MS 27423 - DECISAO

DECISÃO Vistos, etc. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por ANTÔNIO DA ANUNCIAÇÃO DIAScontra suposto ato ilegal praticado pela Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, consistente na publicação da Portaria de n. 1.097,de 24/3/2021, que anulou suaPortaria de Anistia. Para tanto, alega que a omissão da autoridade coatora sobre a falta de fundamentação do ato de anulação da anistia política importou grave violação tanto da tese do Tema 839 da Repercussão Geral quanto dos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e da presunção de inocência. Aduz merecer destaque especial o fato de que a anistia doimpetrante foi anulada por uma portaria que teve por fundamento nota técnica inexistente. Por outro lado, refere que não houve falsidade dos motivos que levaram a Comissão e o Ministro da Justiça a deferir o pedido de anistia ora em comento. Reforça que, embora o Supremo Tribunal tenha imputado o ônus da prova à administração pública, esta nada provou e, em vez disso, intimou oimpetrante a apresentar defesa em um processo administrativo genérico de revisão de anistias - baseado na Portaria n. 3.076/2019 -, desprovidode acusação, parecer, prova, fundamentação, motivação ou fatos concretos. Ademais, além de não lhe ter sido dado o direito de produzir provas, nem mesmo a testemunhal, o impetrante afirma que não houve a ocorrência de julgamento colegiado da Comissão de Anistia acerca da anulação da anistia política. Requer, ao final, seja concedida a segurança para anular o ato coator e restabelecer a portaria de anistia originaldo impetrante, garantindo-se a continuidade no recebimento da prestação mensal, permanente e continuada, além dos demais benefícios e efeitos jurídicos dela decorrentes. Liminar deferida às e-STJ, fls. 142-144. Informações prestadas pela autoridade indicada como coatora, nas quais aduz: (a) a ausência de decadência para a administração rever a concessão de anistia; e (b) a regularidade da Portaria n. 3.076/2019, da intimação encaminhada à parte impetrante e do procedimento administrativo de revisão. Agravo interno da União (e-STJ, fls. 165-179) contra o deferimento da liminar. Parecer do Ministério Público Federal pelo desprovimento do agravointerno (e-STJ, fls. 302-313). É o relatório. A matéria aqui versada - regularidade dos procedimentos de revisão de anistia instaurados no âmbito do Ministério da Mulher com base no Tema 839 de repercussão geral julgado pelo STF - já foi objeto de intenso debate na Primeira Seção, com a exposição dos diversos e defensáveis pontos de vista dos eminentes ministros dela integrantes. Nesse contexto, na sessão de julgamento do dia 14 de abril do ano em curso, entendi por aderir integralmente ao brilhante voto capitaneado pelo eminente Ministro Sérgio Kukina em mandados de segurança idênticos ao ora apreciado, firmando-se, na ocasião, tese que se sagrou vencedora, no sentido da concessão da ordem nos mandamus desse jaez. Chegou-se à conclusão, a meu ver acertada, de que as notificações direcionadas aos anistiados, no intuito de dar-lhes conhecimento acerca da instauração do procedimento de revisão e apresentação de defesa, idênticas que são em todos os procedimentos administrativos, da forma como encaminhadas, não oportunizaram às partes o direito de defesa, na medida em que não continham em seu conteúdo a "indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes", como emana do art. 26, § 1º, VI, da LPA. Veja-se o que disse Sua Excelência, Ministro Sérgio Kukina, a respeito do tema, nos MSs 26.553/DF, 26.577/DF, 26.439/DF, 26.393/DF e 26.323/DF: .. 2.4 Da necessária regularidade do procedimento administrativo. Como sabido, o processo administrativo envolve uma sequência preordenada de atos produzidos pelos interessados (art. 9º da Lei n. 9.784/1999) e pelos órgãos da administração (art. 24 da Lei n. 9.784/1999), havendo um necessário encadeamento lógico entre eles, sobretudo na perspectiva de sua validade. Nesse fio, como explica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO "Nos procedimentos administrativos, os atos previstos como anteriores são condições indispensáveis à produção dos subsequentes, de tal modo que estes últimos não podem validamente ser expedidos sem antes completar-se a fase precedente. Além disto, o vício jurídico de um ato anterior contamina o posterior, na medida em que haja entre ambos um relacionamento lógico incindível"(Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 453). Assim, cada ato que compõe a cadeia procedimental deve ostentar aptidão para o atingimento de sua específica finalidade, sob pena de vir a ser considerado inválido e comprometer o próprio ato decisório e final, para o qual converge o procedimento. Nesse passo, como bem assinala MARÇAL JUSTEN FILHO, "A validade reside na compatibilidade do ato jurídico com o modelo normativo" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2018, p. 302). Lícito, então, afirmar que a validade da impugnada Portaria de anulação da anistia do impetrante reclama a higidez de todos os atos do procedimento administrativo, em que se viu ao fim editada. No caso concreto, o ato final do procedimento de revisão da anistia do autor vê-se materializado na Portaria MMFDH n. 1.568, de 5 de junho de 2020 (fl. 711). Também é certo que a aludida Portaria foi antecedida, no mesmo processo revisional, pela Notificação de sua instauração ao ora impetrante, consoante documento de fls. 697/698. Quanto a esses dados, não controvertem as partes. Dito isso, tem-se que, em se constatando a validade do ato notificatório inicialmente entregue ao então anistiado, a subsequente Portaria MMFDH n. 1.568, no que dela depende, válida também será. Ao contrário, evidenciada a nulidade da notificação, seguir-se-á o irremediável prejuízo dos atos seguintes, inclusive da própria Portaria final, qual seja, aquela revogadora da anistia. Aqui divergem as partes. Para o impetrante, a notificação é nula. A União, a seu turno, nenhum vício enxerga nesse mesmo ato. 2.5 Do supletivo emprego da Lei de Ação Popular. No exame judicial da validade dos atos administrativos, de há muito, tomam-se por parâmetro, na falta de norma processual administrativa específica, dispositivos regentes da Lei de Ação Popular (Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965). Desse diploma legal, no que aqui importa, transcrevem-se os comandos contidos em seu art. 2.º, que guardam a seguinte redação (grifos nossos): Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Com base nessas diretrizes, para que se pronuncie a nulidade de um ato administrativo, há de se identificar eventual vício em algum dos seus requisitos, dentre eles o concernente à forma. No caso, a União faz a defesa da notificação impugnada, buscando demonstrar, pelos argumentos já transcritos, que nela não existem máculas. Contudo, e diversamente, verifica-se ter havido incompletude na observância das formalidades concernentes à notificação do autor, comprometendo-lhe, sim, a validade. 2.6 Dos vícios do inquinado ato notificatório. De fato, não merece acolhimento a alegação de que a combatida notificação atendeu aos ditames próprios dos artigos 26 e 27 da Lei n. 9.784/99. É que esses comandos disciplinam não só a forma, mas também o conteúdo da comunicação. Daí que sua fiel observância não se aperfeiçoa sem a necessária, precisa e clara "indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes", como emana do art. 26, § 1º, VI, da LPA. Ora, a notificação de fls. 698/698 limitou-se a informar "a realização de procedimento de revisão da anistia", sem explicitar, para além da referência genérica à Portaria n. 3.076, os fatos e fundamentos legais que lastreariam tal revisão. Daí a irresignação do impetrante, que, chamado a responder em dez dias, não sabia - porque não lhe fora informado - de que imputações deveria efetivamente se defender. Em suma, para que se revele formal e substancialmente válida, a intimação para o exercício do direito de defesa defesa deve, necessariamente, dar conhecimento claro e preciso ao intimado do que deve se defender. A propósito, em oportuna reflexão doutrinária, pondera CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos. (Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo. Malheiros, 2013, p. 122-123). Porém, da leitura do teor da intimação impugnada, fls. 687/698, extrai-se, claramente, a tão só "notícia" da instauração da revisão da anistia do autor, com alusão à genérica Portaria 3076 (cópia à fl. 696), a qual, por sua vez, vem apoiada apenas na referência à também genérica decisão proferida pelo STF no Tema 839, cujo enunciado - transcrito ao início deste voto - cingiu-se a permitir a revisão, pelo Poder Executivo, de anistias concedidas a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria n. 1.104/1964. Noutros termos, a notificação endereçada ao anistiado não especificou, como de lei (art. 26, § 1º, VI, da Lei n. 9.784/99), os fatos a ele atribuíveis, dos quais deveria se defender, ante a anunciada possibilidade de perder seu estatuto de anistiado político, daí resultando inequívoco vício de forma. De fato, como enfatizado pelo impetrante, a notificação expedida pela autoridade coatora "não afirmou nenhum fato capaz de anular a pensão do impetrante" (fl. 10). Em indissociável desdobramento, restou igualmente comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa pelo autor (art. 5º, LV, da CF), notadamente porque o alto grau de generalidade e de abstração de sua notificação acabou por lhe subtrair a adequada compreensão quanto ao alcance da imputação lhe dirigida pelo órgão processante. Assiste-lhe razão, pois, quando diz ter sido chamado a fazer uma defesa "às cegas". Não poderia ter se defendido eficazmente do oculto, do encoberto, do que não se deu a conhecer. A esse respeito, colhe-se da doutrina especializada:O contraditório é a premissa da defesa, daí porque andam inexoravelmente juntos. Não há reação ao desconhecido; não há, pois, defesa possível sem conhecimento do objeto processual, suas causas, elementos probatórios nem dos motivos a sustentar as decisões liminares ou finais. O contraditório enseja a divulgação, ativa ou a pedido, dos elementos que estimulam, inspiram e motivam as decisões, garantindo-se aos sujeitos por ela potencialmente afetados a faculdade de reações formais. Essa divulgação há de ser garantida, em situação extrema, mesmo em prejuízo do sigilo ou da restrição de acesso a informações sensíveis. Não por outra razão, a Lei de Acesso à Informação adequadamente prescreve que: "não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais" (art. 21, caput). (MARRARA, Thiago. Princípios do processo administrativo. In Estudos em homenagem aos 20 anos da lei federal de processo administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 89-90). Por esse prisma, ao não divulgar, já no bojo do ato de notificação, com precisão e suficiente clareza, as razões de fato e de direito que estariam a justificar, no caso, a abertura do procedimento de revisão (vício de forma), não permitindo ao anistiado reagir de modo adequado, contrapondo-se aos elementos previamente amealhados pela Administração, forçoso é concluir pela também inobservância, em sua essência, dos princípios do contraditório e da ampla defesa, pelo que não se pode cogitar de respeito ao devido processo legal. 3. DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO IMPETRANTE Não há dúvida de que o entendimento externado pelo STF nos autos do RE 817.338 DF, sob regime de repercussão geral, faculta à Administração a revisão dos atos concessivos de anistia política a cabos da Aeronáutica. Nada obstante, é igualmente certo que ao exercício desse direito foram impostos limites de índole constitucional, os quais, não sendo observados, eivam de nulidade o procedimento de revisão, como aqui ocorreu. De efeito, a só leitura da notificação expedida ao impetrante deixa ver, sim, os vícios de procedimento e a violação de princípios ancilares, na medida em que seu conteúdo, impreciso e vago, implicou violação da lei e inibiu, injustamente, a possibilidade de eficiente apresentação de argumentos em defesa de seus interesses do anistiado, contrariando a orientação da Suprema Corte no Tema 839, na qual se louvou a própria Administração para dar marcha à questionada revisão. De fato, é de curial sabença, haja vista a adoção de idêntico procedimento pelo Poder Executivo, que a ciência acerca do procedimento administrativo de revisão da anistia e intimação para apresentação de defesa no prazo de 10 (dez) dias se deu por meio de notificação de conteúdo absolutamente genéricoe que se repete para todos os casos de revisão das anistias decorrentes da Portaria n. 1.104/1964. Sendo assim, tal qual concluído pelo judicioso voto do Ministro Sérgio Kukina em hipóteses semelhantes, em indissociável desdobramento, "restou igualmente comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa pelo autor (art. 5º, LV, da CF), notadamente porque o alto grau de generalidade e de abstração de sua notificação acabou por lhe subtrair a adequada compreensão quanto ao alcance da imputação lhe dirigida pelo órgão processante. Assiste-lhe razão, pois, quando diz ter sido chamado a fazer uma defesa "às cegas"". Ante o exposto, concedoa ordem no mandado de segurança para anular a Portaria n. 1.097/2021 (ato impetrado), com o pleno e imediato restabelecimento da eficácia da anterior Portaria n. 782/2003, que havia reconhecido a condição de anistiado político doimpetrante. Julgo prejudicado o agravo interno da União. Sem honorários advocatícios, nos moldes do art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e da Súmula 105 do STJ. Publique-se. Intimem-se.