REsp 1425817 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de Recurso Especial, interposto pelo Ministério Público Federal contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, resumido nos termos da seguinte ementa (fl. 1.171): CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E CIVIL. AÇÃO POPULAR. MINISTÉRIO PÚBLICO. EMENDA DA INICIAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. SENTENÇA CONFIRMADA. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. A ação popular tem como objeto a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, sendo parte ativa legítima qualquer cidadão, como se encontra disposto no art. 10 da Lei n. 4.717/1965. 2. O Ministério Público Federal desempenha as seguintes funções dentro do processo de ação popular: acompanhamento da ação, podendo apressar a produção da prova, e promover a responsabilidade, civil e criminal dos responsáveis (art. 6º, § 4º), além de providenciar para que as requisições de documentos e informações sejam atendidas dentro do prazo fixado pelo juiz (art. 7º, § 1º). Facultativamente, cabe-lhe dar continuidade ao processo, nos casos de desistência do autor, e a de interpor recurso das decisões (Lei n. 4.717/1965, art. 9º). 3. Ilegitimidade do Ministério Público Federal para emendar a petição inicial, com ampliação do pedido, o que equivale à propositura de nova ação, tendo em vista que a autora não desistira da ação. 4. Sentença confirmada. 5. Apelação e remessa oficial desprovidas. O Ministério Público Federal interpõe recurso especial, com fundamento no art. 105, III, "a" e "c" da Constituição Federal, sustentando violação dos arts. 6º. § 4º; 7º. § 1º; 9º e 19, todos da Lei n. 4.717/65, sob o argumento de que a ele cabe adotar as providências para que o feito tenha seguimento, aditando a inicial, mesmo quando o autor dela desista. A título de comprovação da alegada divergência, invoca o precedente desta Corte de Justiça no âmbito do AREsp n. 12.962/SP. Contrarrazões ofertadas (fls. 1.237-1.240). Em parecer, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso (fls. 1.338-1.342). É o relatório. Decido. De início, registra-se que não se olvida que esse Tribunal assim já se manifestou: " .. Para o STJ, após a constatação da importância e dos inconvenientes da legitimação isolada do cidadão, não há mais lugar para o veto da legitimatio ad causam do MP para a Ação Popular, a Ação Civil Pública ou o Mandado de Segurança coletivo" (AgRg no AREsp n. 746.846/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 05/02/2016). Todavia, na causa, não há como ser ultrapassado o próprio processamento do apelo nobre. Na origem trata-se de ação popular ajuizada por Dirce Maria do Valle Quadros contra a União; o então Presidente da República, Fernando Collor de Mello; a PETROBRAS e outras autoridades, com o objetivo de anular contrato de prestação de serviços para campanha publicitária de lançamento do produto "lubrax supra", celebrado entre agência de comunicação e a Petrobrás, em 1990. O juízo federal excluiu do feito o ex-Presidente da República, Fernando Affonso Collor de Mello, por ilegitimidade passiva e extinguiu o processo, por não ter a autora promovido as diligências que lhe competiam (f ls. 672-673). O Ministério Público Federal emendou a petição inicial para ampliar o objeto da ação, postulando pela rescisão de outros dois contratos de publicidade firmados entre a Caixa Econômica Federal e a agência Setembro e entre o Banco do Brasil e a empresa Giovanni e Associados Propaganda Ltda., requerendo a citação de outras pessoas além daquelas que originalmente compunham a lide. A seguir, manifestou a intenção de suceder a autora, afirmando, outrossim, que, antes de suceder a autora, "ao emendar a inicial, não substituiu a autora popular, mas apenas agiu na condição de custos legis, na defesa do patrimônio público" (fl. 695). Ato contínuo, invocando os termos do art. 9º da Lei da Ação Popular, ao Ministério Público Federal foi assegurado " .. promover o prosseguimento da ação .. " (fl. 688), em observância à referida legislação, com a publicação de edital para o fim de cumprimento da respectiva sucessão processual (fl. 673). Dessa forma e nesse momento, perfez-se a sucessão, conforme alega o Parquet, atuando " .. na sua condição de custos legis, na defesa do patrimônio público" (fl. 695), inclusive com aditamento à inicial. O pedido foi acolhido (fl. 696). A decisão federal de primeira instância acolheu a sucessão, mas analisou a lide nos limites em que proposta inicialmente, concluindo pela rejeição da ação popular em relação a Cláudio Francisco Vieira; à Petrobrás Distribuidora S.A. e à Setembro Comunicação Mercadológica Ltda, sob o fundamento de que não se exigiria licitação na hipótese, por inviabilidade jurídica de competição e por falta de comprovação de que tenha havido interferência no processo de escolha da empresa contratada (fls. 1.072). Entretanto, extinguiu o feito em razão da ilegitimidade ministerial no tocante ao aditamento da ação, no qual se buscava discutir a legalidade de outros dois contratos publicitários, inclusive com partes diversas daquelas constantes na inicial ajuizada pela autora primitiva, sob o entendimento de não ser possível ao sucessor aditar a inicial. Contra a referida sentença, o Ministério Público Federal interpôs recurso de apelação, voltando seu inconformismo contra a parte de mérito por ele sucedida, e também contra a parte da sentença que entendeu pela sua ilegitimidade para emendar a inicial Ao julgar o recurso, ainda que o Tribunal a quo tenha se limitado a explicitar a controvérsia no tocante à " .. legitimidade ativa ad causam para propor ação popular, porquanto a lei apenas faculta que prossiga na ação, sucedendo o autor, quando for ele desistente ou excluído", culminou por confirmar a sentença, negando provimento à apelação e à remessa oficial (fl. 1.213). Nesse panorama, tem-se que a questão relativa à possibilidade do Ministério Público Federal suceder o autor da ação popular e a parte não aditada, encontram-se superadas, uma vez que a instância ordinária não se furtou a analisar as questões, fazendo-a somente nos limites do quanto restou inicialmente ajuizada pelo cidadão. Por sua vez, nas razões do apelo nobre, limita-se o recorrente a trazer a seguinte tese: Das normas citadas cabe deduzir, antes, o objetivo de instituir um papel ativo para o Ministério Público no zelo pelo êxito pleno da pretensão do autor da ação popular de anular ato ilícito e promover reparação de dano ao erário, ainda que o autor não haja explorado suficientemente as causas de nulidade do ato que impugna. Se é certo que o Ministério Público não possui legitimidade para propor avulsamente a ação popular, uma vez que o cidadão tomou a iniciativa de se rebelar contra o ato lesivo, abre-se a faculdade e o dever de o Ministério Público atuar para que a finalidade perseguida pelo cidadão seja atendida na sua plenitude, mesmo que para isso, haja de aditar a inicial. As prerrogativas de dar continuidade à demanda, mesmo quando o autor dela desiste, de conferir impulso às providências necessárias para que o feito tenha seguimento e de recorrer da sentença proferida em ação popular, longe de denotar interdição a que o Ministério Público adite a inicial, revelam justamente o contrário. Demonstram que a ordem jurídica acolhe a participação ativa do Ministério Público na busca do atendimento do interesse público e da restauração da legalidade que animam a ação popular. É contrário ao propósito de permitir a atividade pró -ativa do Ministério Público na ação popular, que se deduz justamente das normas citadas pelo acórdão recorrido, que nessas mesmas normas se enxergue um veto a que o parque emende a inicial e lhe promova aditamento. Ao decidir como o fez, o acórdão feriu os dispositivos indicados da Lei da Ação Popular. Ou seja, o que cabe discutir no presente recurso é se, antes de suceder a autora, o Parquet, ainda como custos legis , pode aditar a inicial. Requer, assim, o órgão ministerial que todo o feito seja anulado desde sua extinção sem resolução do mérito no tocante ao aditamento, pretendendo o retorno dos autos para julgamento da lide de forma ampla. Assim, tendo o recurso especial se limitado a discutir a possibilidade de o Ministério Público, como custos legis, e mendar a inicial para incluir na ação pedidos não deduzidos pela autora originária, está preclusa a parte da sentença, confirmada pelo acórdão recorrido, que julgou improcedente o pedido inicial. Com efeito, do que se extrai das fls. 628-629, a emenda a inicial fora proposta pelo MPF na condição de custos legis, conforme reiterou à fls. 695. E, para sustentar sua tese, o recorrente aponta estes dispositivos como violados: Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. .. § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores. .. Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas: .. § 1º O representante do Ministério Público providenciará para que as requisições, a que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz. .. Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação. .. Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo. Com efeito, quanto à apontada ofensa ao artigo 6º, § 4º, da Lei nº 4.717/65, observa-se que tal dispositivo, como visto, dispõe que o Ministério Público "acompanhará a ação", cabendo-lhe, dentre outras atribuições, apressar a produção da prova. Ou seja, evidencia que o Ministério Público tem legitimidade para requerer e produzir as provas que entender necessárias ao deslinde da demanda, corroborando para o efetivo cumprimento do princípio da celeridade processual, o que não restou descumprido pelo Tribunal de origem, no caso dos autos. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. TESE JURÍDICA NÃO PREQUESTIONADA, APESAR DA OPOSIÇÃO DOS ACLARATÓRIOS NA ORIGEM. SÚMULA 211/STJ. JULGAMENTO EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO LÓGICO-SISTEMÁTICA DA PETIÇÃO INICIAL. AÇÃO POPULAR. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. JUNTADA DE DOCUMENTO ESSENCIAL À PROPOSITURA DA DEMANDA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. 1. Afasta-se a alegada ofensa ao art. 1.022 do CPC, na medida em que a Corte de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. É firme o entendimento deste Superior Tribunal no sentido de que a pretensão autoral deve ser buscada a partir de uma interpretação lógico-sistemática do afirmado na petição inicial, recolhendo-se todos os requerimentos feitos em seu corpo e não só aqueles constantes em capítulo especial ou sob a rubrica "dos pedidos". 3. No caso, da simples conferência da petição inicial e da sentença, não se cogita a hipótese de julgamento extra petita, porque a condenação à proibição de retirada de quaisquer árvores, arbustos ou equipamentos instalados no Bosque ou na Prainha do Parque Flamengo e à recomposição integral das referidas áreas ao status quo ante constitui reflexo lógico do pedido exordial. 4. Conforme precedente desta Primeira Turma, ao julgar o REsp n. 826.613/SP (relator Ministro Teori Albino Zavascki, julgado em 18/5/2010, DJe de 3/8/2010), é possível a apresentação da cópia do título eleitoral do autor popular em momento posterior ao ajuizamento da pretensão, possuindo, ainda, o Ministério Público, nos termos do art. 6º, § 4º, da Lei n. 4.717/65, legitimidade para requerer e produzir referida prova, em atenção ao princípio da celeridade processual. 5. Agravo interno de Empresa Brasileira de Terraplanagem e Engenharia Ltda. - EBTE não provido. (AgInt no AREsp n. 1.816.538/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 3/6/2024, DJe de 6/6/2024.) Outrossim, as disposições contidas nos artigos 6º e 7º não trazem, em essência, a legitimação do Ministério Público para, como custos legis, propor ou aditar a ação popular. Elas traduzem a necessidade da atuação do Parquet no curso dela, cuja tutela primordial é a proteção do patrimônio público. As expressões " .. acompanhará a ação .. " e " .. providenciará para que as requisições .. sejam atendidas .. ", não deixam dúvidas quanto ser essencial a atuação do Ministério Público no curso da demanda. Se o autor, assim, desiste da ação popular ou dá qualquer outra razão de extinção do respectivo processo, sem julgamento de mérito, é facultado ao Ministério Público sucedê-lo na ação. Esse é o entendimento que se extrai do art. 9º da Lei da Ação Popular. Relembre-se que isso também não foi negado pelo acórdão recorrido. Em verdade, no caso, além da pretensão de ampliar o objeto da ação popular originária, o Ministério Público o fez ainda antes da sucessão processual da autora primitiva, situação que afasta, por completo, a alegada afronta à disposição contida no art. 9º da Lei n. 4.717/65. Por sua vez, o art. 19 também não ampara a pretensão deduzida, na medida em que se limita a aduzir que a ação popular está sujeita ao duplo grau de jurisdição. Ainda, quanto ao art. 19, § 2º, da Lei n. 4.717/65, a tese recursal também passa ao longe, pois as decisões das instâncias ordinárias em momento algum negaram a legitimidade do Ministério Público para interpor recurso contra sentença que julga improcedente a ação popular, tema que sequer foi objeto de controvérsia, nos autos. Dessa forma, sem desconhecer a doutrina acerca da legitimidade para propositura da ação popular, bem como o disposto nos arts. 1º da Lei n. 4.717/65 e 5º, LXXIII, da Constituição Federal, os quais consagram o cidadão como autor da referida ação, o fato é que a hipótese dos autos é bastante diferenciada. Isso porque, em verdade, os comandos insertos nos artigos ditos violados não possuem força normativa a sustentar a tese recursal, nos limites em que posta, de maneira que se impõe, ao caso concreto, o óbice da Súmula 284/STF. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.725.179/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 12/12/2022, DJe de 15/12/2022; AgInt no AREsp n. 1.957.331/RJ, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 19/9/2022, DJe de 4/10/2022; AgInt no AREsp n. 1.997.393/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 16/5/2022, DJe de 19/5/2022. Com efeito, "O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127 da CF), bem como que "São funções institucionais do Ministério Público: III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas" (art. 129 da CF). Todavia, no caso, em momento algum, nas razões do apelo extremo, invocou-se ou desenvolveu-se a tese da legitimidade do Ministério Público à luz do microssistema ou minissistema de proteção dos interesses ou direitos coletivos amplo senso, no qual se comunicam outras normas, a Lei da Ação Popular, a Lei de Improbidade Administrativa e outras que visam tutelar direitos dessa natureza, de forma que os instrumentos e institutos podem ser utilizados com o escopo de "propiciar sua adequada e efetiva tutela" (art. 83 do CDC). Nesse pensar, a propósito: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PUBLICO EM FACE DE EX-DIRIGENTES DE FUNDAÇÃO DE DIREITO PRIVADO. LEGITIMATIO AD CAUSAM DO PARQUET. ART. 127 DA CF/88. ARTS. 7.º, 200, e 201 DO DA LEI N.º 8.069/90. 1. O Ministério Público Estadual detém legitimidade para a propositura de ação civil pública, objetivando a responsabilização de ex-dirigentes de fundação de direito privado, instituída para a execução de programas de proteção e sócioeducativos destinados a crianças e adolescentes. 2. Deveras, o Ministério Público está legitimado a defender os interesses transindividuais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos. 3. É que a Carta de 1988, ao evidenciar a importância da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição dos valores imateriais do art. 37, da CF como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série de instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou um microsistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartando-se a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas. 4. A nova ordem constitucional erigiu um autêntico "concurso de ações" entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori, legitimou o Ministério Público para o manejo dos mesmos. 5. O Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação civil pública em face de ex-dirigentes de fundação privada de assistência à criança, fundado na prática de inúmeras irregularidades, apuradas em auditoria interna, especialmente, uso indevido de verbas, além da apropriação indébita de recursos da referida entidade, no importe de R$ 81.192,47), consoante se infere dos autos. 6. In casu, o estatuto da fundação (fls. 49/61) revela estreme de dúvidas a sua vocação protetiva e assistencial, especialmente, pelo auxílio e assistência às crianças e famílias desamparadas, sem distinção de raça, cor, sexo e idéias políticas ou religiosas. 7. O controle engendrado pelo Ministério Público, consoante prevê os art. 26 do Código Civil/2002 e o arts. 1.199 a 1.204 do CPC, realiza-se mediante exame do balanço anual, recebido dos órgãos diretivos da Fundações, o qual possibilita, com considerável precisão, a aferição acerca da vida patrimonial, econômica e financeira da instituição fiscalizada. 8. A consecução dos objetivos finalísticos da Fundação é acompanhada pela Curadoria, a quem incumbe velar, na acepção mais ampla da palavra, qual seja, proteger, zelar e cuidar, a fim de que a fundação cumpra de forma eficiente os seus desígnios. 9. Consectariamente, a ampliação conceitual do vocábulo "velar", inserto no art. 26 do Código Civil de 1916 e reproduzido no art. 66 do novel Código Civil de 2002, justifica-se pela proporcionalidade entre os encargos atribuídos e os meios postos à disposição para a consecução daqueles, sob pena de inocuidade do "dever-poder" atribuído ao Ministério Público no exercício de quão importante mister. 10. À luz da legislação atinente à matéria, afere-se anomalia na administração da fundação, revela-se razoável que os interessados e, especialmente, o Ministério Público, no exercício de seu mister, sejam legitimados à propositura de ações judiciais aptas à coibir eventuais ingerências, possibilitando à fundação o cumprimento de sua finalidade precípua, consoante a lei e seus estatutos, máxime pela expressa previsão de fiscalização das mencionadas entidades, inserta no art. 95 do Estatuto da Criança do Adolescente, verbis: "As entidades governamentais e não-governamentais referidas no art. 90 serão fiscalizadas pelo Judiciário, pelo Ministério Público e pelos Conselhos Tutelares(..)". 11. Ad argumentandum tantum, o direito insculpido na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente, é direito indisponível, em função do bem comum, maior a proteger, derivado da própria força impositiva dos preceitos de ordem pública que regulam a matéria. 12. Outrossim, a Lei n.º 8.069/90 no art. 7.º, 200 e 201, consubstanciam a autorização legal a que se refere o art. 6.º do CPC, configurando a legalidade da legitimação extraordinária cognominada por Chiovenda como "substituição processual", senão vejamos: "Art. 7º A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde, mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência." "Art. 200. As funções do Ministério Público previstas nesta Lei serão exercidas nos termos da respectiva lei orgânica." "Art. 201. Compete ao Ministério Público: (..) V - promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção dos interesses individuais, difusos ou coletivos relativos à infância e à adolescência, inclusive os definidos no art. 220, § 3º inciso II, da Constituição Federal;" 13. Recurso especial provido para reconhecer a legitimidade do Ministério Público Estadual. (REsp n. 776.549/MG, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 15/5/2007, DJ de 31/5/2007, p. 346.) Por fim, o dissídio jurisprudencial viabilizador do recurso especial pela alínea c do permissivo constitucional não foi demonstrado nos moldes legais, pois, além da ausência do cotejo analítico e de não ter apontado qual dispositivo legal recebeu tratamento diverso na jurisprudência pátria, não ficou evidenciada a similitude fática e jurídica entre os casos colacionados que teriam recebido interpretação divergente. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.044.194/SP, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 19/10/2017, DJe 27/10/2017. Para a caracterização da divergência, nos termos do art. 1.029, § 1º, do CPC/2015 e do art. 255, §§ 1º e 2º, do RISTJ, exige-se, além da transcrição de acórdãos tidos por discordantes, a indicação de dispositivo legal supostamente violado, a realização do cotejo analítico do dissídio jurisprudencial invocado, com a necessária demonstração de similitude fática entre o aresto impugnado e os acórdãos paradigmas, assim como a presença de soluções jurídicas diversas para a situação, sendo insuficiente, para tanto, a simples transcrição de ementas, como no caso. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.235.867/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 17/5/2018, DJe 24/5/2018; AgInt no AREsp 1.109.608/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 13/3/2018, DJe 19/3/2018; REsp 1.717.512/AL, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/4/2018, DJe 23/5/2018. Ante o exposto, nos termos do art. 255, §4º, inciso I, do Regimento Interno do STJ, não conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA