AREsp 2591316 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF, contra a de cisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que inadmitiu recurso especial, fundamentado no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição da República, dirigido a acórdão prolatado na Apelação n. 1000785-91.2017.4.01.4200. O Agravante ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o Agravado, objetivando a condenação deste pela prática de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 10, caput, e 11, incisos II e VI, da Lei n. 8.429/1992. O Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido. Houve apelação da ora Agravante, a qual o Tribunal de origem negou provimento. O acórdão ficou assim ementado (fls. 666-689): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 10 DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E PREJUÍZO AOERÁRIO NÃO DEMONSTRADOS. ART. 11, II e VI, DA LEI 8.429/92. REVOGAÇÃO DO INCISO II. INCISO VI. DOLO E MÁ-FÉ NÃO CONFIGURADOS. CONDUTA(S) ÍMPROBA(S) MANIFESTAMENTE INEXISTENTE(S). ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. DESPROVIMENTO DO RECURSO. SENTENÇA MANTIDA. REMESSAOFICIAL NÃO CONHECIDA. ARTS. 17, § 19, IV, e 17-C, § 3º, DA LEI 8.429/1992. 1. Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo MPF contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, julgou improcedentes os pedidos para condenação do réu como incurso nas condutas do art. 10, caput, e art. 11, II e VI, da Lei nº 8.429/92 (art. 487, I, do Código de Processo Civil). O Apelante defende a materialidade e autoria do(s) ato(s) ímprobo(s) imputado(s) ao demandado, requerendo o provimento do apelo a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada, com subsequente condenação do réu nas penas previstas nos incisos II e III do art. 12 do mesmo diploma legal. 2. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º da LIA). 3. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 4. As questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei nº 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei nº 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. 5. A responsab ilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1º, §§ 1º e 2º, art. 9º, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 6. A partir das modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei nº 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no "dano presumido" (dano in re ipsa - cf. art. 21, I, da LIA). Para além de não ter sido comprovado o agir doloso, não houve comprovação de efetivo prejuízo ao erário. 7. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que o inciso II do art.11 da LIA (imputação direcionada à ré Madalena) foi expressamente revogado. Já o enquadramento da conduta relativa a não prestação de contas impõe: (i) a demonstração de que o agente dispunha de condições para realizar o procedimento; bem como (ii) a comprovação de que ele (o agente) tinha por escopo "ocultar irregularidades" e obter proveito ou benefício indevido para si ou para terceiros (inciso VI e § 1 do art. 11 da LIA), circunstâncias não verificadas no caso dos autos. 8. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, § 4º da CF/88), passou a exigir o animus doloso e o efetivo prejuízo ao erário para tipificação da(s) conduta(s) prevista(s) no art. 10 da LIA; aboliu o tipo sancionador anteriormente previsto no inciso II do art. 11 da LIA, bem como tornou mais rígido o tipo previsto no inciso VI do art. 11, exigindo efetiva demonstração do dolo específico. 9. Em recente apreciação do Tema 1199 (Recurso Extraordinário com Agravo nº 843989/PR), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 10. À luz dos balizamentos fixados pela Suprema Corte, afigura-se plenamente possível concluir que as novas disposições da LIA no que concerne à tipificação do ato de improbidade (normas de direito material mais benéficas) devem ser aplicadas às ações em curso, ou seja, nas quais ainda não se operou o trânsito em julgado. Na hipótese dos autos, considerando as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 e os princípios do direito administrativo sancionador, há manifesta inexistência do(s) ato(s) de improbidade descritos na petição inicial (cf. art.17, § 11, da Lei nº 8.429/92 - atual redação), não merecendo reparos a sentença que julgou improcedentes os pedidos, extinguindo a ação com apoio no art. 487, I, do CPC. 11. Descabimento do duplo grau obrigatório, uma vez que o legislador ordinário, nos termos do art. 17, § 19, inciso IV, c/c o art. 17-C, § 3º, ambos da Lei nº. 8.429/1992, com redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, fez clara opção pelo afastamento do instituto nas ações de improbidade administrativa. 12. Apelação a que se nega provimento. Remessa necessária não conhecida. No recurso especial, trouxe a parte agravante a alegação de negativa de vigência ao art. 927, inciso III, do CPC, e ao art. 11, caput, da Lei n. 8.429/1992, pois, de acordo com o Tema n. 1.199 do STF, e "com base na segurança jurídica, na vedação do retrocesso e da proteção insuficiente, não se vislumbra a possibilidade de aplicação, total ou parcial, das disposições da Lei nº 14.230/2021, de forma retroativa" (fl. 702). Pede o provimento do recurso especial, com a cassação do acórdão recorrido. Oferecidas contrarrazões (fls. 709-713), inadmitiu-se o recurso na origem (fls. 714-717), advindo o presente agravo (fls. 720-734), contraminutado às fls. 737-739. Parecer do Ministério Público Federal pelo não provimento do agravo (fls. 751-763). É o relatório. Decido. Preenchidos os pressupostos para o conhecimento do agravo, prossegue-se na análise do recurso especial. Extrai-se do acórdão recorrido a seguinte fundamentação (fls. 666-689; grifos diversos do original): Nessa perspectiva, não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo juiz singular, que, embora analisando o caso sob a perspectiva da legislação pretérita - note-se que, a despeito de a sentença ter sido proferida já na vigência da Lei nº 14.230/2021, o magistrado não mencionou as inovações legislativas -, rejeitou a pretensão autoral por não identificar nenhum elemento que qualificasse a conduta como dolosa, tampouco comprovação de que houve prejuízo ao erário. Assim, com razão o magistrado quando concluiu ser absolutamente descabida qualquer presunção de dolo ou má-fé na conduta do Réu/Apelado, uma vez que, a despeito de ter sido detectada uma irregularidade na prestação de contas por ele apresentada de forma incompleta - o que foi apurado em 01/07/2014, mais de 02 anos após o encerramento do seu mandato -, a não conformidade poderia ter sido sanada pelo seu sucessor ou mesmo pelo Conselho Municipal de Assistência Social de Caroebe/RR, já que ambos foram notificados a respeito. Não bastasse a falta de comprovação do agir doloso, circunstância que já obsta, como visto, o enquadramento nos tipos previstos no art. 10 e no art. 11 da Lei nº 8.429/92, não há provas de que houve um efetivo dano ao erário (quantificado), tendo em vista que o MPF não demonstrou que houve irregularidade na aplicação dos recursos. Tais circunstâncias, portanto, revelam a manifesta inexistência de ato de improbidade, entendimento que encontra amparo, inclusive, no art.17, § 11, da Lei nº 8.429/92, com atual redação. O Tribunal de origem, a partir da análise dos elementos fático-probatórios, concluiu pela inexistência de conduta dolosa e de efetivo prejuízo ao erário. Para rever a conclusão, seria necessário o reexame de provas e fatos, providências descabidas no âmbito do recurso especial, nos termos da Súmula n. 7 desta Corte Superior. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTRUÇÃO DO ESTÁDIO. ABERTURA DA COPA DO MUNDO. SIMULAÇÃO DE LICITAÇÃO PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS. PRÉVIO ACORDO COM O PRÓPRIO MP PARA FINALIZAÇÃO DA CONSTRUÇÃO ANTES DO INÍCIO DO CAMPEONATO. CONCLUSÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM PELA AUSÊNCIA DE IMPROBIDADE. SÚMULA 7 DO STJ. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. LEI MUNICIPAL N. 15.413/2011 CONTESTADA EM FACE DE LEI FEDERAL. COMPETÊNCIA DO STF. PRECEDENTES. HISTÓRICO DA DEMANDA. .. 15. Como se observa, o Tribunal a quo entendeu que não se configurou ato de improbidade administrativa, referente à simulação de licitação, muito menos o dolo apto a caracterizar a referida conduta ilícita. Dessa forma, iniciar qualquer juízo valorativo a fim de adotar posicionamento distinto do alcançado pela Corte de origem e acolher a tese do recorrente - de que se configurou ato de improbidade - excede as razões colacionadas no aresto impugnado, implicando revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, o que é vedado ao Recurso Especial, ante o disposto na Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial." A propósito: AgInt nos EDcl no REsp 2.035.643/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 31.5.2023, AgInt no AREsp 1.840.495/MA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 4.11.2021; e AgInt no AREsp 1.265.686/PB, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 10.8.2021. CONCLUSÃO 16. Recurso Especial parcialmente conhecido, apenas quanto à alegação de violação ao art. 1.022 do CPC/2015, e, nessa extensão, não provido. (REsp n. 1.938.562/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/4/2024, DJe de 10/5/2024; grifou-se) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS ARTS. 10 E 11 DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO E DOLO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. O STJ firmou jurisprudência segundo a qual, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, não há necessidade da presença de dolo, sendo suficiente a existência de culpa grave e de dano ao erário, o que não ficou configurado no caso. 2. A jurisprudência do STJ também se orientou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 3. Na compreensão de dolo genérico - vontade livre e consciente de praticar o ato -, há de se ressaltar que a Lei de Improbidade Administrativa - LIA não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 4. O entendimento adotado pelo Tribunal a quo não destoa da jurisprudência do STJ, pois foi categórico ao afirmar a ausência da nota qualificadora da má-fé (desonestidade) na conduta dos agentes, o que desconfigura o ato de improbidade a eles imputado, uma vez que não ficou caracterizada a fraude na licitação, mormente em razão da inexistência de comprovação de conluio entre os agentes para direcionar o certame licitatório. 5. A revisão dessa conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita, ante o enunciado da Súmula 7 do STJ. 6. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 1.746.240/RS, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 22/6/2021, DJe de 3/8/2021; grifou-se) ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. REVISÃO DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. .. 2. O Tribunal a quo foi expresso ao afirmar não ter ocorrido improbidade administrativa, uma vez que: a) mesmo tardiamente, a parte ré prestou as contas devidas, relativas aos recursos repassados ao ente municipal; b) não se comprovou o dolo do recorrido; c) não houve prejuízo ao Erário decorrente de má aplicação dos recursos federais. 3. O Superior Tribunal de Justiça firmou a jurisprudência no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, mas é necessário demonstrar o dolo genérico na prática de ato tipificado (AgRg no REsp 1.223.106/RN, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 20.11.2014). No mesmo sentido: AgRg no AREsp 522.831/AL, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 17/3/2016; AgRg no AREsp 488.007/RN, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14/5/2014. .. 5. Modificar o entendimento firmado no acórdão recorrido, afastando a tese esposada na origem de que não houve dolo ou má-fé na conduta do agravado, implica exceder as razões colacionadas no acórdão vergastado, o que demanda incursão no contexto fático-probatório dos autos, vedada em Recurso Especial, conforme Súmula 7 do STJ. 6. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.772.419/PA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/6/2020, DJe de 9/9/2020; grifou-se) Ante o exposto, CONHEÇO do agravo para NÃO CONHECER do recurso especial. Sem honorários recursais, pois ausente condenação em verba de sucumbência, em favor do advogado da parte ora recorrida, nas instâncias ordinárias. Publique-se. Intimem-se. EMENTA AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO AO ERÁRIO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. DOLO E MÁ-FÉ. NÃO CONFIGURAÇÃO. PREJUÍZO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. SÚMULA N. 7 DO STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL.