública ou o interesse social nas áreas urbanas consolidadas. Nesse sentido, cito os seguintes julgados deste Tribunal: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489, § 1º, 1.022, II, PARÁGRAFO ÚNICO, II, E 1.013, § 2º, DO CPC E ALEGAÇÃO GENÉRICA DE OFENSA A DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. INOCORRÊNCIA. LICITUDE DA CONSTRUÇÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 07/STJ. INCIDÊNCIA. HIPÓTESES DE ÁREAS CONSOLIDADAS PREVISTAS NO CÓDIGO FLORESTA NÃO CONTEMPLAM A MANUTENÇÃO DE CASAS DE VERANEIO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM ORIENTAÇÃO PACÍFICA DESTA CORTE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - A jurisprudência deste Tribunal Superior considera que quando a arguição de ofensa ao dispositivo de lei federal é genérica, sem demonstração efetiva da contrariedade, aplica-se, por analogia, o entendimento da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. III - A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese. Inexistência de omissão. IV - Rever o entendimento do tribunal a quo, quanto à existência de danos efetivos na Área de Proteção Ambiental localizada na Praia da Baleia, à possibilidade concreta de regularização nos moldes da Lei n. 13.465/2017, e à própria caracterização do imóvel, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ. V - No mérito, a conclusão estampada no acórdão recorrido está em consonância com orientação firme desta Corte, segundo a qual as hipóteses de áreas consolidadas estão expressamente estampadas no Código Florestal, previsão que não contempla a manutenção de casas de veraneio. Precedentes. VI - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VIII - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.004.665/SC, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 11/9/2023, DJe de 14/9/2023, sem destaque no original.) AMBIENTAL. CASA DE VERANEIO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NAS MARGENS DO RIO PARANÁ (PORTO FIGUEIRA). VEGETAÇÃO CILIAR. ZONA DE AMORTECIMENTO DO PARQUE NACIONAL ILHA GRANDE. AUSÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL. DEMOLIÇÃO E REPARAÇÃO DOS DANOS CAUSADOS. IRRELEVÂNCIA DO FATO CONSUMADO, DIANTE DA INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO DE POLUIR OU DEGRADAR O MEIO AMBIENTE. SÚMULA 613/STJ. USO INAPROPRIADO DO PRINCÍPIO DA INONOMIA. ANISTIA JUDICIAL. 1. Segundo o acórdão recorrido, "o grande Rio Paraná possui em média mais de 600 metros de largura, de forma que é induvidosa que a edificação em comento, distando apenas 10 (dez) metros da margem do referido curso d"água". Acrescenta que "não há qualquer elemento de prova acerca da existência de autorização dos órgãos competentes". E conclui peremptoriamente: "Não há como negar, portanto, que a edificação dista cerca de 10 metros do rio, estando em área de preservação permanente, consoante a legislação". Apesar disso e do reconhecimento de que "inexiste direito adquirido à degradação ambiental", entendeu o Tribunal de origem que não seria o caso de determinar a demolição do imóvel, pelo fato de "ter sido edificado há mais de trinta anos" e pela "ausência de vegetação no local, desde longa data, e da existência de toda uma infraestrutura, com rede de esgoto, pavimentação de ruas, energia elétrica e água potável". JURISPRUDÊNCIA DO STJ SOBRE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE 2. A jurisprudência do STJ é pacífica no tema das Áreas de Preservação Permanente (APPs): "Induvidosa a prescrição do legislador, no que se refere à posição intangível e ao caráter non aedificandi da Área de Preservação Permanente - APP, nela interditando ocupação ou construção, com pouquíssimas exceções (casos de utilidade pública e interesse social), submetidas a licenciamento" (AgInt no REsp 1.572.257/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 17.5.2019). No mesmo sentido: REsp 1.394.025/MS, Relatora Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 18.10.2013; REsp 1.362.456/MS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 28.6.2013. 3. Ainda segundo o STJ, "A utilização da propriedade rural para deleite pessoal de seus titulares, ignorando a proteção da faixa mínima nas margens de curso d"água e, por isso, em desconformidade com a função sócio-ambiental do imóvel, torna inescapável a demolição da edificação, quanto à porção que avançou para além do limite legalmente permitido" (REsp 1.341.090/SP, Relator Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 7.12.2017). No mesmo sentido, precedente referente ao mesmo local do presente Recurso Especial ("Balneário Porto Figueira"), às margens do Rio Paraná: "As Áreas de Preservação Permanente têm como funções primordiais a preservação dos recursos hídricos, da estabilidade geológica e da biodiversidade, além de visarem a proteção do solo e do bem-estar de todos, e, por isso, totalmente descabida a pretensão de grupos de pessoas que degradam referidas áreas para finalidades recreativas, acarretando ônus desmesurado ao meio ambiente e aos demais indivíduos" (AgInt nos EDcl no REsp 1.660.188/PR Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 12/03/2020). 4. Além disso, O STJ, em casos idênticos, firmou entendimento no sentido de que, no Direito Ambiental, não se admite a incidência da teoria do fato consumado para legitimar atividades ou edificações realizadas com infração à legislação e que ainda são legalmente vedadas. Precedentes: AgInt no REsp 1572257/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 17/05/2019; AgInt no REsp 1419098/MS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 21/05/2018, AgRg nos EDcl no AREsp 611.701/RS, Rel. Ministro Olindo Menezes, Des. convocado do TRF 1ª Região, Primeira Turma, DJe 11/12/2015" (REsp 1.638.798/RS, Relator Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 13.12.2019). Aplicação, in casu, da Súmula 613/STJ. CASAS E CONSTRUÇÕES DE VERANEIO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE 5. Ressalte-se, finalmente, no caso dos autos ser incontroverso que a edificação é casa de veraneio. O § 2º do art. 8º da Lei 12.651/2012 restringe a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente às hipóteses de "execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda". Como se sabe, "Os comandos legais que autorizam a exploração antrópica das Áreas de Preservação Permanente devem ser interpretados restritivamente, sob pena de colocar em risco o equilíbrio ambiental, comprometendo a sobrevivência das presentes e futuras gerações" (AgInt no REsp 1800773/SC, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 17/09/2020). 6. Recursos Especiais do Ministério Público e do ICMBIO providos. (AREsp n. 1.641.162/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/11/2020, DJe de 17/12/2021, sem destaque no original.) Ante o exposto, dou provimento aos recursos especiais do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA e do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL para, reformando o acórdão recorrido, negar provimento à apelação dos réus e reestabelecer a sentença, em sua integralidade. Publique-se. Intimem-se. EMENTA