MS 25811 - DECISAO

DECISÃO ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO DE REVISÃO/ANULAÇÃO DAS ANISTIAS CONCEDIDAS COM FUNDAMENTO NA PORTARIA 1.104/GM-3/1964, EXPEDIDA PELO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA. NULIDADE DE INTIMAÇÃO POR AUSÊNCIA DE ELEMENTOS MÍNIMOS APTOS A FUNDAMENTAR O DIREITO À AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. PRETENSÃO QUE ENCONTRA APOIO NA ORIENTAÇÃO FIRMADA PELA PRIMEIRA SEÇÃO, POR OCASIÃO DO JULGAMENTO DOS MANDADOS DE SEGURANÇA 26.553/DF, 26.577/DF, 26.439/DF, 26.393/DF e 26.323/DF. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por ANTÔNIO MARTINS RIBEIRO contra ato da Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos,que, no uso de suas atribuições, determinou a realização de procedimento de revisão/anulação das anistias concedidas com fundamento na Portaria 1.104/GM-3/1964, expedida pelo Ministério da Aeronáutica. 2. Segundo alega o impetrante, a Portaria que instaurou procedimento de revisão/anulação da anistia concedida é vaga, informando apenas que se deu em razão do julgamento do Recurso Extraordinário 817.338/DF, com repercussão geral, além de conceder o prazo de 10 dias para manifestação. 3. Segue argumentando que, em razão de não se saber o conteúdo da decisão, não é possível resguardar a ampla defesa e o contraditório. 4. Requer, em caráter de urgência, a suspensão do Processo Administrativo de revisão/anulação da portaria concessiva da anistia,determinado pela Portaria 3.076, de dezembro de 2019, e instaurado via Notificação 611/2020/DGTI/CCP/CGP/CA, até decisão do mérito do presente mandamus, e, ao final, seja concedida a segurança, a fim de anular o procedimento administrativo de revisão/anulação da anistia. 5. Por decisão de fls. 33/35, o então relator, Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, indeferiu o pedido liminar. 6. Em suas informações (fls. 43/54), a autoridade impetrada insurge-se contra o deferimento do pedido de assistência judiciária gratuita, aduzindo não restar evidenciada a situação de miserabilidade. 7. Discorre, ainda, sobre a legitimidade da Portaria 3.076/2019, que determinou a revisão das portarias concessivas da condição de anistiado político, assim como da intimação encaminhada à parte impetrante. 8. Por parecer de fls. 58/61, o douto representante do Ministério Público Federal, Subprocurador-Geral ANTÔNIO FONSECA, opinou pela concessãoda segurança. 9. É o relatório. 10. De início, rejeito a impugnação ao deferimento de assistência judiciária gratuita, porquanto a autoridade impetrada não apresentou qualquer elemento que possa evidenciar a inexistência do estado de hipossuficiência doimpetrante, apenas se baseando em argumentos genéricos de que não houve prova da veracidade das alegações expostas na inicial. Logo, diante da presunção legal em favor doimpetrante, que apresentou declaração de não ter condições de arcar com as despesas processuais, nos termos do art. 99, § 3º, do CPC/2015, mantenho o benefício concedido às fls. 28. 11.No mérito, busca-se com a presente impetração anular o procedimento de revisão de anistias concedidas com base na Portaria 1.104/GM-3/1964, sob o argumento de que a intimação para apresentação de defesa no prazo de 10 (dez) dias se deu por meio de notificação de conteúdo absolutamente genérico, afrontando os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 12. É certo que a Portaria 3.076/2019, a qual determinou a abertura de procedimento revisor das anistias, apoiando-se na decisão proferida pelo STF no julgamento do Recurso Extraordinário 817.388/DF, autoriza a Administração Pública a rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964. Todavia, deve ser assegurado ao anistiado o justo processo jurídico, cujo primeiro elemento essencial é a plena ciência, pelo interessado, da imputação que lhe é feita, sem o que não poderá eleexercer o seu direito à ampla defesa. Aliás, o direito à ampla defesa é o núcleo rígido do justo processo, nos termos do art. 27, parágrafo único, da Lei 9.784/1999. 13. O legislador, ao regular o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública, estabeleceu as diretrizes a serem seguidas na condução dos atos administrativos, determinando expressamente que a intimação dirigida ao interessado deve conter a indicação dos fatos e dos fundamentos legais que justificam o respectivo ato (art. 26, § 1º, da Lei 9.784/1999). 14. No caso dos autos, a portaria administrativa, ao apontar o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, ainda pendente de publicação, apenas apresenta o motivo do ato revisional, sem fornecer, porém, ao anistiado ou a seus dependentes, elementos suficientes a possibilitar a sua defesa e o exercício da garantia de sua amplitude e correspondente contraditório. Sendo assim, é inválida a notificação impugnada no presente mandamus, porquanto não apresenta, de forma clara, explícita e congruente, os fatos e fundamentos jurídicos que levaram à abertura do procedimento revisional. 15. Vale destacar que a controvérsia dos presentes autos, referente à regularidade dos procedimentos de revisão de anistia após o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do Recurso Extraordinário 817.338/DF (do Tema 839 de repercussão geral), já foi objeto de apreciação pela colenda Primeira Seção desta Corte, que acolheu o voto exarado pelo eminente Ministro SÉRGIO KUKINA, nos MS 26.553/DF, 26.577/DF, 26.439/DF, 26.393/DF e 26.323/DF, para concluir que a notificação direcionada aos anistiados ou seus dependentes, fazendo apenas alusão à Portaria 3.076/2019 e à referida decisão proferida pelo STF, não oportuniza às partes o direito de defesa, por não indicarem os fatos e fundamentos legais pertinentes, infringindo, desta feita, o disposto nos arts. 26 e 27 da Lei 9.784/1999. A propósito, transcrevo o seguinte excerto do voto em questão: 2.4 Da necessária regularidade do procedimento administrativo. Como sabido, o processo administrativo envolve uma sequência preordenada de atos produzidos pelos interessados (art. 9º da Lei n. 9.784/1999) e pelos órgãos da administração (art. 24 da Lei n. 9.784/1999), havendo um necessário encadeamento lógico entre eles, sobretudo na perspectiva de sua validade. Nesse fio, como explica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. "Nos procedimentos administrativos, os atos previstos como anteriores são condições indispensáveis à produção dos subsequentes, de tal modo que estes últimos não podem validamente ser expedidos sem antes completar-se a fase precedente. Além disto, o vício jurídico de um ato anterior contamina o posterior, na medida em que haja entre ambos um relacionamento lógico incindível" (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 453). Assim, cada ato que compõe a cadeia procedimental deve ostentar aptidão para o atingimento de sua específica finalidade, sob pena de vir a ser considerado inválido e comprometer o próprio ato decisório e final, para o qual converge o procedimento. Nesse passo, como bem assinala MARÇAL JUSTEN FILHO, "A validade reside na compatibilidade do ato jurídico com o modelo normativo" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2018, p. 302). Lícito, então, afirmar que a validade da impugnada Portaria de anulação da anistia do impetrante reclama a higidez de todos os atos do procedimento administrativo, em que se viu ao fim editada. No caso concreto, o ato final do procedimento de revisão da anistia do autor vê-se materializado na Portaria MMFDH n. 1.568, de 5 de junho de 2020 (fl. 711). Também é certo que a aludida Portaria foi antecedida, no mesmo processo revisional, pela Notificação de sua instauração ao ora impetrante, consoante documento de fls. 697/698. Quanto a esses dados, não controvertem as partes. Dito isso, tem-se que, em se constatando a validade do ato notificatório inicialmente entregue ao então anistiado, a subsequente Portaria MMFDH n. 1.568, no que dela depende, válida também será. Ao contrário, evidenciada a nulidade da notificação, seguir-se-á o irremediável prejuízo dos atos seguintes, inclusive da própria Portaria final, qual seja, aquela revogadora da anistia. Aqui divergem as partes. Para o impetrante, a notificação é nula. A União, a seu turno, nenhum vício enxerga nesse mesmo ato. 2.5 Do supletivo emprego da Lei de Ação Popular. No exame judicial da validade dos atos administrativos, de há muito, tomam-se por parâmetro, na falta de norma processual administrativa específica, dispositivos regentes da Lei de Ação Popular (Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965). Desse diploma legal, no que aqui importa, transcrevem-se os comandos contidos em seu art. 2.º, que guardam a seguinte redação (grifos nossos): Art. 2 São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Com base nessas diretrizes, para que se pronuncie a nulidade de um ato administrativo, há de se identificar eventual vício em algum dos seus requisitos, dentre eles o concernente à forma. No caso, a União faz a defesa da notificação impugnada, buscando demonstrar, pelos argumentos já transcritos, que nela não existem máculas. Contudo, e diversamente, verifica-se ter havido incompletude na observância das formalidades concernentes à notificação do autor,comprometendo-lhe, sim, a validade. 2.6 Dos vícios do inquinado ato notificatório. De fato, não merece acolhimento a alegação de que a combatida notificação atendeu aos ditames próprios dos artigos 26 e 27 da Lei n. 9.784/99. É que esses comandos disciplinam não só a forma, mas também o conteúdo da comunicação. Daí que sua fiel observância não se aperfeiçoa sem a necessária, precisa e clara indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes", como emana do art. 26, § 1º, VI, da LPA. Ora, a notificação de fls. 698/698 limitou-se a informar "a realização de procedimento de revisão da anistia", sem explicitar, para além da referência genérica à Portaria n. 3.076, os fatos e fundamentos legais que lastreariam tal revisão. Daí a irresignação do impetrante, que, chamado a responder em dez dias, não sabia - porque não lhe fora informado - de que imputações deveria efetivamente se defender. Em suma, para que se revele formal e substancialmente válida, a intimação para o exercício do direito de defesa defesa deve, necessariamente, dar conhecimento claro e preciso ao intimado do que deve se defender. A propósito, em oportuna reflexão doutrinária, pondera CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos. (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo. Malheiros, 2013, p. 122-123). Porém, da leitura do teor da intimação impugnada, fls. 687/698, extrai-se, claramente, a tão só "notícia" da instauração da revisão da anistia do autor, com alusão à genérica Portai 3076 (cópia à fl. 696), a qual, por sua vez, vem apoiada apenas na referência à também genérica decisão proferida pelo STF no Tema 839, cujo enunciado - transcrito ao início deste voto - cingiu-se a permitir a revisão, pelo Poder Executivo, de anistias concedidas a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria n. 1.104/1964. Noutros termos, a notificação endereçada ao anistiado não especificou, como de lei (art. 26, § 1º, VI, da Lei n. 9.784/99), os fatos a ele atribuíveis, dos quais deveria se defender, ante a anunciada possibilidade de perder seu estatuto de anistiado político, daí resultando inequívoco vício de forma. De fato, como enfatizado pelo impetrante, a notificação expedida pela autoridade coatora "não afirmou nenhum fato capaz de anular a pensão do impetrante" (fl. 10). Em indissociável desdobramento, restou igualmente comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa pelo autor (art. 5º, LV, da CF), notadamente porque o alto grau de generalidade e de abstração de sua notificação acabou por lhe subtrair a adequada compreensão quanto ao alcance da imputação lhe dirigida pelo órgão processante. Assiste-lhe razão, pois, quando diz ter sido chamado a fazer uma defesa "às cegas". Não poderia ter se defendido eficazmente do oculto, do encoberto, do que não se deu a conhecer. A esse respeito, colhe-se da doutrina especializada. O contraditório é a premissa da defesa, daí porque andam inexoravelmente juntos. Não há reação ao desconhecido; não há, pois, defesa possível sem conhecimento do objeto processual, suas causas, elementos probatórios nem dos motivos a sustentar as decisões liminares ou finais. O contraditório enseja a divulgação, ativa ou a pedido, dos elementos que estimulam, inspiram e motivam as decisões, garantindo-se aos sujeitos por ela potencialmente afetados a faculdade de reações formais. Essa divulgação há de ser garantida, em situação extrema, mesmo em prejuízo do sigilo ou da restrição de acesso a informações sensíveis. Não por outra razão, a Lei de Acesso à Informação adequadamente prescreve que: "não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais" (art. 21, caput). (MARRARA, Thiago. Princípios do processo administrativo. In Estudos em homenagem aos 20 anos da lei federal de processo administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 89-90). Por esse prisma, ao não divulgar, já no bojo do ato de notificação, com precisão e suficiente clareza, as razões de fato e de direito que estariam a justificar, no caso, a abertura do procedimento de revisão (vício de forma), não permitindo ao anistiado reagir de modo adequado, contrapondo-se aos elementos previamente amealhados pela Administração, forçoso é concluir pela também inobservância, em sua essência, dos princípios do contraditório e da ampla defesa, pelo que não se pode cogitar de respeito ao devido processo legal. 3. DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO IMPETRANTE. Não há dúvida de que o entendimento externado pelo STF nos autos do RE 817.338/DF, sob regime de repercussão geral, faculta à Administração a revisão dos atos concessivos de anistia política a cabos da Aeronáutica. Nada obstante, é igualmente certo que ao exercício desse direito foram impostos limites de índole constitucional, os quais, não sendo observados, eivam de nulidade o procedimento de revisão, como aqui ocorreu. De efeito, a só leitura da notificação expedida ao impetrante deixa ver, sim, os vícios de procedimento e a violação de princípios ancilares, na medida em que seu conteúdo, impreciso e vago, implicou violação da lei e inibiu, injustamente, a possibilidade de eficiente apresentação de argumentos em defesa de seus interesses do anistiado, contrariando a orientação da Suprema Corte no Tema 839, na qual se louvou a própria Administração para dar marcha à questionada revisão. 16. Nesse cenário, conforme já decidiu a colenda Primeira Seção, é de ser concedida a ordem para anular a notificação que não contém os elementos mínimos a possibilitar a defesa do impetrante, por apenas informar a instauração da revisão da portaria concessiva da anistia política, comprometendo o exercício do contraditório e da ampla defesa do anistiado ou de seus dependentes. 17. Ante o exposto, concedo a segurança para anular a Notificação 695/2019/DGTI/CCP/CGP/CA, bem como todos os atos posteriores no respectivo processo administrativo. 18. Sem honorários advocatícios, nos moldes do art. 25 da Lei 12.016/2009 e da Súmula 105 do STJ. 19. Publique-se. Intimações necessárias.