REsp 1823636 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Herman Benjamin, Og Fernandes e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Herman Benjamin. EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO PROPOSTA CONTRA A AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR OBJETIVANDO A NULIDADE DE DISPOSITIVOS DA RESOLUÇÃO ANS 195/2009. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA MANTIDA PELO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO. ILEGALIDADE NÃO EVIDENCIADA, NAS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO. INDEVIDA INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. CONFIGURAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS DA PARTICULAR. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Conforme resumido no parecer do Ministério Público Federal, " o ponto controvertido gira em torno de definir a legalidade da alteração promovida pelos arts. 8º e 14 da Resolução 195/09 da ANS, segundo a qual é da pessoa jurídica contratante a responsabilidade pelo pagamento das parcelas do plano de saúde coletivo, afastando a sistemática anterior, em que as pessoas físicas eram diretamente responsáveis pelo pagamento, figurando a pessoa jurídica como simples intermediária entre a operadora e os beneficiários do Plano de Saúde" (fl. 347-e). 2. A Corte de origem consignou que " a regra inserta no artigo 14 da Resolução extrapola os limites do poder regulamentar atribuído à ANS e do regramento legal e fere o princípio da proporcionalidade, por inadequadas e desnecessárias ao atingimento da finalidade perseguida"; assim, " a ANS acabou por prejudicar o sistema de planos de saúde coletivos como um todo, extrapolando sua competência normativa" (fl. 229-e). 3. Com razão a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS quando sustenta que "o que se observa da d. decisão recorrida é a substituição da orientação técnica empregada pela Autarquia, que conformou os mencionados dispositivos normativos, por outra concepção defendida pela eminente magistrada, mas que não pode sobrepor-se à atividade legalmente conferida à ANS"; em outras palavras: incabível substituição da discricionariedade técnica pela discricionariedade judicial (fls. 301/302-e). 4. De fato, o afastamento das normas que atribuem à pessoa jurídica contratante do plano de saúde a responsabilidade pelo pagamento devido à operadora, nas circunstâncias do caso, resultou em indevida interferência do Poder Judiciário na atividade regulatória desempenhada pela ANS, a qual possui respaldo na discricionariedade técnica. Como não está evidenciada nenhuma ilegalidade no caso concreto, a atuação do Judiciário resulta em indevida incursão no mérito do ato administrativo. 5. No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma em caso análogo, "ao reformar parcialmente a sentença de procedência do pedido autoral, mantendo a anulação dos arts. 8º, 9º e 14 da Resolução ANS nº 195/2009, o Tribunal de origem não fundamentou sua decisão na eventual existência de extrapolação dos limites regulamentários e normativos da ANS, mas, sim, em um juízo de valor que transpassa o próprio mérito administrativo que levou à edição da referida resolução normativa (AgInt nos EDcl no REsp 1834266/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, DJe de 25/3/2021). 6. Agravo interno não provido.

RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES (Relator): Trata-se de agravo interno de decisão da minha relatoria em que provido o recurso especial da Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS para julgar improcedentes os pedidos formulados em demanda objetivando a nulidade de dispositivos de resolução da ANS, pois a pretensão implica indevida incursão do Judiciário no mérito do ato administrativo. Sustenta a agravante, a parte autora da demanda, o seguinte: (i) o poder regulamentar da ANS não é ilimitado, devendo se basear na lei que lhe atribui competência; (ii) o provimento do recurso implica a contratação de terceira pessoa jurídica para atuar como intermediária, gerando aumento de custos para os associados; (iii) a norma questionada na demanda não tem nenhuma correlação com a "falsa coletivização" dos planos de saúde; e (iv) não há pretensão de indevida incursão do Judiciário na discricionariedade técnica da ANS. Em reforço, invoca julgados desta Corte: REsp 1482263/PR, Rel. Min. Benedito Gonçalves; REsp 1422416/PR, Rel. Min. Humberto Martins; e REsp 1642910/SP, Rel. Min. Francisco Falcão. Houve impugnação. É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO PROPOSTA CONTRA A AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR OBJETIVANDO A NULIDADE DE DISPOSITIVOS DA RESOLUÇÃO ANS 195/2009. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA MANTIDA PELO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO. ILEGALIDADE NÃO EVIDENCIADA, NAS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO. INDEVIDA INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. CONFIGURAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS DA PARTICULAR. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Conforme resumido no parecer do Ministério Público Federal, " o ponto controvertido gira em torno de definir a legalidade da alteração promovida pelos arts. 8º e 14 da Resolução 195/09 da ANS, segundo a qual é da pessoa jurídica contratante a responsabilidade pelo pagamento das parcelas do plano de saúde coletivo, afastando a sistemática anterior, em que as pessoas físicas eram diretamente responsáveis pelo pagamento, figurando a pessoa jurídica como simples intermediária entre a operadora e os beneficiários do Plano de Saúde" (fl. 347-e). 2. A Corte de origem consignou que " a regra inserta no artigo 14 da Resolução extrapola os limites do poder regulamentar atribuído à ANS e do regramento legal e fere o princípio da proporcionalidade, por inadequadas e desnecessárias ao atingimento da finalidade perseguida"; assim, " a ANS acabou por prejudicar o sistema de planos de saúde coletivos como um todo, extrapolando sua competência normativa" (fl. 229-e). 3. Com razão a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS quando sustenta que "o que se observa da d. decisão recorrida é a substituição da orientação técnica empregada pela Autarquia, que conformou os mencionados dispositivos normativos, por outra concepção defendida pela eminente magistrada, mas que não pode sobrepor-se à atividade legalmente conferida à ANS"; em outras palavras: incabível substituição da discricionariedade técnica pela discricionariedade judicial (fls. 301/302-e). 4. De fato, o afastamento das normas que atribuem à pessoa jurídica contratante do plano de saúde a responsabilidade pelo pagamento devido à operadora, nas circunstâncias do caso, resultou em indevida interferência do Poder Judiciário na atividade regulatória desempenhada pela ANS, a qual possui respaldo na discricionariedade técnica. Como não está evidenciada nenhuma ilegalidade no caso concreto, a atuação do Judiciário resulta em indevida incursão no mérito do ato administrativo. 5. No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma em caso análogo, "ao reformar parcialmente a sentença de procedência do pedido autoral, mantendo a anulação dos arts. 8º, 9º e 14 da Resolução ANS nº 195/2009, o Tribunal de origem não fundamentou sua decisão na eventual existência de extrapolação dos limites regulamentários e normativos da ANS, mas, sim, em um juízo de valor que transpassa o próprio mérito administrativo que levou à edição da referida resolução normativa (AgInt nos EDcl no REsp 1834266/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, DJe de 25/3/2021). 6. Agravo interno não provido. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES (Relator): A insurgência não prospera. Conforme resumido no parecer do Ministério Público Federal, " o ponto controvertido gira em torno de definir a legalidade da alteração promovida pelos arts. 8º e 14 da Resolução 195/09 da ANS, segundo a qual é da pessoa jurídica contratante a responsabilidade pelo pagamento das parcelas do plano de saúde coletivo, afastando a sistemática anterior, em que as pessoas físicas eram diretamente responsáveis pelo pagamento, figurando a pessoa jurídica como simples intermediária entre a operadora e os beneficiários do Plano de Saúde" (fl. 347-e). A Corte de origem consignou que " a regra inserta no artigo 14 da Resolução extrapola os limites do poder regulamentar atribuído à ANS e do regramento legal e fere o princípio da proporcionalidade, por inadequadas e desnecessárias ao atingimento da finalidade perseguida"; assim, " a ANS acabou por prejudicar o sistema de planos de saúde coletivos como um todo, extrapolando sua competência normativa" (fl. 229-e). Na decisão agravada, o recurso especial da ANS foi provido para julgar improcedentes os pedidos da inicial. Pois bem. Não prosperam os argumentos da agravante. A decisão agrava se pautou, principalmente, na orientação recente da Primeira Turma sobre a matéria, de que, "ao reformar parcialmente a sentença de procedência do pedido autoral, mantendo a anulação dos arts. 8º, 9º e 14 da Resolução ANS nº 195/2009, o Tribunal de origem não fundamentou sua decisão na eventual existência de extrapolação dos limites regulamentários e normativos da ANS, mas, sim, em um juízo de valor que transpassa o próprio mérito administrativo que levou à edição da referida resolução normativa" (AgInt nos EDcl no REsp 1834266/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, DJe de 25/3/2021). Por isso, foram acolhidos os argumentos da ANS de que, "o que se observa da d. decisão recorrida é a substituição da orientação técnica empregada pela Autarquia, que conformou os mencionados dispositivos normativos, por outra concepção defendida pela eminente magistrada, mas que não pode sobrepor-se à atividade legalmente conferida à ANS"; em outras palavras: incabível substituição da discricionariedade técnica pela discricionariedade judicial (fls. 301/302-e). De fato, o afastamento das normas que atribuem à pessoa jurídica contratante do plano de saúde a responsabilidade pelo pagamento devido à operadora, nas circunstâncias do caso, resultou em indevida interferência do Poder Judiciário na atividade regulatória desempenhada pela ANS, a qual possui respaldo na discricionariedade técnica (daí a edição de resolução voltada ao combate à fraude consistente na "falsa coletivização" de plano de saúde). Dito de outro modo, não está evidenciada nenhuma ilegalidade no caso concreto, por isso a atuação do Judiciário, resultaria em indevida incursão no mérito do ato administrativo. Como a parte agravante não trouxe argumentos suficientes para infirmar os fundamentos da decisão agravada, o seu teor deve ser reiterado: (..) Quanto mais, com razão a recorrente quando sustenta que "o que se observa da d. decisão recorrida é a substituição da orientação técnica empregada pela Autarquia, que conformou os mencionados dispositivos normativos, por outra concepção defendida pela eminente magistrada, mas que não pode sobrepor-se à atividade legalmente conferida à ANS"; em outras palavras: incabível substituição da discricionariedade técnica pela discricionariedade judicial (fls. 301/302-e). Tal assertiva se alinha com o parecer do Ministério Público Federal, da lavra da Subprocuradora-Geral Denise Vinci Tulio, cuja fundamentação aqui se adota: (..) O ponto controvertido gira em torno de definir a legalidade da alteração promovida pelos arts. 8º e 14 da Resolução 195/09 da ANS, segundo a qual é da pessoa jurídica contratante a responsabilidade pelo pagamento das parcelas do plano de saúde coletivo, afastando a sistemática anterior, em que as pessoas físicas eram diretamente responsáveis pelo pagamento, figurando a pessoa jurídica como simples intermediária entre a operadora e os beneficiários do Plano de Saúde. Confira-se o teor dos dispositivos citados: "Art.8º O pagamento dos serviços prestados pela operadora será de responsabilidade da pessoa jurídica contratante. (..) Art. 14 A operadora contratada não poderá efetuar a cobrança da contraprestação pecuniária diretamente aos beneficiários." Inicialmente, importa esclarecer que o art. 1º da Lei nº 9.961/2000 autoriza que a ANS edite normas que regulem, fiscalizem e controlem os serviços de assistência suplementar à saúde. Diante disso, a resolução acima, visando à proteção dos próprios consumidores não é apenas permitida, como é a finalidade precípua da Agência Reguladora. Assim, não se percebe tenha a Agência extrapolado os limites regulamentares. Veja-se: "Art. 1o É criada a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS, autarquia sob o regime especial, vinculada ao Ministério da Saúde, com sede e foro na cidade do Rio de Janeiro - RJ, prazo de duração indeterminado e atuação em todo o território nacional, como órgão de regulação, normatização, controle e fiscalização das atividades que garantam a assistência suplementar à saúde." (..) A intenção expressa da Resolução nº 195/09 foi combater a chamada "falsa coletivização", fenômeno que pode ser definido como a falsa associação de pessoas para contratar planos de saúde, ou seja, no oferecimento de planos de saúde mascarados de coletivos a grupos pequenos de pessoas que não guardam qualquer vínculo profissional ou de outra natureza, como de cooperados, entre si. Nestes casos, pessoas jurídicas são criadas com a finalidade única de contratar planos de saúde para um grupo, muitas vezes pequeno de pessoas, com o risco de aumento abusivo de preços - pois não submetidos a controle da ANS, ao contrário do que ocorre com os planos individuais - ou ainda, à rescisão unilateral do contrato quando os clientes mais precisam, ou seja, por ocasião de tratamento de doenças graves e dispendiosas. Noutras palavras, essas "associações de fachada" oferecem planos mais baratos e atrativos, mas com sérios riscos aos usuários, como o aumento abusivo de preços sem qualquer aviso ou até a rescisão unilateral do contrato. Ora, transferir a cobrança e a inadimplência para a operadora, retira qualquer responsabilidade dessas "associações", em evidente lesão aos consumidores. Ressalte-se ainda, que a norma em questão preservou a existência dos grupos já constituídos sob as normas anteriores, impedindo apenas que novos beneficiários venham associar-se. Não há falar, assim, em prejuízo a direito adquirido Finalmente, não compete ao Judiciário se sobrepor à ANS na escolha discricionária das políticas na área dos planos de saúde, desde que não contrárias à lei, sob pena de malferimento do Princípio da Separação dos Poderes. Isso porque, a Agência Reguladora formula suas políticas com base em detalhados estudos técnicos sobre o mercado em discussão (fls. 347/348- e) De fato, o afastamento das normas que atribuem à pessoa jurídica contratante do plano de saúde a responsabilidade pelo pagamento devido à operadora, nas circunstâncias do caso, resultou em indevida interferência do Poder Judiciário na atividade regulatória desempenhada pela ANS, a qual possui respaldo na discricionariedade técnica. Como não está evidenciada nenhuma ilegalidade no caso concreto, a atuação do Judiciário resul ta em indevida incursão no mérito do ato administrativo. Nessa linha de consideração, citam-se julgados desta Corte em casos envolvendo atos de agências reguladoras: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TELEFONIA. REGIÃO METROPOLITANA. TARIFA INTERURBANA COBRADA EM RELAÇÃO A LIGAÇÕES INTERMUNICIPAIS CONTURBADAS. 1. Trata-se de ação civil pública intentada pelo Ministério Público questionando a legalidade da cobrança de tarifas diferenciadas nas ligações de telefonia fixa, entre terminais situados em municípios conturbados, notadamente dentro da mesma região metropolitana. 2. No caso dos autos, o Tribunal a quo decidiu que as ligações telefônicas efetuadas entre o Município de São Sebastião do Caí e da Localidade de Conceição, e vise- versa, devem respeitar o valor cobrado nas ligações locais, em razão da localidade situar-se na zona urbana do Município de São Sebastião. 3. Inicialmente, observe-se que a matéria controvertida encontra-se clara e prequestionada pela Instância de origem, razão pela qual é de se afastar a alegação de violação do art. 535 do CPC. 4. Quanto ao mérito, esta Corte firmou o entendimento no sentido de que "a delimitação da chamada "área local", para fins de configuração do serviço de telefonia e cobrança da tarifa respectiva, leva em conta aspectos predominantemente técnicos, não necessariamente vinculados à divisão político-geográfica do município;npreviamente estipulados, esses critérios têm o efeito de propiciar aos eventuais interessados na prestação do serviço a análise da relação custo- benefício que determinará as bases do contrato de concessão; e não cabe ao Judiciário adentrar o mérito das normas e procedimentos regulatórios que inspiraram a configuração das "áreas locais"" (REsp 1009902/SC, Rel.nMinistro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 11/09/2009) 5.nSendo assim, restam prejudicadas as demais alegações. 6. Dessa forma, assiste razão a recorrente quanto à legalidade da cobrança de tarifa interurbana nas ligações telefônicas realizadas entre o Município e a Localidade. 7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido. (REsp 1222911/RS, de minha relatoria, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/03/2011, DJe 22/03/2011) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TELEFONIA. TARIFA DE LIGAÇÃO INTERURBANA INCIDENTE SOBRE LIGAÇÕES INTRAMUNICIPAIS E INTERMUNICIPAIS. LEI N. 9.472/97. LEGITIMIDADE PASSIVA DA ANATEL RECONHECIDA. OFENSA DOS ARTS. 458, II e 535, DO CPC. NÃO CARACTERIZADA. 1. Os atos das Agências Reguladoras, enquanto não declarados inconstitucionais, ostentam presunção de legitimidade e obrigam as empresas que atuam no setor regulado. 2. As ações judiciais versando sobre a delimitação da cognominada "área local" para fins de cobrança de tarifa dos serviços de telefonia comutada, como soem ser aquelas atinentes às ligações de telefonia fixa entre localidades do mesmo município, revela notório interesse da ANATEL em prol dos consumidores, impondo, a fortiori, a sua atuação como litisconsorte passiva necessária, posto tratar-se serviço de utilidade pública mediante pagamento de tarifa, cuja fixação e modificação se subsume à autorização do poder concedente. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 977.690/PR, DJ 17.12.2007 e REsp 572906/RS, DJ 28.06.2004. 3. In casu, a CRT BRASIL TELECOM, sendo concessionária de serviços públicos de telecomunicações, tem como órgão regulamentador e fi scalizador a AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL, a quem incumbe a delimitação das concessões e o estabelecimento das políticas tarifárias, como soe ser a definição sobre se as ligações locais podem ser cobradas como interurbanas(Emenda Constitucional nº 8, que alterou os incisos XI e XII, a, do art. 21 da Constituição Federal de 1988 e a Lei Federal nº 9.472/97). 4. As Agências reguladoras consistem em mecanismos que ajustam o funcionamento da atividade econômica do País como um todo, principalmente da inserção no plano privado de serviços que eram antes atribuídos ao ente estatal. Elas foram criadas, portanto, com a finalidade de ajustar, disciplinar e promover o funcionamento dos serviços públicos, objeto de concessão, permissão e autorização, assegurando um funcionamento em condições de excelência tanto para fornecedor/produtor como principalmente para o consumidor/usuário. 5. Consoante assentado nesta Corte: "(..) 2. A delimitação da chamada "área local" para fins de configuração do serviço lo cal de telefonia e cobrança da tarifa respectiva leva em conta critérios de natureza predominantemente técnica, não necessariamente vinculados à divisão político-geográfica do município. Previamente estipulados, esses critérios têm o efeito de propiciar aos eventuais interessados na prestação do serviço a análise da relação custo-benefício que irá determinar as bases do contrato de concessão. 3. Ao adentrar no mérito das normas e procedimentos regulatórios que inspiraram a atual configuração das "áreas locais" estará o Poder Judiciário invadindo seara alheia na qual não deve se imiscuir.(..)" (REsp 572.070/PR, Relator Ministro João Otávio de Noronha, DJ de 14.06.2004). (..) 7. Recursos especiais providos. (REsp 757.971/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/11/2008, DJe 19/12/2008) Cita-se, ainda, julgado da Primeira Turma sobre caso idêntico ao dos autos: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. AGÊNCIA REGULADORA. PODER REGULAMENTAR E NORMATIVO. LIMITES. RESOLUÇÃO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. MÉRITO ADMINISTRATIVO. JUÍZO DE VALOR VEDADO AO PODER JUDICIÁRIO. PROVIMENTO DO APELO NOBRE MONOCRATICAMENTE. PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ. INAPLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022, II, DO CPC. INEXISTÊNCIA. 1. Inexiste violação ao princípio da Colegialidade pela decisão singular, haja vista que, nos termos do art. 255, § 4º, III, do RISTJ, o Relator pode dar provimento ao recurso especial se o acórdão recorrido for contrário à jurisprudência deste Sodalício, tal como ocorre na hipótese. 2. A matéria veiculada no apelo nobre prescinde do reexame fático-probatório dos autos, sendo suficiente o confronto dos termos do julgado a quo com os dispositivos da lei federal. 3. Do mesmo modo, não procede a arguição de violação ao art. 1.022, II, do CPC/2015, em razão da rejeição dos aclaratórios, uma vez que toda a matéria necessária ao deslinde da discussão foi analisada, não se podendo confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 4. Segundo entendimento firmado neste Superior Tribunal de Justiça, até prova cabal em contrário, deve prevalecer a presunção de legitimidade dos atos administrativos praticados pelas agências reguladoras. 5. In casu, ao reformar parcialmente a sentença de procedência do pedido autoral, mantendo a anulação dos arts. 8º, 9º e 14 da Resolução ANS nº 195/2009, o Tribunal de origem não fundamentou sua decisão na eventual existência de extrapolação dos limites regulamentários e normativos da ANS, mas, sim, em um juízo de valor que transpassa o próprio mérito administrativo que levou à edição da referida resolução normativa. 6. Na forma da iterativa jurisprudência deste Sodalício, no que diz respeito ao controle jurisdicional dos processos e atos administrativos, o Poder Judiciário está limitado ao exame da regularidade formal, à luz do princípio da legalidade, sendo inviável qualquer discussão acerca do próprio mérito administrativo. 7. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt nos EDcl no REsp 1834266/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/03/2021, DJe 25/03/2021) Estando o acórdão recorrido em dissonância com a jurisprudência desta Corte, é de se prover desde logo o recurso especial, em aplicação da Súmula 568/STJ ("O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema"), para julgar improcedentes os pedidos. Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo interno. É o relatório.