AREsp 1846776 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Og Fernandes, Mauro Campbell Marques e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Herman Benjamin. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AUTONOMIA DAS UNIDADES ESCOLARES PARA DEFINIÇÃO DO CALENDÁRIO ESCOLAR. DISPOSITIVOS LEGAIS NÃO PREQUESTIONADOS. SÚMULA 282/STF. SUPOSTA LEGALIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO EXARADO POR MEIO DO OFÍCIO 02/2018 - DRH/SMED. DISPOSIÇÃO NORMATIVA QUE NÃO SE ENQUADRA NO CONCEITO DE LEI FEDERAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. ANÁLISE DE LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. SÚMULA 280/STF. 1. Não se pode conhecer da irresignação contra a ofensa aos artigos 4º, 11 e 31 da Lei 9.394/1996, pois a tese legal apontada não foi analisada pelo acórdão hostilizado. 2. Ressalte-se que não houve sequer interposição de Embargos de Declaração, o que seria indispensável para análise de possível omissão no julgado. 3. Perquirir, nesta via estreita, a ofensa das referidas normas, sem que se tenha explicitado a tese jurídica no juízo de origem, é frustrar a exigência constitucional do prequestionamento, pressuposto inafastável que objetiva evitar a supressão de instância. Ao ensejo, confira-se o teor da Súmula 282 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada". 4. Denota-se que o fundamento central do Recurso Especial se baseia na suposta legalidade de ato administrativo exarado por meio do Ofício 02/2018 - DRH/SMED. 5. Para efeito de admissibilidade do Recurso Especial, à luz da consolidada jurisprudência do STJ, o conceito de lei federal compreende os atos normativos (de caráter geral e abstrato), produzidos por órgãos da União com base em competência derivada da própria Constituição, como o são as leis (complementares, ordinárias, delegadas) e as medidas provisórias, bem assim os decretos expedidos pelo Presidente da República. Logo, o apelo nobre não constitui, como regra, via adequada para julgamento de ofensa aos atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas, tais como resoluções, circulares, portarias, instruções normativas, atos declaratórios da SRF, provimentos da OAB, regimentos internos de Tribunais ou notas técnicas, quando analisados isoladamente, sem vinculação direta ou indireta a dispositivos legais federais. 6. Depreende-se do acórdão vergastado ter sido a lide julgada à luz de interpretação de legislação local, qual seja, a Lei Complementar Municipal 292/1993. 7. Assim sendo, nos termos em que definido pelo Tribunal de origem, imprescindível a análise da lei local para o deslinde da controvérsia, providência vedada em Recurso Especial. Aplica-se, portanto, por analogia, a Súmula 280/STF: "Por ofensa a direito local não cabe Recurso Extraordinário". 8. Agravo Interno não provido.

RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Cuida-se de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que conheceu do Agravo para não conhecer do Recurso Especial. A parte agravante sustenta: Assim, percebe-se que o Excelentíssimo Ministro Relator laborou em equívoco, eis que evidente a refutação dos argumentos apresentados pelo Município, pelo tribunal local, com base nos dispositivos reputados por violados. Por estes motivos, pede-se vênia para admissão do presente agravo para que seja conhecido o recurso especial interposto pelo Município, uma vez que devidamente prequestionados os dispositivos da Lei 9.394/96. (..) Antes de se adentrar no enfrentamento do citado argumento obstativo, importante fazer um comentário e enfrentar algo que poderia ser considerado como argumento para o não conhecimento do recurso interposto pelo Município ora Agravante e diz respeito ao Ofício da SMED (ato administrativo) não poder ser considerado lei em sentido formal e que o STJ não costumaria analisar a legalidade ou ilegalidade de ato administrativo. O Município entende que o Ministro Relator cometeu evidente equívoco. (..) Atos normativos com conteúdo normativo são objeto sim de enfrentamento e análise pela Corte Superior de Justiça, devendo este não ser uj óbice para análise do recurso do Município. Passa-se então a enfrentar o terceiro óbice apontado. A suposta necessidade de enfrentamento de legislação local. O fundamento do argumento está nessa passagem do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul: (..) Acontece que o fundamento da autonomia da(s) Escola(s) não está na legislação municipal e sequer precisa dela para ser analisada a questão posta sob o pálio do Poder Judiciário. E para sustentar a tese desenvolvida pelo Município desde seu recurso especial, o ora Agravante traz à baila novamente excerto do voto vencido no julgamento da apelação do Município de Porto Alegre, que desautoriza o entendimento que até então tem vingado neste processo: (..) Ante ao exposto, o Município requer o conhecimento e o provimento do presente agravo, para que possa ser analisado o Recurso Especial pela Segunda Turma do STJ, para reformar o acórdão e reconhecer da legalidade do ato administrativo que atua na gestão do seu próprio calendário escolar e na deliberação sobre o gozo do banco de horas do seu corpo docente, visando a conclusão do ano letivo, com fundamento na Lei 9.694/96. Requer a reconsideração do decisum ou a submissão do feito à Turma. Impugnação às fls. 601-624, e-STJ. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AUTONOMIA DAS UNIDADES ESCOLARES PARA DEFINIÇÃO DO CALENDÁRIO ESCOLAR. DISPOSITIVOS LEGAIS NÃO PREQUESTIONADOS. SÚMULA 282/STF. SUPOSTA LEGALIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO EXARADO POR MEIO DO OFÍCIO 02/2018 - DRH/SMED. DISPOSIÇÃO NORMATIVA QUE NÃO SE ENQUADRA NO CONCEITO DE LEI FEDERAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. ANÁLISE DE LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. SÚMULA 280/STF. 1. Não se pode conhecer da irresignação contra a ofensa aos artigos 4º, 11 e 31 da Lei 9.394/1996, pois a tese legal apontada não foi analisada pelo acórdão hostilizado. 2. Ressalte-se que não houve sequer interposição de Embargos de Declaração, o que seria indispensável para análise de possível omissão no julgado. 3. Perquirir, nesta via estreita, a ofensa das referidas normas, sem que se tenha explicitado a tese jurídica no juízo de origem, é frustrar a exigência constitucional do prequestionamento, pressuposto inafastável que objetiva evitar a supressão de instância. Ao ensejo, confira-se o teor da Súmula 282 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada". 4. Denota-se que o fundamento central do Recurso Especial se baseia na suposta legalidade de ato administrativo exarado por meio do Ofício 02/2018 - DRH/SMED. 5. Para efeito de admissibilidade do Recurso Especial, à luz da consolidada jurisprudência do STJ, o conceito de lei federal compreende os atos normativos (de caráter geral e abstrato), produzidos por órgãos da União com base em competência derivada da própria Constituição, como o são as leis (complementares, ordinárias, delegadas) e as medidas provisórias, bem assim os decretos expedidos pelo Presidente da República. Logo, o apelo nobre não constitui, como regra, via adequada para julgamento de ofensa aos atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas, tais como resoluções, circulares, portarias, instruções normativas, atos declaratórios da SRF, provimentos da OAB, regimentos internos de Tribunais ou notas técnicas, quando analisados isoladamente, sem vinculação direta ou indireta a dispositivos legais federais. 6. Depreende-se do acórdão vergastado ter sido a lide julgada à luz de interpretação de legislação local, qual seja, a Lei Complementar Municipal 292/1993. 7. Assim sendo, nos termos em que definido pelo Tribunal de origem, imprescindível a análise da lei local para o deslinde da controvérsia, providência vedada em Recurso Especial. Aplica-se, portanto, por analogia, a Súmula 280/STF: "Por ofensa a direito local não cabe Recurso Extraordinário". 8. Agravo Interno não provido. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Os autos foram recebidos neste Gabinete em 14.7.2021. O Agravo Interno não merece prosperar, pois a ausência de argumentos hábeis para alterar os fundamentos da decisão ora agravada torna incólume o entendimento nela firmado. Conforme já disposto no decisum combatido, não se pode conhecer da irresignação contra a ofensa aos artigos 4º, 11 e 31 da Lei 9.394/1996, pois a tese legal apontada não foi analisada pelo acórdão hostilizado. Com efeito, para que se configure o prequestionamento é necessário que a causa tenha sido decidida à luz da legislação federal indicada, bem como que seja exercido juízo de valor sobre o dispositivo legal indicado e a tese recursal a ele vinculada, interpretando-se a sua aplicação ou não ao caso concreto. Nesse contexto, por simples cotejo das razões recursais com os fundamentos do acórdão, percebe-se que a tese recursal vinculada aos dispositivos tidos como ofendidos não foi apreciada pela Corte a quo. Ressalte-se que não houve sequer interposição de Embargos de Declaração, o que seria indispensável para análise de possível omissão no julgado. Assim, perquirir, nesta via estreita, a ofensa das referidas normas, sem que se tenha explicitado a tese jurídica no juízo de origem, é frustrar a exigência constitucional do prequestionamento, pressuposto inafastável que objetiva evitar a supressão de instância. Ao ensejo, confira-se o teor da Súmula 282 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada". A propósito: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. DISPOSITIVO LEGAL NÃO PREQUESTIONADO. SÚMULA 282/STF. (..) 1. No que tange à violação do artigo 25, inciso V, alínea a, da Lei 8.625/93, não houve apreciação pelo Tribunal de origem sobre a incidência do dispositivo de referência, o que impossibilita o julgamento do recurso nesses aspectos, por ausência de prequestionamento, nos termos da Súmula 282/STF. (..) 3. Agravo regimental não provido. (AgRg no AgRg no REsp 920.879/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 13/3/2013) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. (..) PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF e 211/STJ. (..) (..) 2. Observa-se que o Tribunal a quo não emitiu carga decisória sobre os arts. 8º, 16, III, "b" e 17, II e IX, da Lei nº 8.080/90. Ausente o prequestionamento, inviável a discussão em recurso especial, a teor do disposto nas Súmulas 282/STF e 211/STJ. (..) (AgRg no AREsp 37.232/BA, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 28/3/2012) PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. DECRETOS ESTADUAIS 2.219/1997 E 2.837/1998. ABONO SALARIAL. NATUREZA JURÍDICA. DIREITO LOCAL. SÚMULA 280/STF. VIOLAÇÃO DO ART. 1º, X, DA LEI 9.717/1997 NÃO DEMONSTRADA. SÚMULA 284/STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 e 356/STF. (..) 3. Não se pode conhecer da alegada ofensa aos arts. 1º, §§ 2º e 3º, "a" e "b", e 24 da Lei 101/2000, pois, quanto à questão controvertida, não foi emitido qualquer juízo de valor pelo Tribunal de origem. Ausente, portanto, o indispensável requisito do prequestionamento. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 4. Agravo Regimental não provido. (AgRg no AREsp 667.464/PA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/9/2015) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPOSITIVO APONTADO COMO VIOLADO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. TRIBUTÁRIO. PARCELAMENTO. LEI 11.941/2009. PREJUÍZO FISCAL E BASE DE CÁLCULO DA CSLL. LEGALIDADE DAS PORTARIAS. 1. O recurso especial não merece ser conhecido em relação a questão que não foi tratada no acórdão recorrido, sobre a qual nem sequer foram apresentados embargos de declaração, ante a ausência do indispensável prequestionamento (Súmulas 282 e 356 do STF, por analogia). (..) 5. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1.449.601/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 16/10/2015) No mérito, a parte recorrente sustenta na razões do Recurso Especial: Desta forma, o ato administrativo que estabelece diretrizes administrativas para a conclusão do ano letivo de 2018 em função de greve ocorrida durante o calendário letivo não constituiu ato ilegal. (..) Veja-se que as orientações expedidas pela Secretaria Municipal da Educação através do Ofício Circular no 02/2018, que restringe, no período de recuperação de dias letivos, o uso do banco de horas e folgas compensatórias do TRE (Tribunal Regional Eleitoral - para aqueles que trabalharam nos dias de eleições gerais), lançadas no limite da discricionariedade do administrador e sobrepesando oportunidade e conveniência da Administração, prioriza o atendimento dos alunos da rede municipal de ensino e viabiliza o cumprimento do calendário de reposição e de gerenciamento de recursos humanos das unidades de ensino pelas Direções no atendimento das turmas, somente e exclusivamente neste período de reposição, não interferindo no gozo ao longo do ano de 2019. (..) Portanto, desautorizar que a Administração Pública Municipal estabeleça um mínimo de diretrizes para o cumprimento do ano letivo ou para implementos de políticas públicas de educação significa a ausência total de gestão pela Secretaria Municipal da Educação, podendo cada unidade escolar se autogerir, sem se sujeitar a critérios superiores algum. Ante ao exposto, o Município requer o conhecimento e o provimento do Recurso Especial para reformar o acórdão e reconhecer da legalidade do ato administrativo que atua na gestão do seu próprio calendário escolar e na deliberação sobre o gozo do banco de horas do seu corpo docente, visando a conclusão do ano letivo, com fundamento na Lei 9.694/96. Denota-se que o fundamento central do Recurso Especial se baseia na suposta legalidade de ato administrativo exarado por meio do Ofício 02/2018 - DRH/SMED. Para efeito de admissibilidade do Recurso Especial, à luz da consolidada jurisprudência do STJ, o conceito de lei federal compreende os atos normativos (de caráter geral e abstrato), produzidos por órgãos da União com base em competência derivada da própria Constituição, como o são as leis (complementares, ordinárias, delegadas) e as medidas provisórias, bem assim os decretos autônomos e regulamentares expedidos pelo Presidente da República. Nesse sentido: EDcl no REsp 663.562/RJ, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 7/11/2005; REsp 627.977/AL, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 7/12/2006; EREsp 663.562/RJ, Rel. Min. Ari Pargendler, Corte Especial, DJe 18/2/2008. Logo, o Apelo nobre não constitui, como regra, via adequada para julgamento de ofensa aos atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas, tais como resoluções, circulares, portarias, instruções normativas, atos declaratórios da SRF, provimentos da OAB, regimentos internos de Tribunais ou notas técnicas, quando analisados isoladamente, sem vinculação direta ou indireta a dispositivos legais federais. Precedentes do STJ: REsp 88.396, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, Quarta Turma, DJe de 13/8/1996; AgRg no Ag 573.274, Rel. Min. Franciulli Netto, Segunda Turma, DJe de 21/2/2005; REsp 352.963, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 18/4/2005; REsp 784.378, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, DJe 5/12/2005; AgRg no Ag 21.337, Rel. Min. Garcia Vieira, Primeira Turma, DJe de 3/8/1992; REsp. 169.542/SP, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo, Quarta Turma, DJe 21/9/1998; AgRg no REsp 958.207/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 3/12/2010; AgRg no REsp 1.430.240/RN, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 26/8/2014. Outrossim, depreende-se do acórdão vergastado ter sido a lide julgada à luz de interpretação de legislação local, qual seja, a Lei Complementar Municipal 292/1993, in verbis: Peço vênia para reiterar, aqui, as considerações realizadas quando naquela oportunidade, a fim de evitar tautologia: Como argumentou o agravado na origem, o sistema de educação se organiza de forma a garantir autonomia gerencial às unidades escolares, o que se vê do conteúdo do art. 15 da Lei de Diretrizes e Bases da educação Nacional 7 (LDB - Lei Federal nº 9.394/1996). No mesmo sentido, o art. 12 daquele diploma legal, dentre outras disposições, atribui às unidades não apenas a elaboração de sua proposta pedagógica, mas também a administração de seus recursos humanos e financeiros, ao mesmo tempo que lhes responsabiliza pelo cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas. Ainda, a Lei Complementar Municipal nº 292/93, em seu art. 3º, inciso IX , determina que o regimento das unidades deve prever a competência dos Conselhos Escolares - integrado por membros da direção e de toda a comunidade escolar - para definir o calendário, observada a legislação vigente. O ato administrativo atacado, ao determinar quais servidores poderão gozar do recesso e, consequentemente, quais deverão se responsabilizar pela reposição de dias letivos, assim como ao restringir de forma ampla e geral a compensação de carga horária pelos servidores, parece de fato exceder os limites impostos por tal autonomia, pois impede que a unidade atue segundo calendário por ela mesma definido e mediante designação de pessoal da forma mais adequada à realidade local. Examinada a questão por esta perspectiva, reputo suficientemente demonstrada a probabilidade do direito alegado pelo recorrido, pois as regras analisadas indicam que cabe às unidades escolares decidir a respeito da gestão de seu pessoal de forma a garantir o cumprimento integral do ano letivo. Da mesma forma, vislumbro a presença do risco de dano, decorrente da restrição imediata e potencialmente ilegal do gozo de direitos por parte dos servidores afetados pela medida. Ainda que não se negue a necessidade de cumprimento do número mínimo de dias letivos, na forma do que estabelece a LDB, não cabe ao gestor municipal, ainda que com tal intenção, invadir a autonomia das unidades escolares e estabelecer a forma pela qual o calendário deve ser executado, dispondo a respeito da gestão de pessoal para cumprimento de tal medida. Frise-se que não se está aqui a atribuir caráter absoluto à autonomia das escolas, como faz crer o recorrente em suas razões. Por certo que não caberia às unidades deixar de cumprir a determinação da Secretaria de Educação quanto à reposição dos dias letivos. O limite desta subordinação, contudo, é a decisão sobre como fazê-lo, mormente no que diz respeito à gestão de pessoal. Na esteira destes fundamentos, tenho que o recurso do Município deve ser desprovido. Assim sendo, nos termos em que definido pelo Tribunal de origem, imprescindível a análise da lei local para o deslinde da controvérsia, providência vedada em Recurso Especial. Aplica-se, portanto, por analogia, a Súmula 280/STF: "Por ofensa a direito local não cabe Recurso Extraordinário". A propósito: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. APOSENTADOS E PENSIONISTAS DA EX-FEPASA. DIFERENÇAS DE PISO SALARIAL. CLASSES SALARIAIS. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. ARTIGOS NÃO PREQUESTIONADOS. SÚMULA 211/STJ. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO ESTADUAL. SÚMULA 280/STF. 1. Cuida-se de ação com o objetivo de restabelecer a diferença entre as classes, de acordo com o piso mínimo estabelecido para a categoria, qual seja, 2,5 salários mínimos, respeitando os percentuais de diferença salarial existente entre uma classe e outra, no salário-base das complementações de proventos recebidas pelos autores, de forma acumulada. 2. Não se configura a alegada ofensa ao artigo 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou, de maneira amplamente fundamentada, a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. 3. O Superior Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal a quo, a despeito da oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do prequestionamento. Incide, na espécie, a Súmula 211/STJ. 4. Apesar de terem sido invocados dispositivos legais, o fundamento central da controvérsia é de cunho eminentemente amparado em legislação local, a saber, Decreto 35.530, de 19 de setembro de 1959 e art. 4º, §2º, da Lei Estadual 9.343/1996. Destaco a inviabilidade da discussão em Recurso Especial acerca de suposta afronta a matéria local, sendo defesa a sua apreciação pelo STJ. Aplicação, por analogia, da Súmula 280/STF, in verbis: "Por ofensa a direito local não cabe Recurso Extraordinário". 5. A instância de origem decidiu a questão com fundamento no suporte fático-probatório dos autos, cujo reexame é impossível no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial". 6. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp 1.749.441/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 11/3/2019) Ausente a comprovação da necessidade de retificação a ser promovida na decisão agravada, proferida com fundamentos suficientes e em consonância com entendimento pacífico deste Tribunal, não há prover o Agravo Interno que contra ela se insurge. Por tudo isso, nego provimento ao Agravo Interno. É como voto.