SLS 3474 - DECISAO

DECISÃO Cuida-se de pedido de suspensão de liminar e sentença formulado pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE contra acórdão da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, proferido nos autos do Agravo de Instrumento n. 0814902-87.2023.8.20.0000. Consta dos autos que foi ajuizada, na origem, a Ação Declaratória de Nulidade 0812435-46.2023.8.20.5106 contra o Estado ora requerente, por supostas nulidades no Edital do Pregão Eletrônico 048/2023-SESAP, cujo objeto é "a contratação de serviços médicos, em escalas de plantões presenciais, de caráter ininterrupto, na especialidade de clínica geral, para suprir as necessidades dos hospitais pertencentes à rede estadual do Rio Grande do Norte, pelo período de 12 meses, conforme especificação e quantitativo estimado no quadro 1 do Termo de Referência" (fl. 152). O Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Mossoró/RN deferiu parcialmente o pedido de tutela provisória de urgência formulado por 3S Soluções em Serviços de Saúde Ltda. e determinou "a vedação da participação de cooperativas, até ulterior deliberação, do Pregão Eletrônico nº 048/2023 (Processo Administrativo nº 00610909.000124/2021-25), prosseguindo-se o certame em seus ulteriores termos" (fls. 83-90). Irresignada, a Cooperativa Médica do RN COOPMED/RN interpôs o Agravo de Instrumento 0814902-87.2023.8.20.0000, tendo o relator, Desembargador Virgílio Macedo Jr., deferido o pedido de antecipação da tutela recursal em 29/11/2023, "a fim de determinar a suspensão da decisão questionada, para que seja permitida a participação de cooperativas no Pregão Eletrônico n.º 048/2023 - Processo SEI n.º 00610909.000124/2021-25" (fl. 407). A título de ilustração, confiram-se trechos da fundamentação do decisum (fls. 404/407): 12. Entendo assistir razão à parte agravante. 13. Com efeito, o art. 3º, §1º, inc. I, da Lei de Licitações proíbe a previsão de cláusulas nos atos convocatórios que restrinjam o caráter competitivo do certame, inclusive no caso de sociedades cooperativas, o que denota a viabilidade da participação de cooperativas em procedimentos licitatórios. 14. Por sua vez, buscando promover a participação das entidades, o art. 34 da Lei nº 11.488/2007estendeu benefícios e privilégios às sociedades cooperativas, desde que sua receita bruta não ultrapasse o limite previsto para as empresas de pequeno porte. 15. Seguindo esse entendimento, o teor da Súmula 281/TCU, que dispõe: "É vedada a participação de cooperativas em licitação quando, pela natureza do serviço ou pelo modo como é usualmente executado no mercado em geral, houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o contratado, bem como de pessoalidade e habitualidade." 16. Nesse sentido, percebe-se que a regra é a permissão da participação de cooperativas em licitações, excepcionando-se a participação de cooperativas em licitações apenas quando a natureza do serviço demanda subordinação jurídica, pessoalidade e habitualidade. 17. A legislação brasileira, notadamente A Lei nº 12.690/2012 confirmou a possibilidade de participação de cooperativas em licitações, excetuando atividades que exijam subordinação de mão de obra, conforme art. 10, §2º, :in verbis: (..) 18. Perfilhando esse entendimento, trago os seguintes julgados: (..) 19. Desse modo, entendo que a participação das cooperativas atende ao princípio da ampla competitividade, assegurando a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. 20. Vislumbra-se, diante de tais elementos, a presença dos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora, necessários para a concessão de tutela antecipada. O primeiro relaciona-se à probabilidade de direito da agravante, que se mostra evidente em face da possibilidade de violação dos princípios supracitados. O segundo diz respeito ao risco de dano irreparável ou de difícil reparação, que se verifica diante da possibilidade de a agravante ser privada de participar de competição pública. 21. Isto posto, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal, a fim de determinar a suspensão da decisão questionada, para que seja permitida a participação de cooperativas no Pregão Eletrônico n.º 048/2023 - Processo SEI n.º 00610909.000124/2021-25. Posteriormente, contudo, em julgamento realizado em 19/03/2024, a Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte negou provimento ao Agravo de Instrumento 0814902-87.2023.8.20.0000, em aresto assim sintetizado (fls. 463/464): EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. DECISÃO QUE DEFERIU PARCIALMENTE O PEDIDO LIMINAR E DETERMINOU A VEDAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS EM CERTAME. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS DA ÁREA DE SAÚDE. PROCESSO LICITATÓRIO. PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE SUBORDINAÇÃO INCOMPATÍVEL COM O COOPERATIVISMO. DIFICULDADE DE CONTROLE PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. É cediço que a contratação dos serviços da área de saúde, por meio de cooperativa, não é adequada às necessidades públicas, eis que torna difícil o controle, pela Administração, sobre a força de trabalho, justamente pela ausência de subordinação. 2. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento pacífico, segundo o qual é impossível a participação das cooperativas em processo licitatório para contratação demão de obra, quando o labor, por sua natureza, demandar necessidade de estado de subordinação (STJ - AgInt no RMS: 42046 AC 2013/0105664-0, Data de Julgamento:02/05/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 09/05/2022). 3. Agravo de instrumento conhecido e desprovido. Diante desse desate, a Cooperativa Médica do RN COOPMED/RN opôs embargos declaratórios, destacando a ocorrência do prévio encerramento do Pregão Eletrônico n. 048/2023 e a contratação e execução de parte dos serviços pela agravante e por COOPSAÚDE desde fevereiro de 2024. Em julgamento realizado em 24/06/2024, os embargos declaratórios foram rejeitados (fls. 512-518). Daí a apresentação do presente pedido de suspensão, no qual o ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE aponta grave lesão à saúde e à ordem pública, considerada a necessidade de continuidade da prestação do serviço público essencial de saúde até a conclusão de novo certame licitatório. Destaca que "a Decisão precária ora impugnada não levou em consideração os fatos novos que ocorreram entre a suspensão da liminar e o acórdão definitivo do Agravo de instrumento nº 0814902-87.2023.8.20.0000, quais sejam, i) a COOPMED e a COOPSAÚDE sagraram-se vencedoras no Pregão Eletrônico nº 048/2023-SESAP após a sua reintegração à disputa autorizada pela Relatoria (..), concedida em sede de tutela recursal de urgência, nos autos do AI nº 0814902-87.2023.8.20.0000 interposto pela terceira interessada (COOPMED); ii) diante do resultado licitatório, até então compreendido como válido, o Estado do Rio Grande do Norte firmou os Contratos nº 20 e 22/2024 com as aludidas cooperativas, publicados no Diário Oficial do Estado em 16/01/2024; iii) os respectivos serviços públicos de saúde foram planejados e estão sendo executados com a assistência atual da COOPMED e COOPSAÚDE, conforme escalas anexadas" (fl. 7). Aduz que "a imediaticidade exigida pela decisão ora combatida, em desclassificar repentinamente as Cooperativas do resultado do Pregão Eletrônico nº 048/2023-SESAP, provocará, por consequência, interrupção brusca, não planejada, do serviço público de saúde prestado pelos médicos cooperados das referidas entidades" (fl. 7). Sustenta que, "ao determinar o cumprimento imediato da liminar deferida, ora restaurada, revela-se em dissonância com os postulados decorrentes da segurança jurídica constantes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB - Decreto-Lei nº 4.657/1942), por não considerar adequadamente as consequências jurídicas e administrativas da ordem judicial" (fls. 7/8). Ressalta que "o Estado do Rio Grande do Norte contratou as cooperativas em questão devidamente amparado por decisão judicial válida e eficaz" (fl. 9). Assevera que "o Juízo a quo não levou em conta o tempo necessário para formalizar a substituição dessas entidades, impondo um ônus excessivo ao aparato estatal responsável pelo serviço público de saúde, devido à abrupta escassez de pessoal, e com risco concreto de prejudicar o atendimento aos usuários do SUS, destinatários da garantia e que não dispõem de alternativas, como ocorre a usuários de planos privados" (fl. 9). Para demonstrar a gravidade da situação, colaciona trecho da Justificativa do Pregão Eletrônico, que esclarece o papel dos médicos clínicos gerais na prestação do serviço de saúde (fl. 10): .. se trata de um profissional de uma área imprescindível ao andamento do hospital, pois para realização de diversos procedimentos médicos faz-se necessário sua atuação. Depreende-se que os clínicos gerais do pronto-socorro são os profissionais de primeira linha de atendimento adulto para aqueles pacientes de urgência clínica que são referenciados para atendimento nas unidades hospitalares, assim como os cirurgiões gerais, formam a "linha de frente" de atendimento às emergências clínicas como atendimento a casos de envenenamento, afogamento, hemorragia digestiva, infarto agudo do miocárdio, infarto cerebral isquêmico e hemorrágico, asma grave, dentre outras. Esses profissionais são responsáveis pelo acolhimento, estabilização e referenciamento para as demais especialidades clínico-cirúrgicas, além de serem responsáveis pelo atendimento às intercorrências clínicas dos pacientes internados nas enfermarias dos hospitais. (Justificativa - id. SEI. 11831705 - Processo-SEI nº 00610909.000124/2021-25). Acrescenta, também, informações da SESAP que reforçam a importância dos clínicos médicos gerais para o SUS (fls. 10-12): O médico clínico geral é o especialista capacitado para oferecer atendimento global aos pacientes. É considerado o grande integrador da prática médica e desempenha papel fundamental no Sistema de Saúde no Brasil. É um especialista capacitado para diagnosticar e tratar 70% dos doentes que buscam atendimento. .. cabe expressar que a suspensão intempestiva dos serviços de um médico clínico geral em um hospital pode ter uma série de impactos negativos, tanto para os pacientes quanto para a instituição: 1. Atraso no Diagnóstico e Tratamento: os clínicos gerais são frequentemente a primeira linha de atendimento e desempenham um papel crucial na triagem, diagnóstico e início do tratamento de diversas condições. Sem eles, pode haver atrasos significativos no atendimento dos pacientes, resultando em piores desfechos de saúde. 2. Sobrecarga de Outros Profissionais: a ausência de clínicos gerais pode sobrecarregar outros médicos especialistas, enfermeiros e pessoal administrativo, aumentando o estresse e reduzindo a eficiência geral do hospital. 3. Aumento dos Tempos de Espera: pacientes que precisam de atendimento de um clínico geral podem enfrentar tempos de espera mais longos, tanto no pronto-socorro quanto em consultas ambulatoriais, o que pode levar a uma deterioração na condição de saúde de alguns pacientes. 4. Impactos Financeiros: a eficiência operacional do hospital pode ser prejudicada, resultando em maiores custos operacionais e potenciais perdas de receita devido à menor capacidade de atendimento de pacientes. 5. Complicações em Casos de Urgência: em emergências, a presença de clínicos gerais é vital para estabilizar pacientes e fornecer cuidados imediatos antes da chegada de especialistas, sua ausência pode aumentar os riscos de complicações graves. 6. Interrupção na Continuidade do Cuidado: clínicos gerais frequentemente coordenam o cuidado contínuo e o acompanhamento de condições crônicas, e sua ausência pode levar à interrupção desse cuidado, afetando negativamente a gestão a longo prazo das condições de saúde dos pacientes. .. Portanto, a inexistência de uma escala de trabalho médico completo pode comprometer de forma efetiva a assistência nas referidas unidades, causando interrupção no tratamento de saúde dos pacientes e desfechos desfavoráveis à saúde. Em razão do dever de garantir os serviços de saúde, não pode o Estado correr o risco de suspender os contratos em questão, devendo buscar na lei e nos princípios norteadores da Administração Pública uma forma de solução que vá ao encontro do interesse público. Assim, vale ressaltar que compete ao Poder Público atuar para que não haja risco de prejuízo aos usuários do SUS, muito menos a iminente falta de regulação para as unidades de saúde de referência, em especial na área de urgência/emergência, cuja demora no atendimento em tempo oportuno poderá levar o paciente a óbito. Argumenta que "é indiscutível que a anulação repentina dos Contratos nº 20 e 22/2024-SESAP acarretará enorme prejuízo ao sistema público de saúde, especialmente diante da inexistência de pessoal suficiente para substituir imediatamente os profissionais das referidas cooperativas, situação que imporá condição periclitante ao sistema de saúde pública dos hospitais afetados" (fl. 12). Salienta que o decisum impugnado tem caráter precário, "havendo o risco de, no julgamento definitivo, a matéria ser revista novamente e, por conseguinte, ocasionar novo cenário de insegurança jurídica prejudicial à contínua prestação do serviço essencial de saúde pública" (fl. 12). Requer, ao final, "a suspensão dos efeitos do acórdão proferido no Agravo de Instrumento n. 0814902-87.2023.8.20.0000, para proteção imediata do interesse público, da saúde e da ordem pública, garantindo-se ao Ente Público requerente o direito de manter os Contratos nº 20 e 22/2024-SESAP com a COOPMED e COOPSAÚDE, até que sobrevenha a decisão final de mérito no Processo n. 0812435-46.2023.8.20.5106" (fl. 14). É o relatório. A Suspensão de Liminar e Sentença e a Suspensão de Segurança são institutos especialmente reservados pelas Leis 8.437/1992 e 12.016/2009 às pessoas jurídicas de direito público, ao Ministério Público e aos particulares delegatários de serviço público (neste caso, apenas para defesa do serviço delegado) para evitar a consumação de dano grave à economia, ordem, saúde e segurança públicas. Nesse sentido, Marcelo Abelha Rodrigues observa que "as razões para se obter a sustação da eficácia da decisão não estão no conteúdo jurídico ou antijurídico da decisão concedida, mas na sua potencialidade de leão ao interesse público", pois "o requerimento de suspensão de execução de decisão judicial não deve ser caracterizado como sucedâneo recursal", sobretudo porque "o objeto do incidente se restringe à suspensão dos efeitos da decisão por suposta iminência de grave lesão ao interesse público" (Suspensão de Segurança: suspensão da execução de decisão judicial contra o Poder Público. 5ª ed.. Indaiatuba, SP. Editora Foco. 2022). Vale destacar que, para o STF, "o incidente de contracautela, por consubstanciar demanda típica, de fundamentação vinculada, deve ter como causa de pedir as hipóteses próprias ao seu cabimento", a sua "causa petendi há de ser, portanto, a transgressão aos valores e interesses protegidos pela legislação de regência" (SL n. 1.588, Rel. Min. Presidente Rosa Weber). Sob essas diretrizes, pode-se afirmar que o exame do pedido de contracautela tem seu foco centrado na busca da ocorrência de risco, potencial ou iminente, a um dos bens protegidos pela legislação de regência. Por revestir medida de natureza excepcional, cabe ao requerente demonstrar, de forma efetiva, a caracterização dessa exigência grave e iminente lesão aos bens jurídicos tutelados. Na espécie, verifica-se que o Estado ora requerente demonstrou, em suas razões de pedir, que a manutenção da decisão impugnada tem forte potencial de ensejar dano grave à saúde da população local. Com efeito, determinou-se de forma brusca e precária a imediata desclassificação das Cooperativas vencedoras do certame e, por conseguinte, a anulação dos contratos que, com amparo em decisão liminar proferida pelo relator no TJRN, vêm sendo executados desde fevereiro deste ano, consistentes na prestação de serviço público essencial de saúde serviços médicos, em escalas de plantões presenciais, de caráter ininterrupto, na especialidade de clínica geral, para suprir as necessidades dos hospitais pertencentes à rede estadual do Rio Grande do Norte. Ainda que seja possível a adoção de procedimentos/contratações emergenciais para suprir a falta temporária do serviço, não parece razoável impedir o seguimento da prestação pelas licitantes vencedoras, enquanto não definida a lide em tramitação nas instâncias ordinárias. Para além disso, é presumida a legitimidade dos atos da Administração Pública e o interesse do particular eventualmente lesado não pode se sobrepor ao da Administração Pública, como prejuízo aos serviços de saúde. Em tal cenário, é de rigor reconhecer que a decisão impugnada traz risco de dano grave à saúde da população do Estado do Rio Grande do Norte. Pelo exposto, defiro o pedido do município autor para suspender os efeitos do acórdão prolatado no Agravo de Instrumento 0814902-87.2023.8.20.0000, até o trânsito em julgado do processo originário. Intimem-se. Publique-se. EMENTA SUSPENSÃO DE LIMINAR E SENTENÇA. LICITAÇÃO PARA A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS, EM ESCALAS DE PLANTÕES PRESENCIAIS, DE CARÁTER ININTERRUPTO, NA ESPECIALIDADE DE CLÍNICA GERAL. CONTRATAÇÃO EFETIVADA. TUTELA ANTECIPADA RECURSAL QUE DETERMINA A PARALISAÇÃO DOS SERVIÇOS. POTENCIAL DANO GRAVE À SAÚDE PÚBLICA. SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO CERTAME LICITATÓRIO E INTERESSE PÚBLICO QUE SE SOBREPÕE AO DO PARTICULAR EVENTUALMENTE PREJUDICADO NA DISPUTA. PEDIDO DE CONTRACAUTELA DEFERIDO.