AREsp 2044169 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interposto por Gilmar Batista de Andrade e Thiago Batista de Andrade contra decisão que inadmitiu o recurso especial manejado em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra Florisvaldo Antônio Fiorentino (então Prefeito de Ibitinga) e dos ex-servidores comissionados Gilmar Batista de Andrade e Thiago Batista de Andrade, imputando-lhes violação aos princípios da Administração Pública (art. 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429/1992), em razão de nomeações para cargos em comissão como contraprestação por apoio e serviços prestados em campanhas eleitorais de 2012. O magistrado de primeiro grau julgou parcialmente procedentes os pedidos, para condenar os demandados, por ato de improbidade do art. 11, caput e I, da Lei nº 8.429/1992, às sanções de: suspensão dos direitos políticos por 3 anos; proibição de contratar com o Poder Público por 3 anos; multa civil individual de 10 vezes a última remuneração; condenação solidária por danos morais coletivos no importe de 12 vezes os últimos salários somados de Gilmar e Thiago. Interpostas apelações pelos demandados, a Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo deu parcial provimento ao recurso de Florisvaldo, para afastar os danos morais coletivos, e negou provimento aos apelos de Gilmar e Thiago, com a observação quanto ao fato de que o afastamento da condenação no pagamento de indenização por danos morais a eles aproveita. O acórdão está assim ementado (e-STJ, fls. 1.704-1.705): RECURSOS DE APELAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MUNICÍPIO DE IBITINGA Ministério Público do Estado de São Paulo que ajuizou ação contra ex-prefeito Municipal de Ibitinga e contra dois ex-servidores comissionados do Município Alegação de que, durante as eleições de 2012, o requerido que então concorria à Chefia do Executivo Municipal teria prometido aos demais réus, em troca de trabalhos a serem prestados na campanha eleitoral, cargos públicos comissionados na Administração Direta de Ibitinga Nomeações que, passadas as eleições, foram concretizadas, completamente à margem do interesse público, com a finalidade precípua de recompensar os serviços que os outros requeridos prestaram durante a campanha eleitoral de 2012 Conjunto probatório dos autos composto, dentre outros elementos, por depoimentos prestados em sede de Promotoria de Justiça por parte dos réus nomeados aos cargos em comissão, gravação ambiental de conversa mantida entre o então prefeito (e corréu) com um dos réus nomeados e depoimentos de testemunhas em juízo Configuração da prática de atos de improbidade administrativa que restou adequadamente delimitada, não tendo se pautado exclusivamente nos elementos informativos amealhados em inquérito civil, mas, também, nas provas produzidas no processo Impossibilidade de que o prefeito municipal se valha da estrutura da Administração Pública Municipal para realização de interesses pessoais - Atos de improbidade administrativa praticados que atentaram contra os princípios administrativos Art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92 Sanções impostas que se mostram proporcionais à gravidade dos atos praticados Danos morais coletivos Situação descrita nos autos que, embora configuradora de improbidade administrativa, não enseja a condenação dos apelantes no pagamento de indenização por danos morais coletivos Sentença reformada neste aspecto Recursos de apelação interposto pelo então prefeito provido em parte, e recurso de apelação interposto pelos demais réus desprovido, com a observação quanto ao fato de que o afastamento da condenação no pagamento de indenização por danos morais a eles aproveita. Inconformados, Gilmar Batista de Andrade e Thiago Batista de Andrade interpuseram recurso especial (e-STJ, fls. 1.728-1.764), fundamentado nas alíneas a e c do permissivo constitucional, apontando divergência jurisprudencial e violação aos arts. 37, II e V, da Constituição Federal; 12, parágrafo único, da Lei 8.429/1992. Alegaram, em síntese: ausência de dolo, má-fé e prejuízo ao erário; e efetiva prestação de serviços. Subsidiariamente, requereram a redução da multa civil. Contrarrazões apresentadas às fls. 2.053-2.086 (e-STJ). O Tribunal de origem inadmitiu o recurso, o que ensejou a interposição de agravo. O então Relator, Ministro Mauro Campbell Marques, determinou a devolução dos autos ao TJSP para juízo de conformação após o julgamento da repercussão geral do Tema 1.199/STF, nos termos dos arts. 1.039 e 1.040 do CPC/2015 (e-STJ, fls. 2.205-2.210). O Presidente da Seção de Direito Privado do TJSP, por sua vez, entendeu não ser o caso de aplicação do art. 1.040 do CPC/2015, devolvendo os autos ao STJ. Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal opinou pela devolução dos autos ao Tribunal a quo para proceder ao juízo de adequação, verificando eventuais efeitos da Lei n. 14.230/2021 neste caso (e-STJ, fls. 2.257-2.262). Brevemente relatado, decido. No decorrer do trâmite processual, a Lei de Improbidade Administrativa, que embasou a condenação dos recorrentes, sofreu significativas alterações pela Lei n. 14.230/2021. Analisando as novas disposições trazidas pela referida lei, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do ARE n. 843.989/PR, fixou as seguintes teses (Tema 1199): 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. A partir desse entendimento, esta Corte Superior passou a aplicar as novas disposições da Lei n. 8.429/1992, trazidas pela Lei n. 14.230/2021, quando não houver trânsito em julgado, especialmente em relação à existência ou não de dolo específico, de efetivo dano ao erário e de eventual enriquecimento ilícito, além de verificar a possibilidade de aplicação do princípio da continuidade típico-normativa e a necessidade ou não de devolução dos autos à origem para o devido reenquadramento da conduta. Na hipótese, o Tribunal de origem manteve a condenação dos ora recorrentes como incursos no art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992, tendo em vista que o corréu, na condição de ex-prefeito Municipal de Ibitinga-SP, nomeou os insurgentes para cargos em comissão como contraprestação por apoio e serviços prestados em campanhas eleitorais de 2012. Confira-se, a propósito, o seguinte trecho do acórdão recorrido (e-STJ, fls. 1.712-1.723): O cerne da controvérsia reside, essencialmente, na verificação acerca dos interesses que levaram o então prefeito e ora corréu FLORISVALDO a nomear GILMAR e THIAGO para os cargos em comissão: se motivado pelo interesse público, em atenção à lei e aos princípios administrativos, ou se, por outro lado, na esteira do que sustenta o Ministério Público autor, se motivado por interesses escusos, atentatórios aos princípios da Administração Pública, consistente na oferta de cargos aos corréus como forma de retribui-los pelo trabalho prestado durante o pleito eleitoral. Com efeito, conforme exposto, tem-se que o requerido FLORISVALDO, após vencer o pleito eleitoral para prefeito no ano de 2012, nomeou os corréus GILMAR e THIAGO, em janeiro de 2013, para cargos em comissão na Administração Direta Municipal, quais sejam: Assessor Sênior de Secretaria e Diretor do Serviço do Aeroporto, respectivamente. .. De todo o exposto, tem-se que as condutas praticadas pelos réus de subsomem ao previsto no artigo 11, caput e inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, que reza: .. Na espécie, o conjunto probatório amealhado ao processo dá conta de que, com o objetivo precípuo de retribuir o trabalho prestado por GILMAR e THIAGO durante as eleições municipais realizadas em 2011, nomeou os dois para cargos em comissão no Município de Ibitinga, após ter conseguido se eleger prefeito. O dolo na conduta dos réus é cristalino: todos estavam alinhados quanto ao que deveria ser feito (trabalho durante a campanha de FLORISVALDO e de seu filho Igor, então candidato a vereador) e quanto ao que daí adviria (nomeação aos cargos públicos como forma de retribuição). Conforme bem destacado na r. sentença adversada, "restou, portanto, comprovada a conduta imoral dos agentes públicos requeridos, bem como a má- fé na nomeação para o exercício dos cargos em comissão, com o fito de se obter vantagens materiais indevidas, com falta de honestidade no trato da coisa pública. No caso em testilha, houve mais do que mera atuação desconforme com a lei, configurou-se subversão das finalidades administrativas, com inobservância dolosa das normas e regras estabelecidas, com violação, sobremaneira, do princípio constitucional da probidade (honestidade) na gestão dos negócios públicos. E é justamente a má-fé no trato com a coisa pública, a violação consciente dos princípios da probidade e moralidade, que distinguem o presente caso dos precedentes jurisprudências juntados pelos requeridos, nos quais a ausência de dolo justificou a não configuração de ato de improbidade administrativa, mas mera irregularidade." (fl. 1532). .. Ocorre que, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, não se revela mais possível a responsabilização do agente público por violação genérica aos princípios da administração pública discriminados no caput do art. 11 da LIA, bem como houve revogação dos incisos I e II do referido dispositivo legal, devendo a conduta se enquadrar necessariamente em algum dos incisos correspondentes. Com efeito, nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, "Extrai-se que a Lei n. 14.230/2021, além de não admitir mais a condenação do agente por ofensa genérica aos princípios administrativos prevista no caput do art. 11 e revogar os seus incisos I e II, também passou a exigir a presença do dolo específico, de modo que, em atenção a tese da continuidade típico-normativa, se for impossível o reenquadramento da conduta do agente nas hipóteses elencadas nos novéis dispositivos da LIA (arts. 9º, 10 e 11), outra alternativa não há senão a improcedência do pleito inicial diante da superveniente atipicidade da conduta praticada" (AgInt no REsp n. 2.154.964/SE, Relator o Ministro Francisco Falcão, DJe de 5/3/2025). No mesmo sentido, confira-se precedente do Supremo Tribunal Federal: SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. (AgRg no ARE n. 1.346.594/SP, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/2023 - sem grifo no original) No caso em julgamento, além da impossibilidade de condenação com base exclusivamente no caput ou no inciso I do art. 11 da LIA, verifica-se que as condutas imputadas aos recorrentes, ainda que dolosas, não guardam correspondência com as hipóteses previstas nos demais incisos do referido dispositivo legal, razão pela qual não é caso de aplicação do princípio da continuidade típico-normativa e nem de devolução dos autos ao Tribunal de origem, como requerido no parecer ministerial. Ante o exposto, conheço do agravo para dar provimento ao recurso especial a fim de julgar extinta a ação civil pública de improbidade administrativa em relação aos recorrentes, em razão da superveniência da Lei 14.230/2021, nos termos da fundamentação supra. Publique-se. EMENTA AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÕES PARA PROVIMENTO DE CARGOS EM COMISSÃO. APLICAÇÃO DA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. TEMA 1.199/STF. ABOLIÇÃO DAS CONDUTAS PREVISTAS NO CAPUT E INCISO I DO ART. 11 DA LIA. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. NÃO INCIDÊNCIA NA HIPÓTESE. EXTINÇÃO DA AÇÃO QUE SE IMPÕE. RECURSO PROVIDO.