MS 26694 - ACORDAO

EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL ADMINISTRATIVO. PROCESSO DE REVISÃO DE ANISTIA DE MILITAR. CABO DA AERONÁUTICA. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE DE JUSTIÇA. REJEIÇÃO. ENUNCIADO APROVADO PELO STF EM REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 839. NOTIFICAÇÃO GENÉRICA DA VIÚVA DO ANISTIADO. VÍCIO DE FORMA. PREJUÍZO AO EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE RECONHECIDA. ORDEM CONCEDIDA. RESTABELECIMENTO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO DO FALECIDO MILITAR. 1. A miserabilidade não é condição legal exigida para a concessão do benefício de gratuidade de justiça, bastando a insuficiência de recursos, consoante previsto no art. 98 do CPC. 2. A lei presume verdadeira a declaração de insuficiência econômica deduzida pela parte (CPC, art. 99, § 3.º). Assim, embora possa o adversário impugnar a concessão do benefício (CPC, art. 100), cabe-lhe o ônus de demonstrar a suficiência de recursos do solicitante da gratuidade. 3. Caso concreto em que se discute a validade de ato administrativo ministerial que determinou a anulação de anterior portaria, por meio da qual se havia declarado, postumamente, a condição de anistiado político do marido da ora impetrante, ex-cabo da Aeronáutica. 4. Ao apreciar o Tema 839, com repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal aprovou o seguinte enunciado: "No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas". 5. Como explica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, "Nos procedimentos administrativos, os atos previstos como anteriores são condições indispensáveis à produção dos subsequentes, de tal modo que estes últimos não podem validamente ser expedidos sem antes completar-se a fase precedente. Além disto, o vício jurídico de um ato anterior contamina o posterior, na medida em que haja entre ambos um relacionamento lógico incindível" (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 453). 6. Na espécie, a notificação endereçada à viúva impetrante não especificou, como de lei (art. 26, § 1º, VI, da Lei n. 9.784/99), os fatos e fundamentos de que deveria se defender, ante a anunciada possibilidade de perda do estatuto de anistiado político, daí resultando inequívoco vício de forma. 7. Em indissociável desdobramento, restou também comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa pela autora (art. 5º, LV, da CF), notadamente porque o alto grau de generalidade e de abstração de sua notificação lhe subtraiu, pelo desconhecimento dos fatos e fundamentos ensejadores do procedimento revisional, o acesso às ferramentas de defesa constitucionalmente postas à sua disposição. Assiste-lhe razão, pois, quando diz ter sido chamada a fazer uma defesa "às cegas". Não poderia ter se defendido eficazmente do oculto, do encoberto, do que não se deu a conhecer. 8. A tal propósito, conforme ensinamento de THIAGO MARRARA, "O contraditório é a premissa da defesa, daí porque andam inexoravelmente juntos. Não há reação ao desconhecido; não há, pois, defesa possível sem conhecimento do objeto processual, suas causas, elementos probatórios nem dos motivos a sustentar as decisões liminares ou finais. O contraditório enseja a divulgação, ativa ou a pedido, dos elementos que estimulam, inspiram e motivam as decisões, garantindo-se aos sujeitos por ela potencialmente afetados a faculdade de reações formais. Essa divulgação há de ser garantida, em situação extrema, mesmo em prejuízo do sigilo ou da restrição de acesso a informações sensíveis. Não por outra razão, a Lei de Acesso à Informação adequadamente prescreve que: "não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais" (art. 21, caput)." (Princípios do Processo Administrativo. In Processo administrativo brasileiro - estudos em homenagem aos 20 anos da lei federal de processo administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 89-90). 9. O entendimento, por parte da Administração, da desnecessidade ou impertinência das provas requeridas em processo administrativo, ou do ânimo protelatório de quem as requer, embora possível, reclama a adequada motivação, mediante exposição clara, explícita e congruente, das razões de fato e de direito que justificam tal recusa. Inteligência do disposto no art. 50, inciso I e § 1º, da Lei n. 9.784/1999. 10. Ordem concedida, com o pleno e imediato restabelecimento do estatuto de anistiado político post mortem do marido da ora impetrante. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, concedar a ordem com o pleno e imediato restabelecimento do estatuto de anistiado político post mortem do marido da ora impetrante, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Vencida parcialmente a Sra. Ministra Regina Helena Costa, em menor extensão. Votaram com o Sr. Ministro Relator os Srs. Ministros Gurgel de Faria, Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5ª Região), Francisco Falcão, Herman Benjamin, Mauro Campbell Marques (com ressalvas) e Assusete Magalhães (com ressalvas). Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. Dra. KARINA CARLA LOPES GARCIA, pela parte INTERES.: UNIÃO

RELATÓRIO MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Cuida-se de mandado de segurança impetrado por Maria Brainer Martins, viúva de ex-militar da Aeronáutica, que indica, como autoridade impetrada, a Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos e, como ato coator, a Portaria MMFDH n. 1.269, de 5 de junho de 2020, publicada no D.O.U de 8 de junho de 2020, instrumento pelo qual foi anulada a Portaria MJ n. 2.498, de 23 de dezembro de 2005, ato que reconhecera postumamente ao falecido esposo da impetrante a qualidade de anistiado político. Nas alegações veiculadas pela exordial, diz a impetrante ser nulo o ato impugnado, em frontal desprestígio aos arts. 5º, LIV e LV, e 37 da Constituição Federal e aos arts. 2º, 17, 26, § 1º, VI, 38 e 50, I, da Lei n. 9.784/1999 e 7º do CPC, isto porque "o processo administrativo, que culminou na anulação da anistia do falecido marido da impetrante violou, flagrantemente, o devido processo legal, seja porque a intimação para defesa foi genérica, seja, ainda, porque não houve julgamento colegiado pela Comissão de Anistia, seja porque não foi dado à impetrante o direito de produzir provas e inquirir testemunhas" (fl.7). Acrescenta, ainda, que "foi intimada para apresentar defesa em um processo administrativo genérico de revisão, sem que fossem apontadas as razões pelas quais a autoridade pretendia anular sua anistia política" (fl. 8), e que "a notificação para a defesa do anistiado não apresenta qualquer acusação, prova, fundamentação ou mesmo razão fática que oportunizasse o mínimo exercício do contraditório e da ampla defesa .. tudo em evidente afronta ao determinado pela Tese do tema 839 da Repercussão Geral" (fl.8). Quanto ao cerceamento de defesa, relata que "foram negados os pedidos de produção de prova, inclusive quanto ao depoimento pessoal e à oitiva de testemunhas" (fl. 9). Por fim, "afirma que não houve a ocorrência de qualquer julgamento colegiado da Comissão de anistia acerca da anulação de sua anistia política" (fl. 14), em desacordo com o regimento Interno da própria Comissão, com a redação dada pela Portaria n. 376/2019. Essas as razões pelas quais requer a concessão da ordem para "anular o ato coator e restabelecer a portaria de anistia original da impetrante, garantindo-se a continuidade no recebimento da prestação mensal, permanente e continuada, além dos demais benefícios e efeitos jurídicos dela decorrentes, em especial o plano de saúde" (fl. 22). O pedido de liminar foi indeferido, consoante fundamentos da decisão de fls. 170/171, posteriormente confirmada pelo Colegiado em agravo interno, nos termos do acórdão de fls. 257/268. Intimada, a União limitou-se a manifestar seu interesse no feito (fl. 174). A autoridade coatora prestou as informações requeridas (fls. 214/229), nas quais, em preliminar, se insurge contra a concessão do benefício de gratuidade de justiça à impetrante, porque "não se evidencia situação de miserabilidade" (fl. 218). No mérito, sinaliza, em essência: (i) a ausência de comprovação de ato abusivo ou de ilegalidade, em razão da regularidade da Portaria MDH 3.076, de 16 de dezembro de 2019, e da intimação encaminhada à impetrante; (ii) a possibilidade de revisão dos atos concessórios mesmo após transcorrido o quinquênio previsto na Lei n. 9.784/1999, direito, por sinal, reconhecido na jurisprudência do STJ e do STF; (iii) o reconhecimento, pelo STF, de que a Portaria GM 1.104, em que se funda a anistia, não é, só por si, ato de exceção; (iv) as revisões são executadas em harmonia com a orientação do STF e têm por objetivo verificar a presença, em cada caso, dos requisitos constitucionais autorizadores da concessão da anistia; (v) "não houve qualquer nulidade ou irregularidade da notificação, uma vez que foi feita com fiel cumprimento aos requisitos impostos pela Lei n. 9.784, de 1999, especialmente os previstos nos arts. 26 e 27" (fl. 222); (vi) "no procedimento de revisão levado a efeito no âmbito do MMFDH não há que se falar em proibição de produção de provas, mas apenas indeferimento de pedidos de provas considerados impertinentes, desnecessários ou protelatórios, para o objeto do processo" (fl. 223); (vii) "a declaração de nulidade do ato se deu após a devida análise do processo administrativo do requerimento original, das provas lá apresentadas e dos argumentos alegados na defesa, tendo se constatado que não foi apresentada nenhuma prova de efetiva perseguição política pessoal" (fl. 224); e que (viii) "o contraditório e a ampla defesa foram garantidos em sua inteireza, sem que a União perdesse de vista o intuito do processo de revisão: diante da permissão dada pelo STF no julgamento do RE n. 817.338/DF, analisar as anistias concedidas com base na Portaria n. 1.104/GM3/64 e, consequentemente, anular aquelas desprovidas de comprovação individualizada de atos de perseguição" (fl. 224), pelo que somente após a manifestação da impetrante foi decidida a anulação. Com lastro nesses argumentos, a Autoridade impetrada tem por válido e bom o indigitado ato de anulação. O Ministério Público Federal, por intermédio do ilustre Subprocurador-Geral da República Rogério de Paiva Navarro, manifestou-se pela denegação da ordem, firme em que "não há como admitir-se a ocorrência de aviltamento aos primados do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal na espécie, sobretudo porque o Impetrante foi notificado especificamente para apresentar razões de defesa, nos termos da Lei n.º 9.784/1999, no âmbito do procedimento revisional instaurado" (fl. 246/247). Representação regular (fls. 24/28). Benefício de gratuidade de justiça deferido pela Presidência (fl. 165). É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL ADMINISTRATIVO. PROCESSO DE REVISÃO DE ANISTIA DE MILITAR. CABO DA AERONÁUTICA. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE DE JUSTIÇA. REJEIÇÃO. ENUNCIADO APROVADO PELO STF EM REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 839. NOTIFICAÇÃO GENÉRICA DA VIÚVA DO ANISTIADO. VÍCIO DE FORMA. PREJUÍZO AO EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE RECONHECIDA. ORDEM CONCEDIDA. RESTABELECIMENTO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO DO FALECIDO MILITAR. 1. A miserabilidade não é condição legal exigida para a concessão do benefício de gratuidade de justiça, bastando a insuficiência de recursos, consoante previsto no art. 98 do CPC. 2. A lei presume verdadeira a declaração de insuficiência econômica deduzida pela parte (CPC, art. 99, § 3.º). Assim, embora possa o adversário impugnar a concessão do benefício (CPC, art. 100), cabe-lhe o ônus de demonstrar a suficiência de recursos do solicitante da gratuidade. 3. Caso concreto em que se discute a validade de ato administrativo ministerial que determinou a anulação de anterior portaria, por meio da qual se havia declarado, postumamente, a condição de anistiado político do marido da ora impetrante, ex-cabo da Aeronáutica. 4. Ao apreciar o Tema 839, com repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal aprovou o seguinte enunciado: "No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas". 5. Como explica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, "Nos procedimentos administrativos, os atos previstos como anteriores são condições indispensáveis à produção dos subsequentes, de tal modo que estes últimos não podem validamente ser expedidos sem antes completar-se a fase precedente. Além disto, o vício jurídico de um ato anterior contamina o posterior, na medida em que haja entre ambos um relacionamento lógico incindível" (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 453). 6. Na espécie, a notificação endereçada à viúva impetrante não especificou, como de lei (art. 26, § 1º, VI, da Lei n. 9.784/99), os fatos e fundamentos de que deveria se defender, ante a anunciada possibilidade de perda do estatuto de anistiado político, daí resultando inequívoco vício de forma. 7. Em indissociável desdobramento, restou também comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa pela autora (art. 5º, LV, da CF), notadamente porque o alto grau de generalidade e de abstração de sua notificação lhe subtraiu, pelo desconhecimento dos fatos e fundamentos ensejadores do procedimento revisional, o acesso às ferramentas de defesa constitucionalmente postas à sua disposição. Assiste-lhe razão, pois, quando diz ter sido chamada a fazer uma defesa "às cegas". Não poderia ter se defendido eficazmente do oculto, do encoberto, do que não se deu a conhecer. 8. A tal propósito, conforme ensinamento de THIAGO MARRARA, "O contraditório é a premissa da defesa, daí porque andam inexoravelmente juntos. Não há reação ao desconhecido; não há, pois, defesa possível sem conhecimento do objeto processual, suas causas, elementos probatórios nem dos motivos a sustentar as decisões liminares ou finais. O contraditório enseja a divulgação, ativa ou a pedido, dos elementos que estimulam, inspiram e motivam as decisões, garantindo-se aos sujeitos por ela potencialmente afetados a faculdade de reações formais. Essa divulgação há de ser garantida, em situação extrema, mesmo em prejuízo do sigilo ou da restrição de acesso a informações sensíveis. Não por outra razão, a Lei de Acesso à Informação adequadamente prescreve que: "não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais" (art. 21, caput)." (Princípios do Processo Administrativo. In Processo administrativo brasileiro - estudos em homenagem aos 20 anos da lei federal de processo administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 89-90). 9. O entendimento, por parte da Administração, da desnecessidade ou impertinência das provas requeridas em processo administrativo, ou do ânimo protelatório de quem as requer, embora possível, reclama a adequada motivação, mediante exposição clara, explícita e congruente, das razões de fato e de direito que justificam tal recusa. Inteligência do disposto no art. 50, inciso I e § 1º, da Lei n. 9.784/1999. 10. Ordem concedida, com o pleno e imediato restabelecimento do estatuto de anistiado político post mortem do marido da ora impetrante. VOTO MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Como relatado, cuida-se de ação mandamental em que se discute a validade de ato administrativo ministerial que determinou a anulação de anterior portaria, por meio da qual se havia declarado, post mortem, a condição de anistiado político do marido da ora impetrante, ex-cabo da Aeronáutica. O ato agora impugnado, consubstanciado na Portaria n. 1.269, de 5 de junho de 2020, foi publicado no DOU de 8/6/2020 (fl. 67), tendo a presente segurança sido impetrada em 4/10/2020 (fl. 3), ou seja, dentro do prazo decadencial de cento e vinte dias, como previsto no art. 23 da Lei 12.016/09. Passo, pois, ao exame da pretensão. 1. DA IMPUGNAÇÃO AO BENEFÍCIO DA GRATUIDADE DE JUSTIÇA. Insurge-se a União contra o deferimento da gratuidade de justiça, ao argumento de não estar demonstrada a situação de miserabilidade da impetrante (fl. 218). A insurgência, entretanto, não prospera. Em primeiro lugar, porque a miserabilidade referida pela União não é condição legal exigida para a concessão do benefício, bastando a insuficiência de recursos, nos termos em que a delineou o diploma processual civil vigente. Confira-se: Art. 98. A pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à gratuidade da justiça, na forma da lei. Em segundo lugar, a lei presume verdadeira a declaração deduzida pelo beneficiário (CPC, art. 99, § 3.º). Assim, embora possa a parte contrária impugnar a concessão (CPC, art. 100), cabe-lhe o ônus de demonstrar a suficiência de recursos do solicitante da gratuidade, o que aqui não ocorreu. Por essas razões, deixo de acolher tal impugnação, mantendo íntegra, nesse tópico, a decisão presidencial de fl. 165. 2. DO MÉRITO DA IMPETRAÇÃO. Na espécie, o ato tido por coator recai na Portaria MMFDH n. 1.269, de 5 de junho de 2020, publicada no D.O.U de 8 de junho de 2020 (cópia à fl. 67), instrumento pelo qual foi anulada a Portaria MJ n. 2.498, de 23 de dezembro de 2005 (cópia à fl. 78), ato que antes reconhecera, postumamente, ao marido da impetrante a qualidade de anistiado político. 2.1 Dos alegados vícios de forma na notificação do impetrante. Nessa quadra, sustenta a autora do writ ter sofrido inegável prejuízo para o exercício de sua defesa, na medida em que a notificação a ela encaminhada para tal finalidade teria se ressentido da necessária especificação dos fatos e fundamentos ensejadores do procedimento de revisão de sua anistia. A tanto, após transcrever o conteúdo da peça notificatória na íntegra (fl. 8), afirma que "a impetrada não apresentou qualquer fundamento na notificação encaminhada para apresentação de defesa quanto ao direito à anistia, tampouco forneceu fundamento suficiente para a anulação dela" (fls. 8/9). Daí enfatizar: Trata-se de um processo administrativo genérico, em que a notificação para a defesa do anistiado não apresenta qualquer acusação, prova, fundamentação ou mesmo razão fática que oportunizasse o mínimo exercício do contraditório e da ampla defesa. Por outras palavras, não apresenta razão específica capaz de vulnerar a legalidade da concessão da anistia política do(a) impetrante, tudo em evidente afronta ao determinado pela Tese do Tema 839 da Repercussão Geral. O(A) impetrante não foi notificado sobre nenhum fato concreto que houvesse sido levantado contra sua condição de anistiado. Enfim, o(a) impetrante foi simplesmente notificado para apresentar defesa, sem saber exatamente de que deveria defender-se. (fl. 9). O defeito, desse modo, residiria na etapa processual do chamamento ao exercício do direito de defesa, porquanto, segundo alega, foi a impetrante compelida a se defender sem a compreensão clara dos fatos e das imputações que catalisaram a deflagração do questionado procedimento revisional, e nisto também radicaria consequente violação aos primados da ampla defesa e do contraditório, pois, como dito pela autora, "Não foi notificada sobre nenhum fato concreto que houvesse sido levantado contra sua condição de anistiado de seu finado esposo " (fl. 9). A respeito desse específico aspecto, informou a Autoridade impetrada o seguinte: Assim, considerando que o requerimento de anistia objeto da impetração está entre aqueles que alcançaram deferimento com fundamento na Portaria nº 1.104/GM-3/1964, houve notificação da parte interessada, para que no prazo de 10 dias, apresentasse suas razões de defesa, nos termos da Lei nº 9.784, de 1999. E, na ocasião, a defesa foi apresentada. Nesse ponto cumpre reafirmar que não houve qualquer nulidade ou irregularidade da notificação, uma vez que foi feita com fiel cumprimento dos requisitos impostos pela Lei n.º 9.784, de 1999, especialmente aqueles previstos nos arts. 26 e 27: Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências. § 1º A intimação deverá conter: I - identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa; II - finalidade da intimação; III - data, hora e local em que deve comparecer; IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar; V - informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento; VI - indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes. § 2º A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis quanto à data de comparecimento § 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado. § 4º No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial. § 5º As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade. Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado. Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito de ampla defesa ao interessado Vale dizer que a notificação possui os elementos básicos previstos na Lei nº 9.784/99, em seu art. 26, tais como, identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa; finalidade da intimação, in casu, para alegações de defesa; data, hora e local em que deve comparecer; se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar; informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento e indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes, no caso, a Portaria instauradora do procedimento. Ademais, estava expresso e claro o objetivo da notificação: informar ao interessado que a Ministra de Estado da Mulher, da Família e Direitos Humanos, no uso de suas atribuições legais e da legislação vigente, determinou a realização de procedimento de revisão da anistia concedida, nos termos da Portaria nº 3.076, de 16 de dezembro de 2019, publicada no Diário Oficial da União em 18 de dezembro de 2019 e que a parte interessada estava sendo intimada para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar suas razões de defesa. Não se verifica cerceamento de defesa ou malferimento ao contraditório. Ao contrário, justamente para atender aos termos do julgado no Supremo Tribunal Federal, e aos preceitos legais, que a Administração providenciou a notificação da parte interessada, ora impetrante, a fim de que pudesse exercer o seu direito de defesa, no exercício do contraditório. O devido processo legal no processo administrativo pressupõe que o administrado tenha o direito de formular alegações, apresentando documentos antes da decisão, devendo ser levados em conta na decisão a ser proferida pelo órgão competente. E essa foi a possibilidade ofertada à parte impetrante, já que, conforme claramente informado na notificação, haveria a possibilidade de apresentação de razões de defesa, no prazo de 10 dias. Nesse contexto, caberia ao impetrante demonstrar, por meio de sua defesa, eventual desacerto do ato, por não se enquadrar na situação noticiada. Porém tal demonstração não foi realizada. (fls. 222/223). Assim alinhados os argumentos trazidos pelos contendores, cumpre analisar a regularidade, ou não, da notificação enviada ao impetrante, que aparece encartada às fls. 71/72 (também às fls. 227/228). 2.2 A posição do STF quanto ao Tema 839. Ao apreciar o Tema 839, com repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal aprovou o seguinte enunciado: No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. À luz de tais premissas, tem-se, à saída, não estar a Administração Pública obrigada a revisar as anistias. Porém, caso o faça, a revisão estará condicionada, dentre outras exigências, à observância de regular procedimento administrativo, em que sejam asseguradas ao administrado as garantias inerentes ao devido processo legal, como deflui, com primazia, do art. 5º, LIV, da Constituição Federal. 2.3 Da necessária regularidade do procedimento administrativo. Como sabido, o processo administrativo envolve uma sequência preordenada de atos produzidos pelos interessados (art. 9º da Lei n. 9.784/1999) e pelos órgãos da administração (art. 24 da Lei n. 9.784/1999), havendo um necessário encadeamento lógico entre eles, sobretudo na perspectiva de sua validade. Nesse fio, como explica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: "Nos procedimentos administrativos, os atos previstos como anteriores são condições indispensáveis à produção dos subsequentes, de tal modo que estes últimos não podem validamente ser expedidos sem antes completar-se a fase precedente. Além disto, o vício jurídico de um ato anterior contamina o posterior, na medida em que haja entre ambos um relacionamento lógico incindível" (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 453). Curial, por isso, que cada ato que compõe a cadeia procedimental ostente aptidão para o atingimento de sua específica finalidade, sob pena de vir a ser considerado inválido e comprometer o próprio ato decisório e final, para o qual converge o procedimento. Nesse passo, como bem assinala MARÇAL JUSTEN FILHO, "A validade reside na compatibilidade do ato jurídico com o modelo normativo" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2018, p. 302). Lícito, então, afirmar que a validade da impugnada Portaria de anulação da anistia reclama a higidez de todos os atos do procedimento administrativo, em que se viu ao fim editada. No caso concreto, o ato final do procedimento de revisão da anistia do falecido esposo da autora vê-se materializado na Portaria MMFDH n. 1.269, de 5 de junho de 2020 (fl. 67). Também é certo que a aludida Portaria foi antecedida, no mesmo processo revisional, pela Notificação de sua instauração à ora impetrante, consoante documento de fls. 227/228. Quanto a esses dados, não controvertem as partes. Dito isso, constatada a validade do ato notificatório inicialmente entregue à então beneficiária da anistia, a subsequente Portaria MMFDH n. 1.269, no que dele depende, válida também será. Ao contrário, evidenciada a nulidade da notificação, seguir-se-á o irremediável prejuízo dos atos seguintes, inclusive da própria Portaria final, qual seja, aquela revogadora da anistia. Aqui divergem as partes. Para a impetrante, a notificação é nula. A União, a seu turno, nenhum vício enxerga nesse mesmo ato. 2.4 Do supletivo emprego da Lei de Ação Popular. No exame judicial da validade dos atos administrativos, de há muito, toma-se por empréstimo, na falta de norma processual administrativa específica, dispositivos regentes da Lei de Ação Popular (Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965). Desse diploma legal, no que aqui importa, transcrevem-se os comandos contidos em seu art. 2.º, que guardam a seguinte redação: Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Com base nessas diretrizes, para que se pronuncie a nulidade de um ato administrativo, há de se identificar eventual vício em algum dos seus requisitos, a saber: motivo, objeto, competência, forma ou finalidade. No caso, a União faz a defesa da notificação impugnada, buscando demonstrar, pelos argumentos já transcritos, que nela não existem máculas. Contudo, e diversamente, verifica-se ter havido incompletude na observância das formalidades concernentes à notificação da autora, comprometendo-lhe, sim, a validade. 2.5 Dos vícios do inquinado ato notificatório. De fato, não merece acolhimento a alegação de que a combatida notificação atendeu aos ditames próprios dos artigos 26 e 27 da Lei n. 9.784/99. É que esses comandos disciplinam não só a forma, mas também o conteúdo da comunicação. Daí que sua fiel observância não se aperfeiçoa sem a necessária, precisa e clara "indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes", como emana do art. 26, § 1º, VI, da LPA. Ora, a notificação de fl. 227 limitou-se a informar "a realização de procedimento de revisão da anistia", sem explicitar, para além da referência genérica à Portaria n. 3.076, os fatos e fundamentos legais que lastreariam tal revisão. Daí a irresignação da impetrante, que, chamada a responder em dez dias, não sabia - porque não lhe fora informado - de que imputações deveria efetivamente se defender. Em suma, para que se revele formal e substancialmente válida, a intimação para o exercício do direito de defesa deve, necessariamente, dar conhecimento claro e preciso ao intimado do que deve se defender. A propósito, em oportuna reflexão doutrinária, pondera CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos. (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo. Malheiros, 2013, p. 122-123). Porém, da leitura do teor da intimação impugnada, fls. 227/228, extrai-se, claramente, a tão só "notícia" da instauração da revisão da anistia do autor, com alusão à genérica Portaria 3076 (sem cópia nestes autos), a qual, por sua vez, vem apoiada apenas na referência, também genérica, à decisão proferida pelo STF no Tema 839, cujo enunciado - transcrito ao início deste voto - cingiu-se a permitir a revisão, pelo Poder Executivo, de anistias concedidas a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria n. 1.104/1964. Noutros termos, a notificação endereçada à viúva favorecida pela anistia não especificou, como de lei (art. 26, § 1º, VI, da Lei n. 9.784/99), os fatos e fundamentos de que deveria a impetrante se defender, ante a anunciada possibilidade de perder seu estatuto de beneficiária de anistiado político, daí resultando inequívoco vício de forma. Em indissociável desdobramento, restou também comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa pela autora (art. 5º, LV, da CF), notadamente porque o alto grau de generalidade e de abstração de sua notificação lhe subtraiu, pelo desconhecimento dos fatos e fundamentos ensejadores do procedimento revisional, o acesso às ferramentas de defesa constitucionalmente postas à sua disposição. Assiste-lhe razão, pois, quando diz ter sido chamada a fazer uma defesa "sem saber do que deveria se defender". Não poderia ter se defendido eficazmente do oculto, do encoberto, do que não se deu a conhecer. A esse respeito, colhe-se da doutrina especializada: O contraditório é a premissa da defesa, daí porque andam inexoravelmente juntos. Não há reação ao desconhecido; não há, pois, defesa possível sem conhecimento do objeto processual, suas causas, elementos probatórios nem dos motivos a sustentar as decisões liminares ou finais. O contraditório enseja a divulgação, ativa ou a pedido, dos elementos que estimulam, inspiram e motivam as decisões, garantindo-se aos sujeitos por ela potencialmente afetados a faculdade de reações formais. Essa divulgação há de ser garantida, em situação extrema, mesmo em prejuízo do sigilo ou da restrição de acesso a informações sensíveis. Não por outra razão, a Lei de Acesso à Informação adequadamente prescreve que: "não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais" (art. 21, caput). (MARRARA, Thiago. Princípios do processo administrativo. In. Processo Administrativo Brasileiro. In Estudos em homenagem aos 20 anos da lei federal de processo administrativo. Belo Horizonte: Forum, 2020, p. 89-90). Por esse prisma, ao não divulgar, já no bojo do ato de notificação, com precisão e suficiente clareza, as razões de fato e de direito que estariam a justificar, no caso, a abertura do procedimento de revisão (vício de forma), não permitindo à beneficiária reagir de modo adequado, contrapondo-se aos elementos previamente amealhados pela Administração, forçoso é concluir pela também inobservância, em sua essência, dos princípios do contraditório e da ampla defesa, pelo que não se pode cogitar de respeito ao devido processo legal. A propósito, faz-se merecedora de registro a substancial diferença entre a notificação que antecedeu o procedimento revisional (fls. 71/72) e aquela em que, após consumada a anulação, se comunica o feito à interessada (fls. 93). Há, nesta última, a notícia de que "o inteiro teor do processo, bem como da Portaria Ministerial n. 1.269, e da Nota Técnica que a fundamentou podem ser acessados pela internet, bastando utilizar o link abaixo". É de se perguntar as razões pelas quais igual acesso não foi, desde logo, facultado à interessada por ocasião do chamamento à apresentação da defesa. Enfim, o caso que hoje se traz ao exame desta Corte, conquanto ocorrido no apagar das luzes de 2019, já fora, há muito, censurado na autorizada voz de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: Não se anula ato algum de costas para o cidadão, à revelia dele, simplesmente declarando que o que fora administrativamente decidido (ou concertado pelas partes) passa a ser de outro modo, sem ouvida do que o interessado tenha a alegar na defesa de seu direito. A desobediência a este princípio elementar lança de imediato suspeita sobre a boa-fé com que a Administração tenha agido, inclusive porque nela se traduz um completo descaso tanto pelo fundamental princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos quanto por aquele que é, talvez, o mais importante dentre todos os cânones que presidem o Estado de Direito - a saber: o princípio da segurança jurídica. Independentemente de considerações principiológicas, o Direito Positivo brasileiro, de modo expresso e com a mais incontendível explicitude, sufraga estas observações. Cite-se, desde logo o art. 5º, LIV, da Constituição Federal, que estatui que "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal"; e o inc. LV, de acordo com o qual "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes". Mônica Toscano Simões, em obra monográfica que se constitui em trabalho de mão e sobremão precisamente sobre o tema em pauta, averbou que, ao constatar a possível ocorrência de vícios, "não deve a Administração proceder, de imediato, à invalidação do ato. Com efeito, entre a constatação do vício e a invalidação do ato deve transcorrer o chamado procedimento administrativo invalidador, ao fim do qual poderá ser emitido o ato invalidador. Quer-se com isto dizer que a invalidação de atos administrativos, mesmo quando pronunciada pela própria Administração Pública, deve observar o devido processo legal, sob pena de ofensa frontal ao sistema constitucional brasileiro. (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo. Malheiros, 2013, p. 472-473) 2.6 Do cerceamento de defesa. Às alegações de cerceamento de defesa, por indeferimento de específico pedido de produção probatória feito pela Autora (fls. 13/28), respondeu a União: Nesse ponto, vale lembrar o disposto no art. 38 da Lei n. 9.784/1999, que admite a recusa de provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias. Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo. (..) § 2º Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias. Assim, é imperioso ressaltar que no procedimento de revisão levado a efeito no âmbito do MMFDH não há que se falar em proibição de produção de provas, mas apenas indeferimento de pedidos de provas considerados impertinentes, desnecessários ou protelatórios para o objeto do processo. A produção de provas não relacionadas à concessão da anistia sob análise é desnecessária e pode ser considerada protelatória, com o mero intuito de perpetuar uma ilegalidade latente. Vale lembrar que o reconhecimento, há muito manifestado, de que a Portaria n. 1.104/GM3/64 não é, por si só, ato de exceção, gera o poder-dever da Administração em anular as anistias desprovidas de comprovação individualizadas de atos de perseguição. A eventual apresentação de argumentos e provas relacionados a nova tentativa de enquadramento dentre as hipóteses permissivas de anistia não tornam legal um ato ilegal de concessão de anistia, não devendo ser discutida em processo de revisão, eis que o requerimento de concessão possui um rito próprio, junto à Comissão de Anistia. Cabe lembrar, no entanto, a possibilidade de apresentação de novo requerimento de anistia, sem que se perpetue desnecessariamente eventual situação apurada como ilegal. Ressalte-se que, conforme indicado na Nota Técnica que embasou a Portaria de anulação da Ministra de Estado, a declaração de nulidade do ato se deu após a devida análise do processo administrativo do requerimento original, das provas lá apresentadas e dos argumentos alegados na defesa, onde se constatou que não foi apresentada nenhuma prova de efetiva perseguição política pessoal. Nesse contexto, além de ser possível a inadmissão de produção de provas impertinentes, desnecessárias ou protelatórias nesse momento processual, não se pode exigir a produção de prova negativa por parte da União. Impor esse ônus à Administração Pública seria o mesmo que obrigá-la a produzir uma prova diabólica, impossível, não podendo toda a sociedade, ao final, ser onerada com tamanho prejuízo aos cofres públicos decorrentes da concessão de anistias sem quaisquer comprovações fáticas. O Judiciário deve atuar no sentido de impor limites a tamanha injustiça à coletividade, ainda mais em tempos difíceis como os atuais. (fls. 223/224, destaquei). Com efeito, as informações que, a esse título, a Administração agora presta a esta Corte, sugerem que o pedido formulado pela beneficiária da anistia foi indeferido a pretexto de que as provas nele requeridas seriam "impertinentes, desnecessárias ou protelatórias" (fl. 223), isto porque, "conforme indicado na Nota Técnica que embasou a Portaria de anulação .. a declaração de nulidade do ato se deu após a devida análise do processo administrativo do requerimento original, das provas lá apresentadas e dos argumentos alegados na defesa, onde se constatou que não foi apresentada nenhuma prova de efetiva perseguição política pessoal" (fl. 224, destaquei). Ora, desse quadro, outra conclusão não pode advir senão a de que assiste razão à impetrante, ao alegar o apontado cerceamento de defesa, pois, na espécie, bem se descortina inconsistência na motivação que levou ao indeferimento de provas. Com efeito, a prevalecer o argumento da desnecessidade de qualquer dilação probatória, como defende a Nota Técnica 372/2020 (nestes autos às fls. 60/66), invocada pela Autoridade impetrada para respaldar o indeferimento do pedido probatório formulado pela impetrante, nenhum sentido jurídico restaria à diretriz fixada pela Suprema Corte por ocasião do julgamento, em repercussão geral, quanto à necessidade de se assegurar o devido processo legal nos indigitados procedimentos revisionais (cf. enunciado aprovado no Tema 839 - RE 817.338 DF). Noutros termos, caso o entendimento da Suprema Corte fosse permitir a anulação a partir da simples revisão dos autos em que preteritamente concedida a anistia, limitada ao acervo nele contido, não se teria cuidado de garantir o direito ao devido processo legal. Bastaria anunciar aos interessados o desfazimento, de ofício, do ato concessório da anistia. Por certo, não foi isso o que pretendeu a Suprema Corte. 2.7 Da competência da ministra de Estado para efetuar a revisão das anistias. Quanto a este específico aspecto, tenho não existir a nulidade apontada na inicial, no sentido de que caberia à Comissão de Anistia, e não à Ministra de Estado, a iniciativa da revisão. Com efeito, a Lei n. 10.559, de 13 de novembro de 2002, com a redação que lhe foi dada pela Lei n. 13.954/2019, afasta, pela clareza do disposto nos seus art. 10 e seguintes, qualquer dúvida quanto à competência da Ministra de Estado para "decidir a respeito dos requerimentos baseados nesta Lei". Confira-se: Art. 10. Caberá ao Ministro de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos decidir a respeito dos requerimentos baseados nesta Lei. Art. 11. Todos os processos de anistia política, deferidos ou não, inclusive os que estão arquivados, bem como os respectivos atos informatizados que se encontram em outros Ministérios, ou em outros órgãos da Administração Pública direta ou indireta, serão transferidos para o Ministério da Justiça, no prazo de noventa dias contados da publicação desta Lei. Parágrafo único. O anistiado político ou seu dependente poderá solicitar, a qualquer tempo, a revisão do valor da correspondente prestação mensal, permanente e continuada, toda vez que esta não esteja de acordo com os arts. 6º, 7º, 8º e 9º desta Lei. Art. 12. Fica criada, no âmbito do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, a Comissão de Anistia, com a finalidade de examinar os requerimentos referidos no art. 10 desta Lei e de assessorar o Ministro de Estado em suas decisões. 3. DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA IMPETRANTE. Não há dúvida de que o entendimento externado pelo STF nos autos do RE 817.338 DF, sob regime de repercussão geral, faculta à Administração a revisão dos atos concessivos de anistia política a cabos da Aeronáutica. Nada obstante, é igualmente certo que ao exercício desse direito foram impostos limites de índole constitucional, os quais, não sendo observados, eivam de nulidade o procedimento de revisão, como aqui ocorreu. De efeito, a só leitura da notificação expedida à beneficiária da anistia política deixa ver, sim, os vícios de procedimento e a violação de princípios ancilares, na medida em que seu conteúdo, impreciso e vago, implicou violação da lei e inibiu, injustamente, a possibilidade de eficiente apresentação de argumentos em defesa dos interesses da Autora, contrariando a orientação da Suprema Corte no Tema 839, na qual se louvou a própria Administração para dar marcha à questionada revisão. A isso se soma o evidente cerceamento da defesa, externado pela negativa, sem adequada motivação, da produção probatória requerida pela beneficiária, em defesa de seus legítimos interesses. 4. DA CONCLUSÃO. ANTE O EXPOSTO, encaminho meu voto no sentido de conceder a ordem para anular a Notificação n. 1829/2020/DGTI/CCP/CGP/CA, bem como todos os atos que se lhe seguiram nos autos do Processo n. 2005.01.51845, inclusive a Portaria MMFDH n. 1.269, de 5 de junho de 2020 (ato impetrado), com o pleno e imediato restabelecimento da eficácia da anterior Portaria MJ n. 2.498, de 23 de dezembro de 2005, que declarou anistiado político post mortem o ex-Cabo da Aeronáutica Ramiro Martins, esposo da ora impetrante. Sem embargo da concessão desta ordem, fica reservado à Administração o direito de retomar o aludido processo revisional, aproveitando os atos anteriores ao agora anulado. Custas pela União e sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e da Súmula 105/STJ. É como voto.