REsp 1859837 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria e Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5ª Região) votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Benedito Gonçalves.

RELATÓRIO O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): Trata-se de agravo interno da INPLAC - INDÚSTRIA DE PLÁSTICOS S/A contra decisão que, com apoio nas Súmulas 7 do STJ e 282, 283 e 284 do STF, não conheceu de recurso especial em que discute a competência do IBAMA para fiscalização ambiental de determinada área, a motivação para a lavratura do respectivo auto de infração e a produção de provas; e negou-lhe provimento quanto à tese de violação do art. 1.022 do CPC/2015. A parte agravante sustenta, em síntese (fls. 2581/2591): Ao contrário do afirmado na decisão monocrática, o Tribunal a quo considerou incluídos no acórdão os elementos suscitados pelo embargante, na forma que estabelece o artigo 1025 do Código de Processo Civil, de modo que as teses defendidas no Recurso Especial sempre foram postas nos autos, desde a inicial, e o último acordão dos embargos de declaração antes da interposição do apelo especial considerou prequestionados todos os dispositivos legais mesmo que não analisados expressamente. Á luz do artigo 1025 do CPC, está-se diante do prequestionamento ficto, que é aquele que se considera ocorrido com a simples interposição dos embargos de declaração diante da omissão judicial, independentemente do êxito desses embargos. .. Não se trata de reexame de prova, mas de revaloração da prova dos autos. Esta revaloração não implica necessariamente em se efetuar o reexame dos fatos, e sim análise da desobediência de norma que determina o valor que a prova pode ter. .. A agravante demonstrou que o acórdão da apelação da 3ª Turma, do Tribunal Regional Federal, violou diretamente o parágrafo único, do artigo 2º, da Lei nº 4.771, de 1965, norma ambiental vigente à época da construção da galeria de concreto armado dentro do parque fabril urbano de propriedade dominial da recorrente INPLAC. O acórdão continuou a se equivocar, pois não existe nos imóveis urbanos da agravante INPLAC, dentro da cidade de Biguaçu, área de preservação ambiental. Nada que se aproxime do conceito de preservação permanente, nada que justifique a intervenção ilegal e abusiva do esbulhador agravado IBAMA. Além de não existir no local da obra da galeria, mata, floresta ou qualquer outra forma de vegetação, pois os terrenos na origem secular eram de pastagem para criação de gado e de plantio de mandioca, o dispositivo enfocado da Lei nº 4.771, de 1965, autorizou a construção do encapsulamento da vala de esgoto. Estabelece que, no caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, deve ser observado o disposto no PlanoDiretor e leis de uso do solo do Município. .. Cabe reiterar que as obras e serviços de canalização da vala de esgoto realizados na planta industrial da agravante é matéria de ordem pública. Impedem o depósito de esgoto sanitário e doméstico in natura a céu aberto como exige o IBAMA; elimina a proliferação de doenças infectocontagiosas mortais; protege quanto a exposição dos empregados da INPLAC e demais moradores da região dos riscos de doenças; e também impedem que haja comprometimento das embalagens produzidas, pois que são elas utilizadas para acondicionar alimentos destinados ao consumo humano e envasar produtos destinados a agricultura. Impugnação apresentada pelo IBAMA (fls. 2594/2595). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. NÃO PREENCHIMENTO. 1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC (Enunciado n. 3 do Plenário do STJ). 2. Porque ausente o prequestionamento, não se conhece do recurso especial, quanto à tese de violação dos arts. 496, 515 e 522 do CPC/1973, do art. 1.009 do CPC/2015, dos arts. 189 e 196 da CLT e dos arts. 1.196, 1.210, 1.228 e 1.225 do Código Civil. Observância da Súmula 282 do STF. 3. O prequestionamento ficto do art. 1.025 do CPC/2015 só ocorre na hipótese de violação do art. 1.022 do CPC/2015, o que não se verifica no caso, pois o órgão julgador, de forma clara e coerente, externou fundamentação adequada e suficiente à conclusão do acórdão embargado. 4. O recurso não pode ser conhecido, no se refere à alegação de violação do art. 2º da Lei n. 4.771/1965 e do art. 72 da Lei n. 9.605/1998, pois esses dispositivos legais não têm comando normativo que, em tese, poderiam ensejar a alteração do acórdão recorrido e as teses recursais não conseguem demonstrar em que medida estariam sendo violados. Observância da Súmula 284 do STF. 5. Consoante enuncia a Súmula 7 do STJ, na via do recurso especial, é inadequada a revisão de premissas fático-probatórios firmadas pelo órgão julgador a quo, razão pela qual não se pode alterar a conclusão do acórdão recorrido quanto à competência para a fiscalização ambiental da área em questão, bem como quanto à imprestabilidade das autorizações ambientais estadual e municipal para o fim dar regularidade à obra. 6. Com relação à pretensão relacionada à produção de provas, o recurso não pode ser conhecido porque a ausente a indicação dos artigos de lei que poderiam estar sendo violados e porque também é dependente do reexame fático-probatório. Observância das Súmulas 7 do STJ e 284 do STF. 7. Agravo interno não provido. VOTO O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC (Enunciado n. 3 do Plenário do STJ). Após nova análise processual, provocada pela interposição do agravo interno, observo que a conclusão da decisão agravada deve ser mantida. O recurso especial se origina de ação ajuizada, em agosto de 2012, por INPLAC - Indústria de Plásticos S/A contra o IBAMA, objetivando anular: a) autos de infração lavrados em razão de "instalar obras e serviços de aterramento, sob área embargada" e "instalar obras e serviços de canalização de curso d"água, contrariando normas e regulamentos"; b) termo de embargo e interdição "da área de preservação permanente (..) até o encontro da rua 7 de setembro"; e c) termo de apreensão de "Uma retro escavadeira". Conforme causa de pedir, "as questões autuadas pelo réu IBAMA concentram-se em dois pontos centrais: a instalação de obras e serviços para canalização e revestimento de vala aberta de água pluvial existente na propriedade da autora e a apreensão de equipamento de terceiro contratado pela demandante para a execução do projeto aprovado pelas autoridades públicas. Agora, notificação administrativa do réu, emitida em 2 de agosto de 2012, exige, ilegalmente, o pagamento do alegado débito pela remessa da guia de recolhimento da União - GRU da multa de R$ 10.000,00". A parte autora defende "a incompetência do IBAMA para licenciar e fiscalizaras obras e serviços de canalização da vala aberta de água pluvial e sanitária"; "incompetência do IBAMA para fiscalizar e lavrar auto de infração sobre matéria afeta à vigilância sanitária"; "nulidade das penas de multa, embargo e de apreensão de bem"; e a legalidade das obras realizadas. No primeiro grau de jurisdição, em 2014, os pedidos foram julgados improcedentes porque "a expedição das licenças decorreu de sucessivas omissões por parte da FATMA e do Município de Biguaçu, as quais contrariaram as normas legais, tais como o Código Florestal e a Resolução n. 237 de 1997, que exige a realização de EIA-RIMA para a retificação de curso d"água, por se tratar de obra que é potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente .. ao contrário do que se afirma na petição inicial, o licenciamento realizado junto à FATMA não foi regular. Aliás, foi ilegal por não ter observado a existência de curso d"água no local da obra, o que demanda a obediência às normas protetivas dessa área de preservação permanente, inclusive a realização de EIA-RIMA .. os autos de infração e termos de embargos mencionados na petição inicial foram hígidos e não padecem de qualquer vício formal ou legal" (fls. 1989/1994). Ao julgar o recurso de apelação da sociedade empresária (fls. 2035/2071), o TRF da 4ª Região nego-lhe provimento; contudo, acolheu embargos de declaração, com efeito modificativo, dando parcial provimento ao apelo. Vejamos, no que interessa, o que está consignado no voto condutor do acórdão recorrido (fls. 2113/2118): Consoante se depreende desses autos de infração, não houve malferimento ao princípio do contraditório e ao da ampla defesa, pois os fatos ilícitos foram descritos corretamente (no item 13- "descrição da infração"), igualmente sendo apontados os fundamentos legais. Antes dos autos de infração, a autora inclusive recebeu notificação (n. 344527-B) em 12-05-2008 para prestar esclarecimentos sobre a canalização de curso d"água, já sinalizando o órgão ambiental sobre os motivos de eventual infração. De outro lado, a Informação Técnica n. 062/2008-NLA-IBAMA-SC de 16-04-2008, decorrente de vistoria realizada na área da autora em 11-04-2008 e que fundamentou os autos de infração detalhou a situação que os originou. Mencionou expressamente que a autuação ocorreu por conta da construção de uma galeria para conduzir um curso d"água. No item 23 os analistas ambientais afirmam (em confrontação com fotografias aéreas e imagem orbital) se tratar esse curso d"água de um rio perene (permanente) e não de uma vala de drenagem. Desta forma, uma vez que é evidente a natureza fluvial da corrente em questão, caracterizando-a como um curso d"água, causa estranheza a apresentação de uma licença ambiental de instalação para construção de uma galeria pluvial, o que leva a três considerações: ou a licença não foi emitida para o local dos fatos, ou o órgão estadual foi induzido a erro ou ocorreu simulação em fraude ao Código Florestal. .. Não havia necessidade de especificar se o curso d"água estava ou não em domínio federal, pois todos os cursos d"água, sejam eles federais, estaduais ou municipal são protegidos pela norma ambiental. O mesmo se diga dos cursos d"água presentes em zona rural ou urbana. Cai por terra, assim, a alegação de que o auto de infração possui, sob esse aspecto, vício que leve à sua nulidade ou que houve malferimento ao princípio da ampla defesa e do contraditório. Também deve se ressaltar que, ao contrário do que alega a autora, a defesa aos autos de infração ocorre sempre após sua lavratura, não sendo prevista qualquer produção de prova antes disso, a não ser a apresentação de documentos requerida pelo órgão ambiental. .. Compulsando o laudo pericial (Evento 76), conclui-se que os peritos, em avaliação à área da autora, constataram (por meio de aerofotos de 1938, 1957 e 1978) a existência de curso d"água que foi retificado entre os anos de 2006 a 2009 (Quesito n. 2 do IBAMA), o que teria causado danos ambientais à área de preservação permanente na faixa de 30 metros. O perito biólogo confirmou esse dano, afirmando que a grande dimensão da canalização efetuada pela autora (cerca de 900 metros), potencializou os impactos ambientais (quesito 3). .. Conclui-se que as licenças ambientais emitidas pela FATMA (LAP n. 072-F-05 e Licença Ambiental de Operação n. 139/2009/CRF (Evento 1-OUT7) foram totalmente ilegais. Isso porque a FATMA não considerou a existência de curso d"água no local e de que tal fato demandaria a realização de Estudo de Impacto Ambiental. Em leitura às condições das licenças emitidas, observa-se que em momento algum houve menção à existência de área de preservação permanente ou curso d"água. .. De outro lado, o Município de Biguaçu, em declaração de 26-03-2001 que serviu de base às licenças, embora tenha afirmado que existia efluente de córrego na região, atestou seu desaparecimento à época da construção da empresa .. Comprovado pela prova juntada aos autos que a retificação do curso d"água causou dano ambiental, sem o devido licenciamento, correta a autuação administrativa, não havendo falar em vício passível de nulidade. .. Relativamente à competência do IBAMA para fiscalizar, o parágrafo 1º do art. 70 da Lei 9.605/98 dispõe .. O SISNAMA foi instituído pela Lei Federal n. 6.938/81 e está estruturado em órgãos federais, regionais (estaduais) e locais (municipais), responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. É no SISNAMA que encontramos os órgãos encarregados do Poder de Polícia em matéria ambiental. É ponto firme na doutrina e no Direito brasileiro que a atribuição de policiar pertence a quem tem a competência para regular a matéria. Em matéria ambiental a competência da União está prevista no art. 24, VI e VII, da CF. Estes dispositivos servem de suporte à sua atividade legislativa e de polícia. Resta claro que, havendo um dano a bens, serviços ou interesses da União, dá-se ensejo à competência do ente federal (IBAMA) para a atuação destinada à repressão administrativa dos infratores. Como visto, a competência para o exercício do Poder de Polícia segue a competência legislativa. Contudo, dispõe ainda a CF no art. 23 a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para: .. Diante disso, não há prevalência de atuação entre todos os entes da federação (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) em se tratando de assunto no qual ocorre acumulatividade de competências. Pode-se dizer, então, que todos os entes federativos têm competência comum para exercer o Poder de Polícia Ambiental. Modalidade de ato de polícia é a fiscalização, que consiste na averiguação do uso de bens ou o exercício de atividades com o escopo de aferir se o administrado está cumprindo as exigências legais. Trata-se de importante ato de polícia, porquanto previne eventuais danos decorrentes do exercício de atividades em desconformidade com o interesse público. Não se está aqui discutindo a competência para o licenciamento ambiental da obra, visto que esta cabe ao órgão estadual (art. 10 da Lei 6.938). Embora a falta de licença tenha constado como fundamento da autuação, essa decorreu da constatação de um dano ambiental por, supostamente, estar havendo canalização e aterramento de um curso d"água. Em regra, o órgão com atribuições para o licenciamento também será competente para a fiscalização e aplicação de penalidades administrativas. Exemplo disso seria a hipótese de a FATMA autuar o empreendimento por ela licenciado por desrespeito às condicionantes constantes da Licença. No entanto, a competência de um ente para o licenciamento não impede o exercício de Poder de Polícia em meio ambiente dos demais entes federativos, visto que se trata, para isso, de competência comum. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que as atribuições de licenciar e fiscalizar são distintas e que competem a todos os órgãos ambientais em conjunto .. Não prospera, portanto, a alegação da autora de nulidade do auto de infração por falta de competência para fiscalizar por parte do IBAMA. A prova pericial produzida nos autos confirma as conclusões do IBAMA, tendo afirmado o perito biólogo a existência de curso d"água que foi retificado entre os anos de 2006 a 2009 (Quesito n. 2 do IBAMA), o que teria causado danos ambientais à área de preservação de permanente na faixa de 30 metros. Inexistente o alegado cerceamento de defesa pela ausência de oitiva testemunhal, pois o magistrado pode, com base nos arts. 130 e 131 do CPC, determinar a produção das provas que entender necessárias, fundamentando o seu convencimento. Opostos embargos de declaração pela empresa autora, foram acolhidos, em parte e com efeito modificativo, com a seguinte motivação (fls. 2157/2161): Melhor examinando a matéria fátiea e, tendo cm vista as peculiaridades do caso concreto, tenho que merece ser acolhida cm parte a insurgência, para suprir-se a omissão apontada. Refere a embargante que, ao ingressar no terreno da INPLAC. depois de atravessa cm galeria sob a pista da BR - 101 c a rua marginal cm direção leste, o curso d agua passa entre os prédios da fábrica onde trabalham 760 empregados c os prédios do refeitório c cozinha dos trabalhadores e posto médico dc atendimento diário, e que o revestimento c a cobertura do curso d agua decorreu da ncccssidade dc resguardar as instalações c produtos fabricados. O IBAMA determinou o desmanche da galeria da vala cm toda a extensão desde a pista da Rodovia BR - 101 ca marginal Rua Salima Salum até o fim do terreno, conforme se verifica do Termo dc Embargo juntado à inicial, no evento 1 - OUT12. Ressalto que este Relator não desconhece a legalidade da autuação realizada em razão de instalação dc obra (galeria) de canalização dc curso d"água, sendo esse perene e intermitente, e não uma mera vala de drenagem, conforme bem destacado na Informação Técnica n. 062/2008-NLA-IBAMA-SC dc 16-04-2008 (evento 13 - PROCADM2. PROCADM3 e PROCADM4), ao contrário do que consta na licença emitida pela FATMA. A existência dc curso d"água retificado nos anos dc 2006 a 2009. que teria causado danos ambientais à área dc preservação de permanente na faixa de 30 metros, foi confirmada na prova técnica, sendo que o perito biólogo entendeu que a grande dimensão da canalização efetuada pela autora (ccrca dc 900 metros), potencializou os impactos ambientais (Quesito 3o). Contudo, há que se atentar para o fato de que. além da proteção ao meio ambiente, há outros direitos em risco que, no caso concreto, poderiam permitir a canalização do curso d agua, como a preocupação com sanidade do local dc trabalho c o pleno funcionamento do estabelecimento industrial. Desconsiderar esses elementos sociais e econômicos c sua repercussão na comunidade representa postura que não se coaduna com os princípios constitucionais da proporcionalidade c da razoabilidade. É regra a supremacia do meio ambiente, mesmo cm situações em que haja efetiva configuração do fato consumado. Contudo, essa diretriz pode ser rclativizada, como no caso concreto, devendo ser suspensa a determinação do desmanche da canalização c oportunizada a retomada do licenciamento ambiental na referida área pelo órgão ambiental, visando à sua regularização. Assim, acolhem-se em parte os embargos de declaração para, suprindo-se a omissão apontada e atribuindo-se-lhes excepcionais efeitos infringentes, integralizar o julgado para dar parcial provimento à apelação, determinando a suspensão do desmanche da canalização e a retomada do licenciamento ambiental, oportunizando-se a regularização da obra. A autarquia federal, então, opôs embargos de declaração, ao argumento de que ocorrera julgamento extra petita e por entender mal apreciadas as provas dos autos, que informariam o intuito comercial da obra realizada pela empresa, que seria a implantação de um loteamento imobiliário (fls. 2172/2177). Por ocasião do julgamento dos embargos de declaração, foi acrescido à fundamentação (fls. 2185/2186): A questão referente à irregularidade da canalização do curso d"água foi devidamente analisada pelo voto-condutor, dentro dos limites da lide e à luz dos princípios constitucionais da prevenção, mas também dos da proporcionalidade e da razoabilidade, considerando-se as peculiaridades do caso concreto. .. Em se tratando de empreendimento localizado em área de vulnerabilidade ambiental há que ser oportunizada a retomada do licenciamento com o específico Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para as atividades pretendidas pela empresa então embargante. Pois bem. Como consta da decisão agravada, os arts. 496, 515 e 522 do CPC/1973, o art. 1.009 do CPC/2015, os arts. 189 e 196 da CLT e os arts. 1.196, 1.210, 1.228 e 1.225 do Código Civil não estão prequestionados e, por isso, não autorizam o conhecimento do recurso. Observância da Súmula 282 do STF. Em atenção à alegação da parte recorrente, cumpre anotar que o art. 1.025 do CPC/2015 dispõe que se "consideram incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existente erro, omissão, contradição ou obscuridade". A regra processual, portanto, exige o reconhecimento da violação do art. 1.022 do CPC/2015 para o fim de admissão do prequestionamento ficto. Nesse sentido, dentre outros: AgInt no AREsp 1224882/MA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/06/2018, DJe 19/06/2018; AgInt no REsp 1707780/SC, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/05/2018, DJe 23/05/2018; AgInt no REsp 1669746/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/05/2018, DJe 18/05/2018; AgInt no REsp 1650256/RS, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/04/2018, DJe 09/05/2018. E, no caso, a decisão negou provimento ao recurso, quanto à tese de violação do art. 1.022 do CPC/2015, pois o órgão julgador, de forma clara e coerente, externou fundamentação adequada e suficiente à conclusão do acórdão embargado. De outro lado, com relação à alegação de violação do art. 2º da Lei n. 4.771/1965 e do art. 72 da Lei n. 9.605/1998, o recurso não pode ser conhecido porque esses dispositivos legais não têm comando normativo que, em tese, poderiam ensejar a alteração do acórdão recorrido, ao lado de as teses recursais não conseguirem demonstrar em que medida estariam sendo violados. Com efeito, o órgão julgador, atento ao conjunto fático-probatório, afirmou a competência comum dos entes federados e seus órgãos ambientais para a fiscalização ambiental da área em questão, bem como a imprestabilidade das autorizações ambientais estadual e municipal para o fim dar regularidade à obra. Assim, além de ser deficiente o argumento de violação à lei, eventual alteração do acórdão recorrido só seria possível mediante exame de provas, providência inadequada em recurso especial. Observância das Súmulas 7 do STJ e 283 e 284 do STF. No que se refere à pretensão relacionada à produção de provas, embora se note, nas razões recursais, a ausência de vinculação do argumento à tese de violação do artigo de lei que poderia lhe dar respaldo (arts. 130 e 131 do CPC/1973, tal como consta do acórdão a quo), cumpre anotar não poder ser conhecida, pois também dependente do reexame fático-probatório (v.g.: AgInt no AREsp 863.214/MA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 30/03/2020, DJe 07/04/2020; AgInt no REsp 1394624/RS, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 27/05/2019, DJe 29/05/2019). No contexto, deve ser mantida a conclusão da decisão agravada. Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno. É como voto.