REsp 2039892 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO na Apelação n. 5000735-95.2019.4.03.6002. Consta dos autos que o Juízo de primeiro grau julgou improcedente a Ação Civil Pública ajuizada pelo ora Recorrente (fls. 591-603). O Tribunal a quo, por maioria de votos, negou provimento à apelação (fls. 734-754). Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 825-831). Sustenta o Recorrente, nas razões do apelo nobre, contrariedade aos arts. 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Carta Magna; ao art. 13 do Decreto n. 4.887/2003; bem como ao art. 14 da Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho. Alega que o direito à terra das comunidades quilombolas deve ser reconhecido como obrigação constante do Estado. Argumenta que a desapropriação de áreas em que há territórios quilombolas está alicerçada na qualidade dos respectivos destinatários, autoidentificados, os quais são reconhecidos por intermédio de procedimento próprio, nos termos do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Nessas condições, assevera que não há falar em discricionariedade do Estado. Portanto, em sendo a Administração Pública provocada pela referida comunidade e verificando existirem os requisitos elencados nos arts. 215 e e 216 da Constituição Federal e no art. 68 do ADCT, seguindo as balizas preconizadas no decreto de regência, imperioso é emitir, após cumprir as etapas necessárias (inclusive a desapropriação do imóvel), os títulos específicos. Aduz que (879): .. a afetação da terra quilombola dá-se por determinação da própria Constituição e a obtenção do imóvel quilombola, por meio da desapropriação. Portanto, não é uma questão de oportunidade e conveniência a ser valorada pela Administração, e nem se apresenta como um poder de império, revelando-se, em verdade, um poder-dever. Pondera que, considerando a natureza fundamental do direito ora vindicado, não é aceitável que o respectivo processo administrativo permaneça sem conclusão por lapso extenso de tempo, tal como ocorre na hipótese, sendo certo que a omissão do Instituto Nacional de Colonização de Reforma Agrária foi efetivamente demonstrada nos autos, por meio da comprovação dos interstícios de tempo em que o procedimento esteve paralisado, o que redundou em vários anos de trâmite, dado que foi iniciado em 2005, sem que tenha havido conclusão. Afirma que (fl. 890): .. diante da grave e prolongada omissão do Poder Executivo, autorizado está o Poder Judiciário a agir de forma proativa, determinando a realização de atos e fixando prazos para o seu cumprimento, sem que tal decisão acarrete violação ao princípio da separação dos poderes ou da discricionariedade administrativa. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 893-899 e 907-916). O recurso especial foi admitido (fls. 929-933). É o relatório. Decido. Inicialmente, esclareço que a via do recurso especial, destinada a uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional, não se presta à análise da alegação de ofensa a dispositivo da Constituição da República. A propósito: AgInt no AREsp n. 2.298.562/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 4/12/2023, DJe de 11/12/2023; AgInt no AREsp n. 2.085.690/PR, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 13/11/2023, DJe de 17/11/2023. Por outro lado, o Tribunal de origem não apreciou a tese de afronta ao art. 14 da Convenção n. 169 da OIT e a parte recorrente não suscitou a questão em seus embargos de declaração, motivo pelo qual está ausente o necessário prequestionamento, nos termos das Súmulas n. 282 e 356, ambas do STF. Ressalta-se que mesmo nos casos em que a suposta ofensa à lei federal tenha surgido na prolação do acórdão recorrido, é indispensável a oposição de embargos de declaração para que a Corte de origem se manifeste sobre o tema a ser veiculado no recurso especial, ainda que se cuide matéria de ordem pública. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.064.207/SP, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 31/8/2023; AgInt no REsp n. 2.024.868/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 31/8/2023. No que concerne ao pleito do ora Recorrente para que seja determinada a imissão provisória da possa da Comunidade Negra Rural Quilombola Dezidério Felipe de Oliveira e, posteriormente, a titulação definitiva da propriedade, o voto condutor do acórdão recorrido, na parte que interessa, está calcado nas seguintes razões de decidir (fls. 737-738; sem grifos no original): .. acompanho o eminente Relator no que se refere à impossibilidade de imitir a comunidade quilombola provisoriamente na posse do imóvel de propriedade da empresa, porquanto tal imissão de posse realmente precisaria decorrer de um decreto emitido pela Presidência da República reconhecendo o interesse social na desapropriação do bem, algo que não ocorreu até o presente momento. Com relação aos demais aspectos, entretanto, venho a divergir do eminente Relator, como já havia adiantado. Nos casos a envolver a apuração do interesse social para fins de desapropriação, tenho manifestado o entendimento de que não se poderia obrigar judicialmente a União ou o INCRA a emitir uma declaração nesse sentido, porque eventual determinação judicial quanto ao ponto invadiria o espaço de discricionariedade administrativa que a Constituição Federal reservou ao Poder Executivo. Por outras palavras, a imposição para que o ente federal ou a autarquia agrária adotem atos necessários para efetivar uma desapropriação invade o mérito administrativo, com violação ao princípio da separação dos poderes, previsto pelo art. 2º da Carta Magna. Relembro que nem todos os atos da Administração Pública são sindicáveis judicialmente. Existem atos praticados pelo Poder Público que estão inseridos no conceito amplo de mérito administrativo, traduzindo questões de Estado e que, por esta razão, não podem ser revistos pelo Poder Judiciário, sob pena de se permitir que a função jurisdicional do poder atravesse atribuições que são precípuas da função executiva do poder, com menoscabo do princípio da separação dos poderes previsto pelo art. 2º da Constituição da República. Ora, se não há como impor judicialmente à Administração Pública a obrigação de declarar um imóvel como sendo de interesse social para fins de desapropriação, porque tal decisão administrativa se insere no âmbito de competência de outras funções do poder que não a judiciária, não há como também, por consectário lógico, condenar o ente público em danos morais na demarcação da área, já que o Poder Público tem discricionariedade para delimitar se haverá uma declaração nesse sentido e quando haverá uma declaração nesse sentido. Por importante, trago à colação trechos do voto do relator no Tribunal a quo acerca dos quais não houve divergência quando do julgamento da apelação (fls. 745-746; sem grifos no original): No presente caso, verifica-se que o processo da comunidade quilombola em questão se encontra atualmente na fase de instauração de procedimento de desapropriação de áreas pertencentes a particulares, de modo que, para o início desta etapa faz-se necessária a edição de Decreto reconhecendo a área do território quilombola como sendo de interesse social para fins de regularização fundiária, a ser expedido pelo Presidente da República. Assim, em que pese a pretensão do MPF de imissão provisória na posse da "Fazenda Che-Cay", tal ato só é possível dentro do processo de desapropriação, que, diga-se, sequer foi instaurado ante a ausência do supracitado Decreto. .. há limites para a atuação do Poder Judiciário, sendo descabida qualquer medida judicial capaz de suprir a edição de Decretos pelo Poder Executivo, sob pena de violação do Princípio da Separação dos Poderes. Assim sendo, concluo pela impossibilidade de imissão provisória na posse do imóvel na atual situação do processo demarcatório ante a inexistência de ação de desapropriação da área em discussão. Como se vê, o acórdão recorrido decidiu a questão ora examinada com lastro em fundamento exclusivamente constitucional, qual seja, o princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 2º da Carta da República. Nesse contexto, a sua revisão é inviável em recurso especial, que se destina a uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 2.069.886/SC, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 13/11/2023, DJe de 17/11/2023; AgInt no REsp n. 1.835.129/CE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 19/4/2022, DJe de 28/4/2022. Por fim, no que tange ao pedido para a fixação de indenização por danos morais coletivos, o voto condutor do aresto objurgado apresenta a seguinte fundamentação (fl. 738; sem grifos no original): De mais a mais, razão assiste ao magistrado de primeiro grau ao assentar alguns aspectos do caso concreto que realmente precisam ser levados em consideração. A indenização por danos morais coletivos é incabível na espécie porque a demora é algo ínsito ao processo demarcatório de terras quilombolas. Tal procedimento, como se sabe, é revestido de alta complexidade. No desempenho desta função demarcatória, a Administração Pública providencia a identificação e medição da área analisada; financia a viagem de agentes públicos até o local; produz relatórios extensos e minuciosos a respeito de suas conclusões; e reúne estudos de peritos altamente qualificados em diversas áreas do conhecimento, como Geografia, Antropologia, Sociologia e História, dentre outras medidas que poderiam ser mencionadas. Naturalmente, todas estas diligências exigem o decurso de anos a fio para a sua conclusão, principalmente quando se considera a escassez e a finitude dos recursos públicos, sejam os de ordem financeira, sejam os de pessoal. Assim, o fato de o procedimento demarcatório não estar concluído até este momento, só por só, não quer significar que a Administração Pública se omite em levar a cabo os seus deveres, gerando direito à indenização por dano moral coletivo à comunidade quilombola. Pelo contrário: o que se tem é uma esperada situação de demora para concluir o procedimento demarcatório, dada a inegável complexidade da tarefa e a consequente necessidade de tempo para concluí-la de modo satisfatório, contexto que recomenda o afastamento da condenação por danos morais coletivos. Verifico que o Tribunal a quo, soberano quanto ao exame do arcabouço fático-probatório acostado aos autos, concluiu que, na espécie, dadas as vicissitudes e complexidades do procedimento para a demarcação de áreas quilombolas, não está caracterizada omissão da Administração Pública apta a gerar direito à indenização por danos morais coletivos. Portanto, a inversão do julgado demandaria, necessariamente, nova incursão nas provas e fatos que instruem o caderno processual, desiderato esse incabível na via estreita do apelo nobre, a teor da Súmula n. 7 do STJ. A propósito: DIREITO ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRA QUILOMBOLA. AUSÊNCIA DE MORA ADMINISTRATIVA. FALTA DE OMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVA. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. .. 3. Quanto ao mérito, o exame do Recurso Especial ficou obstado pela Súmula 7/STJ ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial"). 4. O acolhimento da tese recursal - de que houve mora administrativa na análise do processo administrativo demarcatório - depende de revolvimento fático-probatório. Isso porque o acórdão recorrido, baseado nas peculiaridades fáticas do caso concreto e em minuciosa análise das etapas do procedimento administrativo, concluiu que o agravado não incorreu em omissão hábil a atrair a intervenção do Poder Judiciário. .. 6. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.161.372/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 20/12/2023.) Ante o exposto, NÃO CONHEÇO do recurso especial. Sem honorários recursais, pois ausente condenação em verba de sucumbência, em favor do advogado da parte ora recorrida, nas instâncias ordinárias. Publique-se. Intimem-se. EMENTA RECURSO ESPECIAL. IMISSÃO NA POSSE. ÁREA QUILOMBOLA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. INPOSSIBILIDADE NA VIA DO APELO NOBRE. PRETENSA CONTRARIEDADE AO ART. 14 DA CONVENÇÃO N. 169 DA OIT. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. PLEITO PELA DETERMINAÇÃO DE ATOS E FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. PEDIDO RELATIVO AO RECONHECIMENTO DA DEMORA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMO ESTEIO À FIXAÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO. INVERSÃO DO JULGADO. SÚMULA N. 7 DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO.