AREsp 2770067 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA, por unanimidade, dar provimento ao agravo interno do Estado de Minas Gerais para reformar a decisão monocrática da Presidência do STJ (fls. 1.497/1.498), a fim de se conhecer do agravo para dar parcial provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina (Presidente), Regina Helena Costa e Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. CONSULTA PRÉVIA A COMUNIDADES QUILOMBOLAS. LICENCIAMENTO AMBIENTAL ESTADUAL. CONVENÇÃO 169 DA OIT E PORTARIA INTERMINISTERIAL 60/2015. INCIDÊNCIA. AUSÊNCIA DA OBRIGATORIDADE DE CELEBRAÇÃO DE ACORDO EFETIVO COM A COMUNIDADE PARA O PROSSEGUIMENTO DO LICENCIAMENTO. APLICABILIDADE DO DECRETO 4.887/2009 À ESPÉCIE. 1. Cuida-se de r ecurso especial interposto pelo Estado de Minas Gerais do acórdão do Tribunal Regional Federal da 6ª Região que suspendeu o licenciamento ambiental estadual por ausência de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, conforme exigido pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). 2. No acórdão recorrido, reconheceu-se a aplicabilidade da Convenção 169 da OIT e a necessidade de análise antropológica específica, mantendo-se a suspensão das licenças até que a comunidade fosse ouvida. 3. A questão em discussão consiste em saber se é juridicamente exigível a realização de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, nos moldes previstos na Convenção 169 da OIT, em licenciamento ambiental estadual de empreendimento minerário. 4. O presente caso inclui também discussão sobre a aplicabilidade do Decreto 4.887/2003 e da Portaria Interministerial 60/2015, e se a consulta implica a obrigatoriedade de celebração de acordo efetivo com a comunidade tradicional impactada. 5. A consulta prévia, livre e informada é exigível conforme a Convenção 169 da OIT, pois trata-se de etapa necessária para que os interesses da comunidade afetada ou impactada sejam considerados, ponderados e, na medida do possível, acolhidos, devendo ser esse o objetivo maior; além do mais, todo o procedimento deve ser guiado pela boa-fé, pela eficiência, pela motivação, pela transparência e pela impessoalidade. 6. A consulta prévia não implica a obrigatoriedade de celebração de efetivo acordo ou necessidade de consentimento total da comunidade afetada, o que não afasta a necessidade de efetiva ponderação dos interesses dos diversos atores envolvidos na questão. Precedente do Supremo Tribunal Federal (STF). 7. A Portaria Interministerial 60/2015 se aplica ao licenciamento ambiental estadual por haver interesse público federal envolvido e por ser instrumento capaz de harmonizar a autonomia dos entes federativos e a cooperação institucional no procedimento de licenciamento ambiental. 8. O Decreto 4.887/2003 pode ser utilizado como fundamento para a proteção dos modos de vida das comunidades quilombolas, em consonância com os arts. 13 e 14 da Convenção 169 da OIT. 9. Agravo interno a que se dá provimento a fim de se conhecer do agravo e dar parcial provimento ao recurso especial.

RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pelo ESTADO DE MINAS GERAIS da decisão da Presidência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) de fls. 1.497/1.498. A parte recorrente alega que o fundamento utilizado para inadmitir o recurso especial - a incidência da Súmula 83/STJ - foi expressamente impugnado na petição recursal original, notadamente por se tratar de julgado isolado e não representativo da jurisprudência dominante (fls. 1.504/1.507). Requer a reconsideração da decisão agravada ou a apreciação do recurso pelo órgão colegiado competente. A parte adversa apresentou impugnação (fls. 1.510/1.512). É o relatório. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. CONSULTA PRÉVIA A COMUNIDADES QUILOMBOLAS. LICENCIAMENTO AMBIENTAL ESTADUAL. CONVENÇÃO 169 DA OIT E PORTARIA INTERMINISTERIAL 60/2015. INCIDÊNCIA. AUSÊNCIA DA OBRIGATORIDADE DE CELEBRAÇÃO DE ACORDO EFETIVO COM A COMUNIDADE PARA O PROSSEGUIMENTO DO LICENCIAMENTO. APLICABILIDADE DO DECRETO 4.887/2009 À ESPÉCIE. 1. Cuida-se de r ecurso especial interposto pelo Estado de Minas Gerais do acórdão do Tribunal Regional Federal da 6ª Região que suspendeu o licenciamento ambiental estadual por ausência de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, conforme exigido pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). 2. No acórdão recorrido, reconheceu-se a aplicabilidade da Convenção 169 da OIT e a necessidade de análise antropológica específica, mantendo-se a suspensão das licenças até que a comunidade fosse ouvida. 3. A questão em discussão consiste em saber se é juridicamente exigível a realização de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, nos moldes previstos na Convenção 169 da OIT, em licenciamento ambiental estadual de empreendimento minerário. 4. O presente caso inclui também discussão sobre a aplicabilidade do Decreto 4.887/2003 e da Portaria Interministerial 60/2015, e se a consulta implica a obrigatoriedade de celebração de acordo efetivo com a comunidade tradicional impactada. 5. A consulta prévia, livre e informada é exigível conforme a Convenção 169 da OIT, pois trata-se de etapa necessária para que os interesses da comunidade afetada ou impactada sejam considerados, ponderados e, na medida do possível, acolhidos, devendo ser esse o objetivo maior; além do mais, todo o procedimento deve ser guiado pela boa-fé, pela eficiência, pela motivação, pela transparência e pela impessoalidade. 6. A consulta prévia não implica a obrigatoriedade de celebração de efetivo acordo ou necessidade de consentimento total da comunidade afetada, o que não afasta a necessidade de efetiva ponderação dos interesses dos diversos atores envolvidos na questão. Precedente do Supremo Tribunal Federal (STF). 7. A Portaria Interministerial 60/2015 se aplica ao licenciamento ambiental estadual por haver interesse público federal envolvido e por ser instrumento capaz de harmonizar a autonomia dos entes federativos e a cooperação institucional no procedimento de licenciamento ambiental. 8. O Decreto 4.887/2003 pode ser utilizado como fundamento para a proteção dos modos de vida das comunidades quilombolas, em consonância com os arts. 13 e 14 da Convenção 169 da OIT. 9. Agravo interno a que se dá provimento a fim de se conhecer do agravo e dar parcial provimento ao recurso especial. VOTO Do Agravo interno do Estado de Minas Gerais A Presidência do Superior Tribunal de Justiça decidiu não conhecer do agravo em recurso especial interposto pelo Estado de Minas Gerais por ausência de impugnação específica a todos os fundamentos da decisão que não havia admitido o recurso especial, especificamente a Súmula 83/STJ, destacando que, conforme entendimento consolidado, a decisão de admissibilidade possuía dispositivo único e devia ser combatida integralmente, sob pena de violação ao princípio da dialeticidade recursal. No agravo interno, o Estado de Minas Gerais sustenta que impugnou especificamente todos os fundamentos da decisão de admissibilidade do recurso especial, alegando que o julgado citado pelo Tribunal de origem não representa entendimento consolidado e, portanto, não justifica a incidência do óbice em questão (fl. 1.452). Da leitura dos autos, vê-se que o Estado de Minas Gerais se desincumbiu do ônus da impugnação específica e realmente combateu todos os fundamentos de inadmissão de seu recurso especial constantes da decisão de admissibilidade (fls. 1.436/1.438), proferida pela Presidência do Tribunal de origem, conforme se depreende das razões esposadas no agravo em recurso especial (fls. 1.446/1.461). Diante das alegações da parte ora agravante, a decisão agravada merece reforma. Assim, considerando que a decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo, passo ao exame do recurso especial. Do recurso especial do Estado de Minas Gerais Trata-se de recurso especial interposto pelo ESTADO DE MINAS GERAIS, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 6 REGIÃO assim ementado (fls. 639/651): AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITOS HUMANOS. TUTELA ÀS COMUNIDADES AQUILOMBADAS. CONVENÇÃO Nº 169 DA OIT. EXIGÊNCIA DA CONSULTA PRÉVIA LIVRE E INFORMADA DA POPULAÇÃO ORIGINÁRIA ATINGIDA. AUSÊNCIA. NULIDADE DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. PRESUNÇÃO DE DISTÂNCIA DO IMPACTO PREVISTA POR ATO REGULAMENTAR FEDERAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE ANTROPOLÓGICA DO QUILOMBO A PARTIR DE SUA PRÓPRIA CULTURA. IMPRESCINDIBILIDADE DA CONSULTA PRÉVIA. AGRAVO PROVIDO. 1. A Consulta Prévia Livre e Informada - CPLI - às comunidades quilombolas, prevista no artigo 6º da Convenção nº 169 da OIT, deve ser realizada antes da concessão de licença ambiental sob pena de nulidade do procedimento administrativo e de todos seus atos. (Precedentes: STF - Pet: 9698 DF, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 30/06/2022, Data de Publicação: 04/07/2022; TRF1, AC 0019772-56.2006.4.01.3400, Desembargador Federal Souza Prudente, 5T, e-DJF1 29/01/2019; STJ. AgRg na SLS nº 1.745/PA. Relatoria Ministro Feliz Fischer. 19/06/2013). 2. As normas de Direito Humanos internalizadas no direito pátrio possuem status supralegal e possuem eficácia imediata, tendo todas as unidades federativas obrigação de envidar esforços para seu máximo cumprimento, inclusive, com interpretação pro homine diante de outros interesses jurídicos existentes. 3. A audiência pública realizada em Estudos Prévios de Impacto Ambiental não se confunde com a CPLI. Enquanto a primeira diz respeito a um momento de coleta de informação sobre interesses e oportunidade de esclarecimentos dos impactos à população em geral, enquanto a segunda destina-se a consolidar o princípio de autodeterminação dos povos e busca criar instâncias de diálogo para acomodar pretensões diversas (TRF-4 - AG: 50037798820214040000 5003779-88.2021.4.04.0000, Relator: VÂNIA HACK DE ALMEIDA, Data de Julgamento: 27/04/2021, TERCEIRA TURMA). 4. A presença de interesses das comunidades quilombolas, nos termos da Convenção e da Portaria Interministerial nº 60/2015, atrai a competência administrativa das entidades federais que devem resguardar os direitos envolvidos, razão pela qual, havendo componente quilombola em raio inferior ao que prescreve o Anexo I da Portaria, esta normativa será aplicável. 5. O raio de 8 km de que trata o referido Anexo I é tido como presunção de impacto às comunidades quilombolas. Dessa forma, havendo povo originário em distância inferior a 8 Km de atividade de mineração é necessária a realização de CPLI. 6. Estudos antropológicos anexos aos autos e Dossiês produzidos por órgãos especializados na avaliação de aspectos culturais e religiosos podem ser atribuídos como prova suficiente para afastar declarações do órgão de licenciamento ambiental, especialmente quando este está embasado em documentos produzidos pelo empreendedor interessado e sem análise específica dos fatos apresentados pelos primeiros laudos. 7. A noção de espacialidade e interferência de que trata a Convenção nº 169 da OIT deve ser lida a partir de aspectos materiais e imateriais que sejam focados nos modos de vida da comunidade tutelada e não de interesses econômicos unidimensional. Assim, Além do reduzido espaço entre o local da mineração e o território de aquilombamento, as áreas das quais o povo utiliza para rituais espirituais e vivência de sua cultura deve ser considerado como espaço a ser impactado pela atividade econômica. 8. A análise do componente quilombola exige um olhar que afaste o histórico colonialista de opressões, especialmente para abarcar sua maneira única de vivenciar o Candomblé e a relação com a natureza e seus entes, sejam os bióticos ou abióticos. 9. No caso concreto ficou demonstrado que a atividade objeto do licenciamento será realizada em distância inferior a 2,5 Km, o que impõe a presunção de que trata a Portaria Interministerial nº 60. Ainda, agravando a situação, como consta do EIA, a Mata da Baleia é área de influência do empreendimento, que por sua vez é floresta utilizada pela comunidade Manzo Ngunzo Kaiango como locus de vivência cultural e religiosa, sendo um elemento sagrado segundo sua visão de mundo. Não há razões para a não aplicação imediata da Convenção nº 169 da OIT, sendo imperativa a Consulta Livre Prévia e Informada ao povo Manzo com vistas a estabelecer "um acordo e consentimento" acerca da intervenção proposta. 10. Agravo de Instrumento a que se dá provimento. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 1.405/1.416). A parte recorrente alega que a consulta prévia à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango não seria exigível, pois não teria havido demonstração concreta de ela seria afetada, e que o licenciamento ambiental tinha se dado conforme a competência estadual, motivo pelo qual seria indevida a imposição de normas procedimentais destinadas à entidade federal, no presente caso, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Defende, ainda, que o acórdão recorrido teria ampliado indevidamente o alcance da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) ao exigir um acordo efetivo com a comunidade quilombola, contrariando o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que o direito à consulta não implica a necessidade de concordância (fls. 1.331/1.348). Requer o conhecimento e o provimento de seu recurso especial. A parte adversa não apresentou contrarrazões. Brevemente relatado, passo às razões de decidir. Na origem, trata-se de ação civil pública com pedido liminar ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF) com o objetivo de suspender os efeitos das licenças ambientais concedidas à empresa Tamisa para implantação de empreendimento minerário na Serra do Curral, em Belo Horizonte/MG, determinando-se a paralisação imediata das atividades e a realização de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, em razão de não terem sido observados os procedimentos previstos na Convenção 169 da OIT no licenciamento ambiental estadual, o que comprometeria direitos territoriais, culturais e espirituais dessa comunidade. O cerne da presente controvérsia consiste em definir se é juridicamente exigível a realização de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, nos moldes previstos na Convenção 169 da OIT, em licenciamento ambiental de empreendimento minerário; se o Decreto 4.887/2003 - que regulamenta a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação e a titulação de terras ocupadas por remanescentes de quilombos - é aplicável ao caso concreto; e, por fim, se a consulta em questão implica a obrigatoriedade de celebração de acordo com a comunidade tradicional impactada como condição para a validade do licenciamento ambiental. Isso porque o Tribunal de origem firmou a compreensão segundo a qual a ausência de consulta prévia, livre e informada à comunidade quilombola seria causa de suspensão do licenciamento ambiental estadual concedido ao empreendimento minerário, uma vez que afetaria diretamente a Mata da Baleia, espaço essencial às práticas culturais e religiosas do grupo. No acórdão recorrido há o reconhecimento da aplicabilidade da Convenção 169 da OIT, a presunção de impacto na área, afetando a comunidade quilombola e a necessidade de análise antropológica específica para o deslinde das questões de mérito, razão por que foi mantida a suspensão das licenças até que a comunidade fosse ouvida. Vejamos alguns dos principais trechos do voto condutor do acórdão recorrido (fls. 1.226/1.246): Como é possível inferir da leitura, em razão da Convenção internalizada pelo Decreto nº 5.051/2004 e consolidada pelo Decreto nº 10.088/2019, há o compromisso do Estado brasileiro em adotar medidas de consulta aos povos originários e tribais quando houver medidas administrativas que possam atingi-los diretamente. Ainda, os dispositivos exigem que estas perquirições sejam realizadas de maneira efetiva, de boa-fé, de forma adequada a se alcançar acordos e consentimentos sobre as medidas que serão adotadas. .. Dessa maneira, pela introdução exposta, temos como premissas iniciais que: I) A Convenção da OIT é aplicável para a tutela das comunidades quilombolas; II) o licenciamento ambiental é ato administrativo abarcado pela Convenção, devendo ser prévia a consulta às comunidades quilombolas; III) a inobservância da norma internacional gera nulidade imediata dos procedimentos administrativos; IV) o Estado brasileiro, incluindo seus entes federados, devem envidar esforços para criar mecanismos de consulta e diálogo e que possibilitem acordos entre os interesses envolvidos e das comunidades quilombolas. .. Ademais, tratando-se de tema afeto às competências federais de proteção desses povos, a participação das autarquias citadas no art. 1º da Portaria ocorre em razão da presença de interesses quilombolas. Ao contrário do que expõe a agravada Tamisa, não é a esfera do licenciamento - federal - que acarreta a participação destas entidades, mas, em sentido oposto, é a existência do quilombo e a necessidade de aplicação da Convenção que induz a competência das entidades que zelam pelo cumprimento da norma. .. Ademais, os artigos 13 e 14 do tratado internacional afirmam que os Estados signatários devem salvaguardar o direito dos povos de utilizar de terras, ainda que não sejam ocupadas por eles, desde que tradicionalmente utilizadas para suas atividades. Fica manifesta a necessidade de interpretar este conjunto de regras para uma leitura de interesses dos quilombolas, da dimensão territorial de suas atividades e garantir o mínimo presumido na Portaria Interministerial. .. Conclui-se, portanto, que há na decisão do Juízo a quo uma violação aos artigos 13 e 14 da Convenção a partir do equívoco de reduzir as duas propriedades da comunidade quilombola com a própria manifestação da cultura deste povo. Assim, quando cita que o território Manzo são duas propriedades pequenas que não extrapolam seus territórios e que não alcançam a Serra do Curral, a decisão agravada desconsidera que na realidade a manifestação da existência dos quilombolas extrapola os terrenos indicados. E, por evidente, tal manifestação, data vênia, atesta desconhecimento sobre pressupostos antropológicos relativos à referência cultural de uma comunidade tradicional. .. Ainda, como já citado anteriormente, o artigo 14 da Convenção afasta a interpretação literal de correspondência entre atividades impactantes com aquelas desenvolvidas no território dos povos originários. O dispositivo, ao lado do artigo 13, amplia a perspectiva de proteção das práticas existências dos grupos e correlaciona estes espaços de exercício da identidade como objeto de proteção, com destaque às práticas espirituais. Assim, afastada a ideia de que as interferências, por não serem no território Manzo, não deveriam ser consideradas como ingerência negativa à comunidade. O que se constata nos autos é que: I) não há informações específicas sobre os hábitos e vivências do povo Manzo no licenciamento ambiental; II) esta ausência de dados, contraposta com laudos antropológicos específicos, afasta a presunção de veracidade da integralidade dos termos do licenciamento; III) a Convenção e o laudo antropológico dos autos deixam claro que a cultura e espiritualidade, quando relacionadas a espaços geográficos não compreendidos pelos territórios dos quilombolas, também tem proteção supralegal; IV) as provas trazidas aos autos atestam que a proximidade da Mata da Baleia com a atividade minerária confirma o impacto na comunidade Manzo e a aplicação da Convenção nº 169 da OIT, com a realização da CPLI. .. Observa-se que a empresa Tamisa, ao apresentar o Agravo Interno, juntou aos autos a Resolução Conjunta Sedese/Semad nº 01/2022, instrumento regulamentador do procedimento da Consulta Prévia no Estado de Minas Gerais que, por sua vez, no art. 10 é clara e expressa que a CPLI deve ser realizada antes da formalização do processo de licenciamento ambiental. Também, menciona que a manifestação dos quilombolas deve ser realizada antes da emissão das licenças, o que afasta o argumento de que não há prejuízos na mera concessão de licença prévia. E, por fim, literalmente traz "Art. 2º - A consulta não constitui, e nem substitui, a Audiência Pública ou outras formas de participação popular, possuindo regime próprio.", o que comprova a violação de regramento conhecido pelas partes, que apenas ventilam teses que não merecem prosperar. .. Dessa forma, tem-se como imperioso que a sustentabilidade seja garantida a partir da autodeterminação preconizada pela Convenção OIT nº 169, em que também seja buscado um consentimento, um acordo de como realizar ambos os interesses, sem a supressão daqueles que em regra já têm abnegado diversos direitos. .. A interpretação dada no caso supra ganha mais especificidade e imposição a partir do momento em que o citado Decreto nº 4.887/2003 é explícito quanto a necessidade da dupla afetação. Em outras palavras, o Estado tem o dever de possibilitar que a comunidade protegida pela Convenção da OIT possa manter a sua relação com a Mata da Baleia, ainda que seja necessária uma leitura adequada em relação às normas de proteção ambiental. Todavia, tal questão fugiria o objeto da lide e em nada mudaria sobre o fato do povo Manzo ter sua identidade ligada àquela localidade. No recurso especial, o Estado de Minas Gerais defende, em síntese, o afastamento da aplicação da Convenção 169 da OIT e da Portaria Interministerial 60/2015 ao licenciamento ambiental estadual, alegando a ausência de impacto concreto sobre a comunidade quilombola e sua competência exclusiva. Acrescenta serem indevidas a exigência de consulta prévia e a exigência consignada de realização de "acordo efetivo", o que estaria em desalinho com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF). É importante registrar que o presente recurso especial traz ao Superior Tribunal de Justiça (STJ) a discussão em razão da apreciação e do julgamento de pedido liminar formulado na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal (fls. 1.224/1.225), de modo que não é o caso, ainda, de apreciação do mérito propriamente dito. Na esteira do entendimento pacífico do STJ, não se tratando de pronunciamento jurisdicional definitivo, em regra, não se pode considerar a ocorrência de violação da legislação federal, nos termos da Súmula 735/STF ("não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar"). Contudo, esta Corte Superior vem admitindo a relativização desse enunciado sumular nas hipóteses em que se verifica, de forma direta, a violação à norma federal que rege a tutela provisória, prevista no art. 300 do Código de Processo Civil (CPC). Confiram-se: AgInt nos EDcl no AREsp 2.013.756/RJ, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 28/11/2022, DJe de 2/12/2022; e AgInt no REsp 1.974.531/PE, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 25/4/2022, DJe de 27/4/2022. Para aferir essa existência de ofensa à legislação federal que rege a tutela provisória, é indispensável a análise do acórdão recorrido e dos fundamentos recursais, a fim de identificar se a decisão impugnada contrariou, de modo direto, o regime legal das medidas urgentes. Cumpre reconhecer, nessa linha, que a demonstração dessa violação pode se apresentar de forma implícita no recurso, sem necessidade de indicação expressa, em observância ao princípio da primazia da solução do mérito previsto no CPC/2015 (art. 4º), que orienta o julgador a privilegiar a apreciação substancial da controvérsia em detrimento do rigor formal. É de sabença que a Primeira Turma do STJ já manifestou entendimento de que é recomendável a inclusão, nas razões recursais, da alegação de ofensa direta à lei federal que disciplina a tutela provisória (AgInt no REsp n. 1.980.094/RN, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 25/4/2022, DJe de 27/4/2022). Entretanto, em hipóteses de relevância acentuada e que envolvam potenciais conflitos de direitos fundamentais, entendo que é possível flexibilizar essa exigência formal, aplicando-se os princípios da instrumentalidade das formas e da efetividade processual, de modo a assegurar o alcance do mérito e a tutela jurisdicional adequada, célere e justa. Diante desse contexto, observa-se que a Primeira Turma do STJ já reconheceu, noutra oportunidade, ser possível admitir, excepcionalmente, o julgamento de recurso especial ainda que não haja a indicação expressa do dispositivo legal violado, desde que a fundamentação revele de forma inequívoca a controvérsia e sua relevância para a solução do litígio. Essa compreensão, alinhada à orientação da Corte Especial do STJ no EAREsp 1.672.966, consagra a mitigação do rigor formal em homenagem aos princípios da instrumentalidade das formas e da efetividade do processo, conferindo "concretude ao princípio constitucional do devido processo legal em sua dimensão substantiva de razoabilidade e proporcionalidade" (AgInt no AREsp n. 1.935.622/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 5/9/2023, DJe de 21/9/2023). Assim, considerando que a probabilidade do direito é um dos requisitos previstos no art. 300 do CPC, e à luz da inteligência do art. 105, III, alínea a, da Constituição Federal, passo à análise deste caso sob a ótica dos dispositivos normativos expressamente prequestionados no acórdão recorrido, quais sejam, os arts. 6º, 13 e 14 da Convenção 169 da OIT e o art. 11 do Decreto 4.887/2003, in verbis: Artigo 6º 1. Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão: a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente; b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes; c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim. 2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas. Artigo 13 1. Ao aplicarem as disposições desta parte da Convenção, os governos deverão respeitar a importância especial que para as culturas e valores espirituais dos povos interessados possui a sua relação com as terras ou territórios, ou com ambos, segundo os casos, que eles ocupam ou utilizam de alguma maneira e, particularmente, os aspectos coletivos dessa relação. 2. A utilização do termo "terras" nos Artigos 15 e 16 deverá incluir o conceito de territórios, o que abrange a totalidade do habitat das regiões que os povos interessados ocupam ou utilizam de alguma outra forma. Artigo 14 1. Dever-se-á reconhecer aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Além disso, nos casos apropriados, deverão ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados de utilizar terras que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência. Nesse particular, deverá ser dada especial atenção à situação dos povos nômades e dos agricultores itinerantes. 2. Os governos deverão adotar as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse. 3. Deverão ser instituídos procedimentos adequados no âmbito do sistema jurídico nacional para solucionar as reivindicações de terras formuladas pelos povos interessados. Art. 11. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos estiverem sobrepostas às unidades de conservação constituídas, às áreas de segurança nacional, à faixa de fronteira e às terras indígenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundação Cultural Palmares tomarão as medidas cabíveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado. Como se percebe da leitura do acórdão recorrido, é notória a técnica apurada e a profundidade analítica com que o Tribunal de origem enfrentou questões de elevada complexidade, envolvendo aspectos jurídicos e interdisciplinares de indiscutível relevância. Diante da densidade fática embutida no aresto recorrido, a apreciação do presente recurso especial encontra limitações intransponíveis, especialmente por se tratar de juízo precário formulado pelas instâncias ordinárias no contexto de tutela provisória, e a revisão de alguns parâmetros demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado nos termos da Súmula 7/STJ,. Dessa forma, pontuo que a análise que está viabilizada juridicamente nesta ocasião restringe-se aos seguintes pontos nodais inerentes à discussão jurídica nesta fase do processo: (1) A necessidade ou não da consulta prévia à comunidade quilombola, à luz da Convenção 169 da OIT; (2) Se em decorrência da aplicação das normas da Convenção 169 da OIT há a necessária incidência da Portaria Interministerial 60/2015 em licenciamento estadual; (3) Se a consulta prévia prevista na Convenção 169 da OIT determina que seja celebrado um acordo ou que haja o consentimento formal para a conciliação dos interesses envolvidos; (4) A possibilidade ou não de utilização do art. 11 do Decreto 4.887/2003 para fundamentar a dupla afetação da área em discussão no processo. A irresignação merece ser acolhida parcialmente. (1) Da Consulta Prévia às Comunidades Tradicionais A Convenção 169 da OIT, aprovada em junho de 1989, durante a 76ª Conferência Internacional do Trabalho, em Genebra, constitui um antigo e relevante instrumento jurídico internacional voltado especificamente à proteção dos direitos dos povos indígenas e tribais em países independentes, estabelecendo parâmetros normativos que asseguram a autodeterminação desses povos diante de intervenções estatais que os afetem. Além de garantir o reconhecimento formal de sua identidade étnica, cultural, territorial e espiritual, a Convenção afirma o direito desses grupos de definirem, com autonomia, suas prioridades no processo de desenvolvimento econômico, social e ambiental nos países onde se encontram, assegurando sua participação efetiva nas decisões estatais que possam repercutir sobre sua existência e modo de vida. A adoção da Convenção decorreu da constatação, por parte da comunidade internacional, de que os povos indígenas e tribais, em distintas partes do mundo, encontravam-se em condição de desigualdade estrutural, não usufruindo plenamente dos direitos fundamentais reconhecidos ao restante da população, principalmente no tocante ao acesso à terra, à preservação de seus valores e à participação no processo político (VEIGA, Cláudio Kieffer; LEIVAS, Paulo Gilberto Como. Comunidades tradicionais negras e a proteção da Convenção 169 da OIT. Rev. Direito Práx., Rio de Janeiro. Vol. 8, N. 4, 2017, p. 2.599/2.628). Entre os diversos dispositivos relevantes da Convenção 169, destacam-se, para fins da presente análise, os seguintes: (1) O direito à consulta prévia, livre e informada acerca de quaisquer medidas legislativas ou administrativas que possam afetar diretamente os povos indígenas e tribais; (2) o reconhecimento da especial relação espiritual, cultural e coletiva desses povos com suas terras e territórios tradicionais; e (3) a garantia da posse, do uso e do acesso às terras que tradicionalmente ocupam ou utilizam para práticas culturais, espirituais ou de subsistência. Essas garantias se impõem não apenas em relação às áreas por eles fisicamente ocupadas mas também àquelas que, embora não exclusivas, sejam acessadas de modo tradicional para rituais, coleta de recursos naturais, práticas religiosas ou atividades econômicas essenciais à sua continuidade histórica e cultural. Nesse sentido, a título exemplificativo, cito o significado de um dos tipos de tradicionalidade da ocupação territorial (indígena) explicitado pelo STF no Tema 1.031: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. POSSE INDÍGENA. TERRA OCUPADA TRADICIONALMENTE POR COMUNIDADE INDÍGENA. POSSIBILIDADES HERMENÊNTICAS DO ARTIGO 231 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. DEFINIÇÃO DO ESTATUTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DAS RELAÇÕES DE POSSE DAS ÁREAS DE TRADICIONAL OCUPAÇÃO INDÍGENA À LUZ DAS REGRAS DISPOSTAS NO ARTIGO 231 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APERFEIÇOAMENTO DO JULGADO NA PET 3.388. POSSIBILIDADE. DIREITOS INDÍGENAS POSITIVADOS COMO DIREITOS FUNDAMENTAIS. DEMARCAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA MERAMENTE DECLARATÓRIA DO DIREITO ORIGINÁRIO DOS ÍNDIOS. POSSE INDÍGENA. HABITAT. DISTINÇÃO DA POSSE CIVIL. MARCO TEMPORAL. INSUBSISTÊNCIA. LAUDO ANTROPOLÓGICO. DEMONSTRAÇÃO DA TRADICIONALIDADE DA OCUPAÇÃO INDÍGENA. REDIMENSIONAMENTO DA TERRA INDÍGENA. POSSIBILIDADE SE DESCUMPRIDO O ARTIGO 231. POSSE PERMANENTE E USUFRUTO EXCLUSIVO. NULIDADE DOS TÍTULOS PARTICULARES INCIDENTES EM TERRA INDÍGENA. INDENIZAÇÃO. POSSIBILIDADE. COMPATIBILIDADE DA POSSE INDÍGENA E DA PROTEÇAO AMBIENTAL. AÇÕES POSSESSÓRIAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. .. 6. A posse indígena espelha o habitat de uma comunidade, a desaguar na própria formação da identidade, à conservação das condições de sobrevivência e do modo de vida indígena, distinguindo-se da posse civil, de feição marcadamente econômica e mercantil. 7. A tradicionalidade da ocupação indígena abrange as áreas por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, nos termos do §1º do artigo 231, sempre segundo os usos, costumes e tradição da comunidade. .. 10. A tradicionalidade da posse indígena refere-se ao modo de ocupação da terra, de acordo com os costumes, usos e tradições da comunidade, demonstrada por meio de trabalho técnico antropológico, a levantar as características históricas, etnográficas, sociológicas e ambientais da ocupação, para determinar se há ou não o cumprimento do disposto no artigo 231, §1º do texto constitucional. .. (RE 1017365, Relator: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 27-09-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 14-02-2024 PUBLIC 15-02-2024) O Brasil incorporou a Convenção ao seu ordenamento jurídico interno por meio do Decreto Legislativo 143, de 20 de junho de 2002, e a promulgou posteriormente pelo Decreto 5.051, de 19 de abril de 2004, atualmente substituído pelo Decreto 10.088, de 5 de novembro de 2019, estando, portanto, em plena vigência e produzindo efeitos obrigatórios no plano doméstico. A Emenda Constitucional 45/2004 introduziu o § 3º ao art. 5º da Constituição Federal, segundo o qual "os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais". Com esse advento, o STF passou a construir seu entendimento jurisprudencial no sentido de reconhecer uma hierarquia diferenciada aos tratados internacionais de direitos humanos, conferindo-lhes status constitucional quando aprovados pelo quórum qualificado previsto naquele dispositivo e, nos demais casos, atribuindo-lhes natureza supralegal, ou seja, superior à legislação ordinária. Nesse contexto, a Convenção 169 da OIT, por não ter sido submetida ao procedimento legislativo especial exigido pelo § 3º do art. 5º da Constituição Federal, é considerada norma supralegal, entendimento esse já consolidado na jurisprudência do STF, que reconhece sua prevalência sobre as normas ordinárias internas, sobretudo quando se trata da proteção de direitos fundamentais dos povos indígenas e tribais, confira-se: Relembro que o respeito e a proteção dos direitos territoriais dos povos e comunidades tradicionais são impostos pela Convenção nº 169 da OIT (incorporada pelo Decreto nº 5.051/2004 e consolidada no Decreto nº 10.088/2019), com o status supralegal no direito brasileiro (RE 466.343, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, j. 03.12.2008, DJe 05.6.2009, representativo do Tema nº 60 da Repercussão Geral; RE 349.703, Red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 03.12.2008, DJe 05.6.2009; e HC 87.585, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 03.12.2008, DJe 26.6.2009), por ser tratado de direitos humanos. (ADI 5783, Relatora: ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 06-09-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 13-11-2023 PUBLIC 14-11-2023, sem destaque no original.) A partir dessa incorporação da Convenção 169 ao ordenamento brasileiro, o direito à consulta prévia passou a integrar o sistema jurídico pátrio como obrigação estatal de natureza supralegal, exigindo que os povos potencialmente afetados por decisões governamentais possam manifestar sua vontade antes da adoção da medida que os impacte. Tal processo consultivo não significa uma mera reunião formal, tampouco pode ser reduzido a uma formalidade procedimental inócua, mas exige que as comunidades sejam ouvidas de modo qualificado, ou seja, com informação clara, acessível e tempestiva sobre o projeto ou medida, de forma que possam efetivamente se manifestar sobre a questão. É obrigação do Estado garantir que esse diálogo se estabeleça nas fases iniciais de planejamento da medida administrativa ou legislativa, e não apenas quando ela já estiver consolidada, sob pena de esvaziar a finalidade da consulta e violar os direitos assegurados pela Convenção 169. Nessa direção é a jurisprudência do STJ, in verbis: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONVENÇÃO N. 169/OIT. CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE. NORMA SUPRALEGAL. COMPETÊNCIA. ZONA DE PENUMBRA. CONSULTA PRÉVIA. MOMENTO PRECISO. TERRA INDÍGENA. NATUREZA INCERTA. SÚMULA 7/STJ. RESOLUÇÃO CONAMA. DECRETOS FEDERAIS. NORMA INFRALEGAL. SÚMULA 284/STF. FUNAI. INTERVENÇÃO. OBRIGATORIEDADE. MERA TRANSCRIÇÃO DAS RAZÕES DO ESPECIAL. DIALETICIDADE. AUSÊNCIA. SÚMULA 182/STJ. 1. A violação direta de convenção internacional supralegal deve ser alegada em recurso extraordinário interposto na origem e com agravo à Corte Suprema pendente. 2. Interpretações de Cortes internacionais a respeito de disposições convencionais de natureza supralegal devem ser submetidas à Corte competente para analisar a matéria. Ainda que se considere possível a apreciação da violação da norma federal infraconstitucional à luz das convenções internacionais por este Tribunal, na espécie, não se verifica a incompatibilidade entre os entendimentos jurisprudenciais internacionais e nacionais acerca do momento preciso de oitiva das comunidades indígenas. 3. As disposições legais e convencionais invocadas não definem o momento preciso em que deve ocorrer a consulta prévia, embora exijam serem anteriores à execução do empreendimento e ainda por ocasião do planejamento. Hipótese em que se condicionou a continuidade do planejamento à efetiva participação dos povos tradicionais afetados no licenciamento. 4. Decretos regulamentadores não se prestam à interposição de recurso especial. Incidência da Súmula 284/STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia"). 5. A natureza indígena das áreas foi afastada pelo acórdão recorrido, razão pela qual se aplicou a Súmula 7/STJ ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial") na decisão singular. A invocação de resolução do Conama como razões do especial não atende às possibilidades de cabimento do recurso constitucional, por não se tratar de lei federal. 6. A intervenção da Funai foi facultada e requerida. O órgão, entretanto, manteve-se inerte. A parte agravante pretende obrigar a manifestação da entidade na fase inicial do licenciamento, e não no curso do processo de licenciamento, conforme expressamente condicionado. Entretanto, limita-se a repetir as razões do especial, sem exercer a necessária dialeticidade com os pressupostos da decisão agravada. Hipótese da Súmula 182/STJ ("É inviável o agravo do art. 545 do CPC que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada"). 7. Agravo interno conhecido em parte e, nessa extensão, não provido. (AgInt no REsp n. 1.704.452/SC, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 10/3/2020, DJe de 19/3/2020 - sem destaque no original.) Ainda, friso que todo o processo deve ser orientado pelo princípio da boa-fé, que impõe à administração pública o dever de agir com lealdade, transparência e respeito, assegurando que a consulta seja verdadeira, transparente, fundamentada e jamais utilizada como expediente para justificar ou convalidar decisões previamente tomadas (Corte Interamericana de Direitos Humanos - CIDH). Caso do Povo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Equador. Mérito e Reparações. Sentença de 27 de junho de 2012. Série C N. 245. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/casos_sentencias.cfm). Assim, a realização da consulta após a adoção da medida legislativa ou administrativa, com intuito meramente legitimador, afronta não só o texto da Convenção 169 como também os fundamentos constitucionais da dignidade da pessoa humana, do pluralismo cultural e da igualdade material, convertendo um direito de participação em instrumento de exclusão e invisibilização das comunidades tradicionais. Por fim, não é despiciendo trazer à lume que as comunidades quilombolas são consideradas comunidades tradicionais para a incidência das regras da Convenção 169 da OIT, conforme a jurisprudência do STF na matéria (ADI 7.008, Relator: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 22-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-06-2023 PUBLIC 06-06-2023). Diante dessas considerações, no que se refere à necessidade da consulta prévia à comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, não merece reforma o acórdão recorrido, por estar em consonância com a jurisprudência do STF e do STJ sobre o tema. (2) Da Aplicação da Portaria Interministerial 60/2015 no Licenciamento Estadual Em relação à aplicação da Portaria Interministerial 60/2015 a licenciamentos operados por órgãos estaduais e municipais, o Tribunal de origem assim fundamentou a questão (fls. 1.228/1.230): Neste sentido, temos a Portaria Interministerial no 60/2015 como uma das principais normativas procedimentais sobre a questão. Nela temos disciplinada a atuação da Fundação Nacional do Índio - Funai, da Fundação Cultural Palmares - FCP, do Instituto do Patrimonio Histórico e Artístico Nacional - Iphan - e do Ministério da Saúde nos processos de licenciamento ambiental de competência do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA - em que e" garantida a Consulta Previa dos indígenas e quilombolas brasileiros. Apesar da interpretação dada pela empresa Tamisa, ao afirmar que sendo um licenciamento ambiental de competência estadual não se aplicaria a referida PI no caso em debate, tem-se como necessário interpretar de maneira inversa sua coge ncia. Isso porque, temos que a concorrência de temáticas, inclusive justificada na forma conjunta de produção do ato regulamentar, trazem complexidade e confluência de matérias que são regulamentadas em um único ato. Para o caso em debate, frisamos as matérias de: a) tutela ambiental, de competência comum aos entes federados (incisos VI e VII do art. 23 da Constituição Federal); b) proteção a manifestações culturais, em especial às formas de existência de comunidades tradicionais de origem afro, também igualmente competente as quatro unidades federativas (inciso V do art. 23 e arts. 215 e 216); c) tratados internacionais de direitos humanos, que por sua vez não ha" determinação constitucional específica sobre a competência para regular, com obrigação a todos os entes da federação em fazer cumprir os pactos externos. Dito isso, e" possível afirmar que, assim como a União, os Estados também devem fazer valer os direitos pactuados na Convenção no 169 da OIT, com a maxima garantia aos detentores dos direitos ali elencados. .. O objetivo da guarida aos direitos de minorias, neste caso, e" possibilitar a retirada de obstáculos diante das vozes dessas pessoas, ainda que por intermédio do judiciário. Aqui, vale frisar que o processo se destina justamente a oitiva de quilombolas. Ademais, tratando-se de tema afeto às competências federais de proteção desses povos, a participação das autarquias citadas no art. 1º da Portaria ocorre em razão da presença de interesses quilombolas. Ao contrário do que expõe a agravada Tamisa, não e" a esfera do licenciamento - federal - que acarreta a participação destas entidades, mas, em sentido oposto, e" a existência do quilombo e a necessidade de aplicação da Convenção que induz a competência das entidades que zelam pelo cumprimento da norma. Dessa forma, o Tribunal de origem resolveu que a Portaria Interministerial 60/2015 se aplicava também aos licenciamentos ambientais conduzidos por órgãos estaduais e municipais, não em razão da competência federal, mas devido à presença de comunidades quilombolas potencialmente afetadas, o que atrai a incidência da Convenção 169 da OIT e justifica a atuação das entidades federais mencionadas na portaria, impondo-se a observância das obrigações de consulta prévia e de proteção aos direitos culturais e territoriais desses povos tradicionais. Sobre o licenciamento ambiental na atualidade, é imperiosa a observância aos termos da Lei Complementar 140/2011, editada para regulamentar o parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, que estabeleceu um marco normativo relevante para organizar a cooperação entre os entes federativos na proteção do meio ambiente, revogando dispositivos da Lei 6.938/1981 e reafirmando a importância do licenciamento ambiental como um dos principais instrumentos da política nacional do meio ambiente. Para tanto, a definição da autoridade licenciadora leva em consideração elementos como a abrangência dos impactos ambientais, a titularidade dos bens públicos envolvidos e, por vezes, a localização geográfica do empreendimento (arts. 7º, 8º e 9º da Lei Complementar 140/2011). Embora a legislação não utilize de forma explícita a expressão "interesse regional" ou "interesse nacional", esse critério é subjacente na fixação da competência, sendo o potencial de afetação ambiental um dos parâmetros fundamentais para definir se a atribuição recairá sobre o ente federal, estadual ou municipal. No tocante à atuação da União, embora a lei tenha enumerado as hipóteses que ensejam sua competência, como nos casos de impacto ambiental em mais de um estado, há a possibilidade legal de estabelecimento de critério que considere o porte e o potencial poluidor da atividade para, em certas circunstâncias, justificar a atuação do ente federal (art. 7º, parágrafo único, da Lei Complementar 140/2011). Dessa forma, o sistema instituído pela lei complementar em voga reafirma a lógica federativa da Constituição de 1988, ao mesmo tempo em que promove a descentralização da gestão ambiental, atribuindo aos entes subnacionais a responsabilidade pelo licenciamento em diversas hipóteses. Ao dispor sobre a repartição de competências, o art. 13 da Lei Complementar 140/2011 define que o licenciamento ambiental será atribuído a um único ente federativo, que poderá ser a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, conforme os critérios legais estabelecidos, buscando-se com isso racionalizar os procedimentos e evitar sobreposição de atuações entre diferentes esferas estatais (art. 3º, III, da Lei Complementar 140/2011). Além disso, a legislação estipula que a cooperação institucional entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverá ser realizada com vistas à concretização dos objetivos estabelecidos no art. 3º da própria Lei Complementar 140/2011, afirmando o desenvolvimento sustentável e harmonizando e integrando as políticas públicas inerentes (art. 6º da Lei Complementar 140/2011). Como se vê, há dois importantes pilares do licenciamento ambiental a serem observados: a autonomia dos entes federativos e a cooperação institucional (art. 3º da Lei Complementar 140/2011). Em relação ao presente caso, de fato, não há na Lei Complementar 140/2011 uma previsão específica sobre a competência para o licenciamento ambiental em casos nos quais ocorra impacto em comunidades quilombolas ou nas hipóteses em que um empreendimento seja fronteiriço com território tradicionalmente ocupado por tais comunidades. No entanto, não se pode olvidar do princípio constitucional da predominância de interesse, norma balizadora da repartição constitucional de competências entre os entes da Federação brasileira. Esse princípio, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, orienta a repartição de competências entre os entes federativos com base na ideia do interesse preponderante na matéria tratada, ensejando atribuições à União no que for de interesse geral, aos Estados e ao Distrito Federal o que disser respeito a interesse regional, e aos Municípios no que for de interesse local. A propósito: .. a questão que se coloca, na perspectiva formal, consiste em definir se a lei impugnada, ao centralizar em órgão federal - Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - a fiscalização e normatização do desenvolvimento e uso de organismos geneticamente modificados, contrariou o esquema constitucional de competências legislativas concorrentes (art. 24 da Constituição Federal). As normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades relativas a organismos geneticamente modificados impõem tratamento linear no território nacional. Ou seja, há inequívoca preponderância do interesse da União. É difícil vislumbrar peculiaridades regionais do tema a serem tratadas no âmbito estadual. A fiscalização da segurança desses organismos está atrelada a critérios científicos e uniformes, de modo que inexiste circunstância peculiar a um ente federativo que altere a conclusão do órgão técnico. Não há como segmentar o tratamento do tema a partir de divisas geográficas. (ADI 3.526 - relator Ministro Nunes Marques, red. do ac. Ministro Gilmar Mendes, j. 22-8-2023, P, DJE de 9-10-2023.) COSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 23.797/2021 DE MINAS GERAIS. SANEAMENTO BÁSICO. ISENÇÃO DE TARIFA. SERVIÇOS DE INTERESSE LOCAL. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS. CONTRATO DE CONCESSÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICOFINANCEIRO. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos - União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios - e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. As competências municipais, dentro dessa ideia de predominância de interesse, foram enumeradas no art. 30 da Constituição Federal, o qual expressamente atribuiu aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II). 4. Lei estadual que atribui ao Poder Executivo estadual a faculdade de isentar o pagamento de tarifas de saneamento básico incorre em violação aos arts. 23, IX; 21, XX e 30, I e V da Constituição Federal. 5. É da essência da regulação setorial a autonomia das agências para a definição dos valores de tarifas, observados os termos e a juridicidade do contrato subjacente. Precedentes. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 6912, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 16-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-165 DIVULG 19-08-2022 PUBLIC 22-08-2022, sem destaque no original.) Não se pode afirmar que exista sempre, de forma automática, o dever de atuação de órgão ou de entidade pública federal quando haja impacto em território tradicionalmente ocupado por comunidade quilombola. Todavia, em conformidade com o quadro fático delineado no acórdão recorrido (fls. 1.230/1.237), o presente caso revela hipótese de impacto presumido no território quilombola, atraindo a necessidade de participação de entidades públicas federais, tais como o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) e a Fundação Cultural Palmares (FCP), à luz do que determina especificamente a Portaria Interministerial 60/2015. Por essa razão, sem excluir ou modificar a competência estadual, é forçoso concluir que há incidência da portaria interministerial no presente caso por envolver interesse público federal, especialmente como forma de harmonização entre a autonomia dos entes federativos (preservação da tramitação do licenciamento no Estado de Minas Gerais, conforme a Lei Complementar 140/2011) e a cooperação institucional no procedimento de licenciamento ambiental em questão (existência de interesse federal em razão do impacto em comunidade quilombola). Nos termos da jurisprudência do STJ, o princípio da unicidade do licenciamento ambiental previsto na Lei Complementar 140/2011 assegura que o processo tramite em um único ente federativo, sem excluir a participação colaborativa dos demais quando necessário, preservando a competência e a autonomia dos entes no modelo de federalismo cooperativo. A propósito: ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ATIVIDADE PESQUEIRA. LEI 11.959/2009. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ART. 10, CAPUT, DA LEI 6.938/1981. AUSÊNCIA DE LICENÇA DE OPERAÇÃO. ARTS. 60 E 70 DA LEI 9.605/1998 C/C O ART. 66 DO DECRETO 6.514/2008. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. LEI COMPLEMENTAR 140/2011. SISNAMA - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. RESOLUÇÃO CONAMA 237/1997. EFEITOS DO ATO DE PROTOCOLO E DA TRAMITAÇÃO DE PEDIDO DE LICENÇA OU AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL. OMISSÃO OU INEFICÁCIA DOS ÓRGÃOS LOCAIS. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA. 1. Trata-se, na origem, de Ação Anulatória de auto de infração lavrado pelo Ibama contra "Norte Pesca SA", por exercício de atividade econômica pesqueira sem Licença de Operação válida, em desrespeito ao art. 10, caput, da Lei 6.938/1981, à Lei 9.605/1998 e ao Decreto Federal 6.514/2008. O ilícito vem confessado pela empresa, embora alegue, em defesa, que teria requerido, e ainda dependia de deferimento, renovação de licença anterior. 2. A empresa autuada exerce, inequivocamente, atividade pesqueira, nos termos da Lei 11.959/2009. Irrefutável a competência federal para apreciar a matéria, sobretudo porque, no nosso ordenamento contemporâneo, a fauna ictiológica, a fauna malacológica, a carcinofauna, corais e outros seres vivos aquáticos não integram o domínio privado, e sim o domínio público, nele avultada a conexão com a União: são bens públicos o meio hídrico e os seres vivos que naturalmente (naturalis libertas) nele se encontrem. 3. Sob o ângulo técnico-jurídico, licenciamento ambiental designa procedimento administrativo formal, ínsito ao poder de polícia da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de controle do uso dos recursos naturais e da degradação do meio ambiente. Constitui gênero do qual derivam (como espécies de ato final) licença e autorização ambiental. Ou seja, falar de licenciamento ambiental é falar de autorização e licença, o que importa dizer que, em regra, os mecanismos de garantia da sociedade e das gerações futuras aplicáveis na expedição de licença ambiental se impõem simetricamente na autorização. COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS DO ESTADO 4. Na arquitetura constitucional, divide-se, em duas famílias, a competência do Estado, em sentido amplo, no domínio do Direito Ambiental. De um lado, a competência legislativa ambiental; do outro, a competência de implementação ambiental (= atribuição para administrar, também chamada de material). Ao manejar essas modalidades de competência ambiental, o legislador, o administrador e o juiz empenham-se intensamente em evitar centralização cega que, de cima para baixo, fulmine o princípio federativo, e descentralização cega que o aniquile ao reverso, de baixo para cima. 5. Distinguem-se competência de licenciamento e competência de fiscalização e repressão, inexistindo correlação automática e absoluta entre os seus regimes jurídicos. Segundo a jurisprudência do STJ, atividades licenciadas ou autorizadas (irrelevante por quem) - bem como as não licenciadas ou autorizadas e as não licenciáveis ou autorizáveis - podem ser, simultaneamente, fiscalizadas e reprimidas por qualquer órgão ambiental, cabendo-lhe alçadas de autuação, além de outras, daí decorrentes, como interdição e punição: "havendo omissão do órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, o IBAMA pode exercer o seu poder de polícia administrativa, porque não se pode confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar" (AgInt no REsp 1.484.933/CE, Relatora Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 29/3/2017, grifo acrescentado). No mesmo sentido: AgRg no REsp 711.405/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 15/5/2009; REsp 1.560.916/AL, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 9/12/2016; AgInt no REsp 1.532.643/SC, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 23/10/2017. Cf. também: "o poder de polícia ambiental pode ser exercido por qualquer dos entes da federação atingidos pela atividade danosa ao meio ambiente" (AgInt no AREsp 1.148.748/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 24/5/2018, grifo acrescentado). 6. O princípio da unicidade do licenciamento ambiental significa que o procedimento correrá, formalmente, perante apenas um dos entes federativos, evitando-se, assim, duplicidade ou triplicidade capazes de ocasionar ações paralelas, desconexas ou não, que poderiam angariar incerteza e desperdício de recursos humanos, técnicos e financeiros, em prejuízo da eficiência e da segurança jurídica. 7. A unicidade é apenas procedimental, o que se encaixa perfeitamente no federalismo cooperativo, em si nada de anômalo, exceto se trouxer, em contrabando, tentativa de retirar, debilitar ou esvaziar poderes constitucionalmente atribuídos, ou seja, calar participação útil da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como afazeres próprios do exercício de sua autonomia e competência comum (CF, arts. 18, caput, e 23, VI e VII). Unicidade não implica monopólio ou menosprezo, nem transmutação do comum em exclusividade. PROTOCOLO DE PEDIDO DE LICENÇA OU AUTORIZAÇÃO 8. Insustentável o argumento da recorrente de que a ação fiscalizadora e repressiva do Ibama seria indevida porque no momento da autuação tramitava requerimento de renovação de licença ambiental. Quanto a isso o Tribunal de origem consignou: "a licença ainda não havia sido expedida, dadas as diversas exigências não cumpridas pela empresa". 9. Ao contrário do que afirma a autuada (estaria ela "amparada por tramitação de licença perante o órgão municipal", grifei), lídimo amparo legal só possui aquele que age sob a égide de prévio e válido licenciamento ambiental. Evidentemente, quem requer à Administração, enquanto aguarda não passa de requerente, status postulatório que se mantém até a concessão efetiva do ato pretendido. Daí inconcebível que o interessado se sinta ou se comporte como se já fosse titular de direito administrativamente reconhecido, pois, no máximo, estampa mera expectativa de outorga. Tal qual sucede com a Carteira Nacional de Habilitação (CNH), mero protocolo ou tramitação de pedido de autorização ou licença, original ou em renovação, nada legitima, nada garante, nada promete, nada insinua, nada adianta. Tampouco exime de responsabilidade administrativa, civil e penal aquele que, por sua conta e risco, avança com empreendimento ou atividade ao arrepio da lei, na marra mesmo, substituindo-se, sem título ou mandato, ao Estado, em processo de apropriação individual de função pública (poder de polícia) indelegável e não privatizável. 10. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp n. 1.802.031/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 7/11/2019, DJe de 11/9/2020 - sem destaque no original.) Não estou aqui a inovar e a criar uma nova hipótese ou espécie de licenciamento ambiental à míngua da previsão legal. Ao contrário, estou preservando a competência estadual para o licenciamento em questão, na esteira do que dispõe a Lei Complementar 140/2011 e, exatamente diante da lacuna legislativa sobre a hipótese em que há a presença do interesse público federal, reconheço a incidência da Portaria Interministerial 60/2015 para viabilizar a cooperação institucional e o exercício da competência comum em matéria ambiental. Portanto, não merece reforma o acórdão recorrido nesse ponto; mantenho a incidência da Portaria Interministerial 60/2015 no caso em apreço, ficando sempre resguardada a possibilidade de controle judicial de quaisquer atos do Poder Público. (3) Dos Limites e das Finalidades da Consulta Prévia: Da inexigibilidade de efetivo acordo ou consentimento formal Como já disse alhures, o Tribunal de origem, ao julgar o agravo de instrumento, reconheceu que a Convenção 169 da OIT impunha ao Estado brasileiro o dever de realizar consulta prévia, livre e informada às comunidades tradicionais, como a comunidade quilombola Manzo Ngunzo Kaiango, sempre que medidas administrativas, tal como o licenciamento ambiental, pudessem afetá-las diretamente. Mais do que simples escuta, a Corte regional ressaltou que a consulta devia ser realizada de boa-fé e com o objetivo de alcançar acordo efetivo e consentimento com a comunidade atingida. Nos termos do acórdão recorrido, para além do requisito formal da consulta, sua efetividade exige mecanismos reais de diálogo e a consideração dos aspectos culturais, espirituais e territoriais do grupo tradicional, em conformidade com o disposto no art. 6º da Convenção. Sobre esse ponto, vejamos estes pertinentes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (fls. 1.226/1.228 e 1.245): Como e" possível inferir da leitura, em razão da Convenção internalizada pelo Decreto no 5.051/2004 e consolidada pelo Decreto no 10.088/2019, ha" o compromisso do Estado brasileiro em adotar medidas de consulta aos povos originários e tribais quando houver medidas administrativas que possam atingi-los diretamente. Ainda, os dispositivos exigem que estas perquirições sejam realizadas de maneira efetiva, de boa-fé", de forma adequada a se alcançar acordos e consentimentos sobre as medidas que serão adotadas. .. Destaca-se que a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no Caso do Povo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs Equador, dentre outros pontos, estabeleceu que os Estados signatários devem criar mecanismos de diálogos permanentes, inclusive para averiguar sobre o interesse dos povos em participarem da deliberação de determinadas ações que poderão trazer impactos às suas comunidades. Acresce-se a isso que se deve buscar um efetivo acordo, a partir da boa-fé" nesta interação. .. Dessa maneira, pela introdução exposta, temos como premissas iniciais que: I) A Convenção da OIT e" aplicável para a tutela das comunidades quilombolas; II) o licenciamento ambiental e" ato administrativo abarcado pela Convenção, devendo ser prévia a consulta às comunidades quilombolas; III) a inobservância da norma internacional gera nulidade imediata dos procedimentos administrativos; IV) o Estado brasileiro, incluindo seus entes federados, devem envidar esforços para criar mecanismos de consulta e diálogo e que possibilitem acordos entre os interesses envolvidos e das comunidades quilombolas. .. Dessa forma, tem-se como imperioso que a sustentabilidade seja garantida a partir da autodeterminação preconizada pela Convenção OIT no 169, em que também seja buscado um consentimento, um acordo de como realizar ambos os interesses, sem a supressão daqueles que em regra já" têm abnegado diversos direitos. Assim, todo o entendimento do Tribunal de origem está ancorado na previsão do art. 6º, item 2 da Convenção 169 da OIT, a saber: Artigo 6º .. 2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas. Pois bem, sobre esse ponto, o STF já teve a oportunidade de se manifestar e sua jurisprudência se consolidou no sentido de que a consulta prévia é direito das comunidades e dever do Estado, devendo ser realizada com o objetivo de se buscar acordo, mas sem considerar que deve haver uma necessária concordância ou consentimento da comunidade, cabendo ao Estado considerar seriamente os interesses envolvidos: 10. Necessária a observância ao que disposto no Decreto Legislativo n. 143/2002 e no Decreto Presidencial n. 5.051, de 19.4.2004, pelos quais internalizada a Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho, na qual se prevê o direito de participação das comunidades indígenas nas deliberações que afetem seus interesses e direitos, como explicitou este Supremo Tribunal no julgamento dos embargos de declaração opostos do paradigmático "Caso Raposa Serra do Sol" (Petição n. 3.388): "67. A consulta aos indígenas é um elemento central da Convenção nº 169, da Organização Internacional do Trabalho. Essa convenção integra o Direito brasileiro, tendo sido internalizada pelo Decreto Legislativo nº 143/2002 e pelo Decreto Presidencial nº 5.051/2004, e foi considerada em diversas passagens do acórdão embargado. Mas esse direito de participação não é absoluto - como, de resto, nenhum outro. .. 70. Por fim, conforme observado pelo Ministro Gilmar Mendes, a relevância da consulta às comunidades indígenas "não significa que as decisões dependam formalmente da aceitação das comunidades indígenas como requisito de validade" (fl. 799). Os índios devem ser ouvidos e seus interesses devem ser honesta e seriamente considerados. Disso não se extrai, porém, que a deliberação tomada, ao final, só possa valer se contar com a sua aquiescência. Em uma democracia, as divergências são normais e esperadas. Nenhum indivíduo ou grupo social tem o direito subjetivo de determinar sozinho a decisão do Estado. Não é esse tipo de prerrogativa que a Constituição atribuiu aos índios". (STF - RE 1312132 / RS - Relatora: Ministra CÁRMEN LÚCIA - Julgamento: 02/03/2021 - Publicação: 23/03/2021.) Ou seja, a Convenção 169 da OIT, embora assegure às comunidades tradicionais o direito à consulta prévia, livre e informada, não exige que dessa consulta necessariamente resulte um acordo efetivo ou o consentimento da comunidade como condição para a validade da medida administrativa ou legislativa. O direito assegurado é o de participação qualificada no processo decisório, e não o de veto, sendo imprescindível que a comunidade tenha real oportunidade de influenciar na decisão final, mas sem impor ao Estado a obrigação de obter o consentimento comunal. E ao analisar o texto do art. 6º, item 2 da Convenção 169 da OIT, estou convencido de que a finalidade da Convenção nesse quesito é fixar uma norma programática, verdadeira diretriz para o Estado ao realizar a consulta prévia, justificando, assim, a adoção da expressão "com o objetivo de". Postas as questões nesses termos, e seguindo a lógica dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, comungo do entendimento segundo o qual a consulta prévia constitui um instrumento de diálogo e não de bloqueio, devendo ser realizada de modo efetivo, transparente e culturalmente adequado, ainda que não possa, isoladamente, condicionar o procedimento estatal à realização de qualquer acordo efetivo ou ao consenso formal da comunidade afetada. Por outro lado, chamo a atenção para um cuidado necessário que se deve ter ao tratar desse tema, qual seja, o de que a consulta prévia não é uma mera formalidade ou uma etapa apenas "pro forma" do processo deliberativo. É que esse direito à consulta prévia é um mecanismo fundamental para a participação de povos e de comunidades tradicionais em decisões que afetem seus territórios, modos de vida e culturas. O Estado, por sua vez, deve garantir esse direito por meio de um diálogo efetivo e com respeito às especificidades culturais de cada comunidade, fornecendo informações completas e acessíveis antes que a decisão seja tomada, pois o objetivo é assegurar que tais comunidades possam exercer sua autonomia e influenciar o processo decisório, inclusive protegendo-se contra possíveis impactos negativos de projetos e de políticas. A Constituição Federal representa verdadeiro marco na salvaguarda dos direitos dos povos e das comunidades tradicionais e, em harmonia com essa diretriz, o direito à consulta traduz uma materialização do princípio democrático consagrado pela Carta Maior, ao assegurar que povos e comunidades tradicionais tenham participação efetiva nos processos decisórios estatais, de modo a evitar que medidas que os afetem sejam tomadas sem sua manifestação. No meu sentir, há que se considerar a consulta como instrumento de inclusão e de reconhecimento, impondo ao Estado brasileiro a obrigação de decidir com base na escuta qualificada, na transparência e na responsabilidade, sempre que, em decorrência do dever estatal de decidir, houver impactos reais sobre o modo de vida das populações originárias e tradicionais. Em verdade, trata-se de etapa necessária para que os interesses da comunidade afetada ou impactada sejam considerados, ponderados e, na medida do possível, acolhidos, devendo esse ser o objetivo maior dessa significativa fase do procedimento administrativo. Assim, o procedimento deve ser guiado pela boa-fé, pela eficiência, pela motivação, pela transparência e pela impessoalidade, a fim de qualificar a tomada de decisão pela administração, aumentar a segurança jurídica e diminuir a possibilidade de judicialização de quaisquer questões inerentes a essa temática. A propósito, eis um importante precedente do STJ sobre o direito de comunidade indígena ao acesso à informação para viabilizar a efetiva possibilidade de diálogo e de participação: MANDADO DE SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. NEGATIVA DE DISPONIBILIZAÇÃO DE ESTUDOS PREPARATÓRIOS À INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO À DEFENSORIA PÚBLICA. ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL. EXCEPCIONALIDADE DO SIGILO (ART. 5º, XXXIII, DA CF; ART. 3º, I, DA LEI N. 12.527/2011). PODER DE REQUISIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA. RESTRIÇÃO INDEVIDA .. 18. O conhecimento das informações relativas ao procedimento de demarcação de terra indígena da etnia Tapuia-Paiacu, ainda que preparatórias, oportuniza a verificação sumária, pela parte interessada, assistida pela Defensoria Pública da União, de eventuais irregularidades, evitando o desenvolvimento de todo o procedimento de demarcação de terras de forma lesiva à comunidade indígena ou ao ordenamento jurídico. 19. É direito da comunidade indígena ter acesso às informações constantes em procedimento que lhe diz respeito, devendo ser-lhe assegurada a participação em todas as fases e desde o início do procedimento demarcatório, para que possam intervir e influenciar na formação das decisões a serem tomadas no processo. Sem acesso aos documentos do procedimento, não há como as comunidades indígenas exercerem esse direito de participação. 20. A Defensoria Pública, ao requisitar tais dados, imprescindíveis ao direito tutelado, atuava em busca da promoção de direitos e em representação da própria comunidade, não havendo justificativa técnica ou jurídica para a negativa. 21. É desarrazoado o argumento de que a mera disponibilização de estudos preparatórios é fonte potencial de violência e conflito, tampouco é para cogitar que eventual incorreção de dados gere a frustração da finalidade do ato. Longe disso, quanto maior publicização de tais informações à comunidade indígena e a todos os envolvidos, ainda que antes do ato decisório, menores serão a desconfiança, as dúvidas e a insatisfação, pois maiores, mais amplos e efetivos o controle e a participação de todos os envolvidos. 22. Não há, portanto, como restringir o acesso às informações relativas ao procedimento de demarcação de terra indígena da etnia Tapuia-Paiacu, solicitadas sob o argumento de imprescindíveis para a segurança. 23. A jurisprudência do STF é profícua quanto à imperativa publicidade do direito às informações de interesse coletivo, no Estado de Direito e nos regimes democráticos, informações que devem ser submetidas a ampla e irrestrita divulgação, ressalvadas as protegidas por sigilo indispensável à segurança da sociedade e do Estado. CONCLUSÃO 24. Recurso Especial provido. (REsp n. 2.037.806/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/2/2024, DJe de 29/5/2024 - sem destaque no original.) Cito também trecho do voto do Ministro Herman Benjamin proferido no julgamento do RMS 29.853/MG desta Corte Superior, que, de forma semelhante ao presente caso, confirmou um provimento liminar de instância ordinária, que havia determinado a suspensão de licença de hidrelétrica, concedida sem estudos técnicos conclusivos em relação ao meio ambiente e à comunidade quilombola envolvida: Ademais, a decisão está devidamente fundamentada nos pressupostos do provimento liminar, tendo sido determinada a suspensão da licença de instalação da hidrelétrica que lhe fora concedida a despeito da aposição de condições, sem estudos técnicos conclusivos, e em potencial prejuízo ao meio ambiente e à comunidade quilombola que se encontra no local. Transcrevo o seguinte excerto (fls. 137-138): Posta a questão nestes termos e demonstrada, em princípio, a ausência dos estudos técnicos conclusivos, com vistas na identificação e instalação da continuidade quilombola que se encontra estabelecida na região onde será construída a hidrelétrica descrita nos autos, bem assim quanto ao impacto que sofrera em razão da referida obra, impõe-se a sua suspensão, não se podendo admitir que, em casos que tais, o licenciamento seja concedido mediante a estipulação de condições, na medida em que, se não cumpridas, o dano ambiental já terá se efetivado. (RMS n. 29.853/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/6/2010, DJe de 27/4/2011.) Por fim, trago um relevante trecho de precedente da Corte Interamericana de Direitos Humanos que bem explica esse ponto: 177. A Corte estabeleceu que para garantir a participação efetiva dos integrantes de um povo, ou comunidade indígena, nos planos de desenvolvimento, ou investimento, dentro de seu território, o Estado tem o dever de consultar ativamente e de maneira fundamentada essa comunidade, segundo seus costumes e tradições, no âmbito de uma comunicação constante entre as partes. Além disso, as consultas devem-se realizar de boa-fé, por meio de procedimentos culturalmente adequados, e devem ter por finalidade chegar a um acordo. Também deve-se consultar o povo, ou a comunidade, em conformidade com suas próprias tradições, nas primeiras etapas do plano de desenvolvimento, ou investimento, e não unicamente quando surja a necessidade de obter a aprovação da comunidade, quando seja o caso. O Estado também deve assegurar que os membros do povo, ou da comunidade, tenham conhecimento dos possíveis benefícios e riscos, para que possam avaliar se aceitam o plano de desenvolvimento e investimento proposto. Por último, a consulta deve levar em conta os métodos tradicionais do povo, ou da comunidade, para a tomada de decisões. O descumprimento dessa obrigação, ou a realização da consulta sem observar suas características essenciais, comprometem a responsabilidade internacional dos Estados. 178. .. Para isso, cumpre analisar os fatos, recapitulando alguns dos elementos essenciais do direito à consulta, levando em conta as normas e a jurisprudência interamericana, a prática dos Estados e a evolução do Direito Internacional. A análise far-se-á na seguinte ordem: a) o caráter prévio da consulta; b) a boa-fé e a finalidade de chegar a um acordo; c) a consulta adequada e acessível; d) o estudo de impacto ambiental; e e) a consulta fundamentada. 179. É necessário esclarecer que é dever do Estado - e não dos povos indígenas - demonstrar efetivamente, no caso concreto, que todas as dimensões do direito à consulta prévia foram efetivamente garantidas. (Corte IDH. Caso do Povo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Equador. Mérito e Reparações. Sentença de 27 de junho de 2012. Série C N. 245 - Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/publicaciones.cfm). Sendo assim, nesse assunto, a pretensão recursal merece prosperar apenas para que seja reconhecido que da consulta prévia prevista no art. 6º da Convenção 169 da OIT não há a obrigatoriedade de se chegar a um acordo efetivo ou a um consenso formal com a comunidade afetada como condição do processo e de atos administrativos, o que, como exposto, não afasta a necessidade de efetiva ponderação dos interesses dos diversos atores envolvidos na questão. (4) Da Possibilidade de Fundamentação no Art. 11 do Decreto 4.887/2003 Já me aproximando do fim do meu voto, aponto que o Estado de Minas Gerais recorre afirmando que o Tribunal de origem utilizou o Decreto 4.887/2003 erroneamente como fundamento para decidir, pois, em seu sentir, esse normativo versaria sobre temática distinta do cerne do presente caso e não poderia ter sido utilizado. Nos exatos termos do acórdão recorrido, o Tribunal de origem assim fundamentou sua decisão, com base no mencionado decreto: Assim, mesmo que nos autos do processo não seja possível visualizar uma exploração ambiental inadequada para a referida Unidade de Conservação, o ente estatal não pode se omitir em seu dever de criar mecanismos que conciliem a proteção ambiental dos territórios ambientalmente protegidos com a tutela dos modos de vida dos quilombolas. Neste sentido, o Decreto no 4.887/2003, ao regulamentar a demarcação de terras quilombolas prive : Art. 11. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos estiverem sobrepostas às unidades de conservação constituídas, às áreas de segurança nacional, a" faixa de fronteira e às terras indígenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundação Cultural Palmares tomarão as medidas cabíveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado. .. A interpretação dada no caso supra ganha mais especificidade e imposição a partir do momento em que o citado Decreto no 4.887/2003 e" explícito quanto a necessidade da dupla afetação. Em outras palavras, o Estado tem o dever de possibilitar que a comunidade protegida pela Convenção da OIT possa manter a sua relação com a Mata da Baleia, ainda que seja necessária uma leitura adequada em relação às normas de proteção ambiental. Todavia, tal questão fugiria o objeto da lide e em nada mudaria sobre o fato do povo Manzo ter sua identidade ligada àquela localidade. Percebe-se que a Corte regional, ao fundamentar o seu entendimento acerca da dupla afetação constitucional e a necessidade de adoção de medidas de sustentabilidade em sentido duplo, resolveu que o Decreto 4.887/2003 era aplicável ao caso concreto por estabelecer o dever estatal de conciliar a proteção ambiental com a garantia dos modos de vida das comunidades quilombolas. Diante disso, não merece acolhimento o fundamento recursal do Estado de Minas Gerais segundo o qual "este ato normativo regulamenta a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação e a titulação da propriedade definitiva das terras quilombolas. Ora, não se debate, no caso, sobre essa temática. Trata-se, pois, de mais uma violação ao direito federal, permissa venia, eis que se aplicou ao caso norma estranha ao tema posto em julgamento" (fl. 1.343). Em verdade, o art. 11 do Decreto 4.887/2003 foi utilizado como um dos fundamentos para se chegar à conclusão de que o Estado tem o dever de possibilitar que a comunidade protegida pela Convenção da OIT possa manter a sua relação com a Mata da Baleia, território tradicionalmente utilizado pela comunidade quilombola. E quanto a esse ponto, não merece reparos o acórdão recorrido, pois seu entendimento está em consonância com a literalidade dos arts. 13 e 14 da Convenção 169 da OIT, com as provas dos autos e com a jurisprudência do STF em casos similares (fls. 1.245/1.246), servindo o art. 11 do Decreto 4.887/2003 como reforço normativo que realmente aborda o assunto. Por fim, friso que o Tribunal de origem não afirma em momento algum que se trata de um caso em que se discute a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação ou a titulação da propriedade definitiva das terras quilombolas, mas apenas utiliza norma pertinente e interligada ao sistema jurídico de proteção ambiental e de territórios quilombolas, em consonância com a Constituição Federal e com a Convenção 169 da OIT. Dispositivo Ante o exposto, dou provimento ao agravo interno do Estado de Minas Gerais para reformar a decisão monocrática da Presidência do STJ (fls. 1.497/1.498), a fim de conhecer do agravo para dar parcial provimento ao recurso especial, nos termos expostos. É o voto.