REsp 1922532 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Herman Benjamin, Og Fernandes e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Herman Benjamin. EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. DEMORA EXCESSIVA CONFIGURADA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO. POSSIBILIDADE, NESSAS CIRCUNSTÂNCIAS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e a Fundação Nacional do Índio com o objetivo de obter a revisão dos limites já demarcados da Terra Indígena Kayapó, bem como a identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore, cujo processo fora iniciado pela FUNAI, a partir da Portaria 1.249, de 27/9/2004. 2. Na primeira instância, foi proferida sentença de parcial procedência do pedido para condenar a União e a FUNAI a concluir o procedimento de identificação e delimitação da terra indígena Kapotnhinore nos prazos estabelecidos pelo Decreto 1.775/96 e na Portaria PRES 1.249, de 27/09/04, sob pena de multa-diária a ser estabelecida na fase de execução - decisão restabelecida na Corte de origem em sede de embargos infringentes. 3. Não merece reparos o acórdão recorrido, tendo em vista o entendimento do Superior Tribunal de Justiça de é cabível a intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena (v.g. AgInt no REsp 1524045/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/08/2020; e REsp 1114012/SC, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). No caso concreto, o procedimento teve início há dezessete anos e ainda não foi concluído. 4. Agravo interno não provido.

RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES (Relator): Trata-se de agravo interno de decisão de minha relatoria em que desprovido recurso especial da Fundação Nacional do Índio, pois atuou a Corte de origem em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual é cabível intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena. Sustenta a agravante "que não se identifica por parte do ente público qualquer ação ou omissão que justifique ser ele apenado por uma demora em procedimento para o qual não se definiu prazo peremptório para seu aperfeiçoamento"; pois isso, "não pode ser condenada a concluir o procedimento de identificação e delimitação da terra indígena Kapotnhinore "no prazo", sob pena de multa" (fls. 563/564-e). Em reforço, afirma que "eventual demora do processo de demarcação, justificado, como no caso, pela necessidade de estudos e cumprimento de ritos procedimentais, não gera favorecimento a quem quer que seja, já que o ato de demarcação de terra indígena é meramente declaratório" (fl. 564-e). Não houve apresentação de impugnação. É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. DEMORA EXCESSIVA CONFIGURADA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO. POSSIBILIDADE, NESSAS CIRCUNSTÂNCIAS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e a Fundação Nacional do Índio com o objetivo de obter a revisão dos limites já demarcados da Terra Indígena Kayapó, bem como a identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore, cujo processo fora iniciado pela FUNAI, a partir da Portaria 1.249, de 27/9/2004. 2. Na primeira instância, foi proferida sentença de parcial procedência do pedido para condenar a União e a FUNAI a concluir o procedimento de identificação e delimitação da terra indígena Kapotnhinore nos prazos estabelecidos pelo Decreto 1.775/96 e na Portaria PRES 1.249, de 27/09/04, sob pena de multa-diária a ser estabelecida na fase de execução - decisão restabelecida na Corte de origem em sede de embargos infringentes. 3. Não merece reparos o acórdão recorrido, tendo em vista o entendimento do Superior Tribunal de Justiça de é cabível a intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena (v.g. AgInt no REsp 1524045/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/08/2020; e REsp 1114012/SC, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). No caso concreto, o procedimento teve início há dezessete anos e ainda não foi concluído. 4. Agravo interno não provido. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES (Relator): A insurgência não prospera. Sobre a controvérsia dos autos, conforme resumido na decisão agravada, consta do acórdão da apelação que o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e a Fundação Nacional do Índio com o objetivo de obter a revisão dos limites já demarcados da Terra Indígena Kayapó, bem como a identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore, cujo processo fora iniciado pela FUNAI, a partir da Portaria 1.249, de 27/9/2004. Na primeira instância, foi proferida sentença de parcial procedência do pedido "para condenar a União e a FUNAI a concluir o procedimento de identificação e delimitação da terra indígena Kapotnhinore nos prazos estabelecidos pelo Decreto n. 1.775/96 e na Portaria PRES 1249, de 27/09/04, sob pena de multa-diária a ser estabelecida na fase de execução" (relatório do acórdão da apelação, fl. 214-e). Essa sentença foi reformada em grau de apelação, por maioria, o que deu ensejo à oposição de embargos infringentes. Por sua vez, os embargos infringentes foram providos para que prevaleça o voto vencido do acórdão da apelação, que manteve a sentença. Pois bem. A recorrrente sustenta inicialmente que não está configurada injustificada demora no caso concreto; todavia, o quadro fático delineado indica justamente o contrário, ou seja, demora de dezessete anos (!) para a conclusão do procedimento administrativo de identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore, na região nordeste de Mato Grosso. Nessas circunstâncias, é manifesta a necessidade de intervenção do Poder Judiciário, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça indicada na decisão agravada. Como a parte agravante não trouxe argumentos suficientes para infirmar os fundamentos da decisão agravada, o seu teor deve ser reiterado: A recorrente sustenta basicamente que o prazo previsto no art. 65 do Estatuto do Índio não é peremptório, razão pela qual não se revestiria de ilegalidade eventual demora na execução e conclusão dos trabalhos previstos no Decreto 6.775/1996 - demora essa justificada em razão da complexidade do rito previsto nesse decreto, assim como das próprias etapas nele previstas. O acórdão recorrido, invocando as peculiaridades do caso concreto - em que configurada demora excessiva na execução dos trabalhos de identificação e delimitação da terra indígena -, assim decidiu a causa: De fato, frente ao disposto nos citados artigos da Constituição (art. 231 - "são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens"); do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (art. 67 - "a União concluirá a demarcação das terras indígenas no prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição") e o transcrito Decreto nº 1.775/96, não há dúvidas quanto à necessidade e urgência na identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore tanto mais diante do tempo transcorrido desde a constituição do grupo técnico com tal finalidade, em 27 de setembro de 2004, por meio da Portaria nº 1249/PRES, com prazo máximo de 152 (cento e cinqüenta e dois) dias, para a realização dos estudos necessários à delimitação da referida terra indígena. Ao decidir nesses termos, atuou a Corte de origem em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual é cabível intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena. Nesse sentido, citam-se os seguintes julgados: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. 1. A Funai defende ser impertinente a fixação de prazo, pelo Poder Judiciário, para a finalização de procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas. 2. "A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica, cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. Trata-se, como se vê, de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma, não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se busca assegurar." (R Esp 1.114.012/SC, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). 3. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp 1524045/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/11/2016, DJe 27/08/2020) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. POSSIBILIDADE. 1. Não viola o art. 535 do CPC, tampouco nega a prestação jurisdicional, o acórdão que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adotou, entretanto, fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia. 2. O aresto atacado abordou todas as questões necessárias à integral solução da lide, concluindo, no entanto, que é possível a fixação, pelo Poder Judiciário, de prazo razoável para que o Poder Executivo proceda à demarcação de todas as terras indígenas dos índios Guarani. 3. A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica, cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. O procedimento de demarcação de terras indígenas é constituído de diversas fases, definidas, atualmente, no art. 2º do Decreto 1.775/96. 4. Trata-se de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma, não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se busca assegurar. 5. Ademais, o inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal, incluído pela EC 45/2004, garante a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 6. Hipótese em que a demora excessiva na conclusão do procedimento de demarcação da Terra Indígena Guarani está bem evidenciada, tendo em vista que já se passaram mais de dez anos do início do processo de demarcação, não havendo, no entanto, segundo a documentação existente nos autos, nenhuma perspectiva para o seu encerramento. 7. Em tais circunstâncias, tem-se admitido a intervenção do Poder Judiciário, ainda que se trate de ato administrativo discricionário relacionado à implementação de políticas públicas. 8. "A discricionariedade administrativa é um dever posto ao administrador para que, na multiplicidade das situações fáticas, seja encontrada, dentre as diversas soluções possíveis, a que melhor atenda à finalidade legal. O grau de liberdade inicialmente conferido em abstrato pela norma pode afunilar-se diante do caso concreto, ou até mesmo desaparecer, de modo que o ato administrativo, que inicialmente demandaria um juízo discricionário, pode se reverter em ato cuja atuação do administrador esteja vinculad a. Neste caso, a interferência do Poder Judiciário não resultará em ofensa ao princípio da separação dos Poderes, mas restauração da ordem jurídica." (REsp 879.188/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 2.6.2009) 9. Registra-se, ainda, que é por demais razoável o prazo concedido pelo magistrado de primeiro grau de jurisdição para o cumprimento da obrigação de fazer consistente em identificar e demarcar todas as terras indígenas dos índios Guarani situadas nos municípios pertencentes à jurisdição da Subseção Judiciária de Joinville/SC, nos termos do Decreto 1.775/96, ou, na eventualidade de se concluir pela inexistência de tradicionalidade das terras atualmente ocupadas pelas comunidades de índios Guarani na referida região, em criar reservas indígenas, na forma dos arts. 26 e 27 da Lei 6.001/73 , sobretudo se se considerar que tal prazo (vinte e quatro meses) somente começará a ser contado a partir do trânsito em julgado da sentença proferida no presente feito. 10. A questão envolvendo eventual violação de preceitos contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi examinada pela Corte de origem, carecendo a matéria, portanto, do indispensável prequesti onamento. 11. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, nessas partes, desprovidos. (REsp 1114012/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 01/12/2009) Ainda sobre o tema, merecem reprodução os seguintes trechos da manifestação do Ministério Público Federal, da lavra do Subprocurador-Geral da República Odin Brandão Ferreira: (..) Há quase 17 anos, isto é, desde setembro de 2004, a Presidência da Funai publicou portaria de início do procedimento administrativo de identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore, na região nordeste de Mato Grosso. Com muito atraso, aliás, pois a obrigação constitucional imposta pelo art. 67 do ADCT fixou 1993 como o termo final para trabalhos dessa natureza. De qualquer modo, até hoje, segundo se verificou em consultas à Internet, o trabalho não foi concluído. Apesar de a portaria em questão ter fixado o prazo máximo de 152 dias para realização dos estudos necessários à delimitação da terra indígena. (..) Não se mostra plausível a demora da União e da Funai em pro- mover os atos indispensáveis para a demarcação da terra indígena em questão. Ainda que se admitisse a tese da ausência de prazo peremptório para a União cumprir o dever que se impôs, até porque o prazo especificado no art. 67 do ADCT foi fixado em benefício da demarcação e dos interesses dos indígenas (e não contra eles) 3 , o STF já entendeu que o prazo para demarcação das terras dos índios tem que ser razoável. Não pode perdurar ad eternum, até por ser a de- marcação da terra essencial à sobrevivência física e cultural dos índios 4 . De outro lado, prazo programático não significa prazo indefinido ou infinito, mas sim o prazo que, contextualizado com a complexidade da situação, é possível de ser realizado, em termos razoáveis. No caso, há quase 17 anos, o grupo indígena Kapotnhinore aguarda, sem resposta, a identificação, a delimitação e a demarcação das terras que tradicionalmente ocupa, em atendimento à determi- nação do art. 67 do ADCT da CR e segundo as regras da Lei 6.001/1973. É patente e inescusável a mora administrativa (fls. 531/535-e). Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo interno. É o voto.