REsp 2164774 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado pela União com fundamento no art. 105, III, a, da CF contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (fl. 2.160): PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL E APELAÇÕES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO. INTERESSE PROCESSUAL MATERIALIZADO. INEXISTÊNCIA DE DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO PROCESSUAL. DISTINGUISHING QUANTO AO TEMA 1.031 DE REPERCUSSÃO GERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. POVO KALANKÓ. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA EXCESSIVA (RESPOSTA QUE SE AGUARDA HÁ MAIS DE VINTE ANOS). PROCEDIMENTO ESTAGNADO NA FASE INICIAL. DEFINIÇÃO DE PRAZOS NA SENTENÇA. ADMISSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. PANDEMIA DE COVID19. CONSIDERAÇÕES. JURISPRUDÊNCIA. Opostos embargos declaratórios pela FUNAI, foram rejeitados (fls. 2.276/2.283). A parte recorrente aponta violação aos seguintes dispositivos de lei federal: (I) arts. 489,§ 1º, e 1.022, II, do CPC ao argumento de que o Tribunal de origem não se manifestou sobre questões relevantes para o deslinde da controvérsia, concernentes ao seguintes aspectos (fl. 2.403): (i) à prerrogativa da Funai de estabelecer diretrizes para o cumprimento da política indigenista, conforme dispõe o art. 1º, inciso I, da Lei nº 5.371/1967 e ao art. 19, §1º, da Lei nº 6.001/1973; (ii) aos efeitos orçamentários concretos do julgado recorrido, nos termos dos artigos 20, parágrafo único, e 22, caput e §1º, ambos da LINDB; e (iii) à natureza do prazo previsto no art. 67 do ADCT (II) arts. 19 da Lei n. 6.001/73; e 2º §§ 1º a 10, do Decreto n. 1.775/96, porquanto a demarcação de terras indígenas "procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos" (fl. 2.407). Afirma que cabe somente à Administração Pública decidir de que forma proceder em relação à demarcação das terras indígenas, não podendo o Judiciário examinar o mérito administrativo e estipular prazo máximo para conclusão do procedimento, sob a pena de invasão na esfera de poderes atribuídos ao Poder Público. Sustenta, ainda, que o Decreto nº 1.775/96 não determina prazos fixos, mas apenas razoáveis para conclusão de cada etapa do procedimento de demarcação de terras indígenas, de modo que deve ser prestigiado o respeito à discricionariedade e à razoabilidade, a fim de ser afastado o prazo fixado na instância de piso e ratificado pelo acórdão recorrido; e (III) arts. 20 e 22 da LINDB, tendo em vista que não foram consideradas as consequências práticas da determinação judicial ora impugnada, ressaltando que não foi demonstrada a necessidade e a adequação das medidas tomadas. O Ministério Público Federal, na condição de fiscal da lei, opina pelo não provimento do recurso, nos termos assim resumidos (fls. 2.257/2.258): RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. POVO KALANKÓ. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. CONTROLE JUDICIAL. POSSIBILIDADE. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO. COMPETÊNCIA DA FUNAI. DISCRICIONARIEDADE LIMITADA PELA CONSTITUIÇÃO E LEIS. DEMARCAÇÃO COMO MANDAMENTO CONSTITUCIONAL. DECRETO 1.775/1996 E LEI 6.001/1973. AUSÊNCIA DE PRAZO PEREMPTÓRIO NÃO AUTORIZA POSTERGAÇÃO INDEFINIDA. MORA ADMINISTRATIVA CONFIGURADA. ARTIGOS 20 E 22 DA LINDB. OBSERVÂNCIA. PONDERAÇÃO ENTRE DIFICULDADES DA ADMINISTRAÇÃO E EFETIVAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. MULTA DIÁRIA. CABIMENTO. INSTRUMENTO NECESSÁRIO PARA GARANTIR EFETIVIDADE DA DECISÃO. NOVOS PARÂMETROS DO RE 1.017.365/SC E LEI 14.701/2023. NECESSIDADE DE ADAPTAÇÃO SEM INVALIDAR DECISÃO JUDICIAL. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA. SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS. EFETIVAÇÃO DE DIREITOS CONSTITUCIONAIS. Parecer pelo desprovimento do recurso especial. É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação não merece acolhida. Inicialmente, verifica-se que, na espécie, a parte recorrente não opôs embargos de declaração perante a Corte de origem. Assim, ao indicar violação aos arts. 489, § 535 do CPC, revela-se manifesta a deficiência na fundamentação do recurso especial. Imperiosa, portanto, a incidência do óbice constante da Súmula 284/STF, segundo a qual é "inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.". No que concerne ao argumento de que houve indevida ingerência do Poder Judiciário em matéria exclusiva da Administração Pública, correta a interpretação dada pela Corte Regional no sentido de que, em se tratando de omissão estatal na adoção de providências específicas para a concretização de direitos constitucionais dos indígenas, não há falar em infringência ao princípio da separação dos poderes. Isso porque "quando configurada hipótese de injustificável inércia estatal e não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira do ente público, o Poder Judiciário pode determinar que o Poder Executivo adote medidas necessárias ao cumprimento dos direitos e garantias fundamentais, nos termos previstos no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal" (REsp n. 1.623.873/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 26/4/2022, DJe de 28/4/2022.)" No mesmo sentido: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. DEMORA EXCESSIVA CONFIGURADA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO. POSSIBILIDADE, NESSAS CIRCUNSTÂNCIAS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e a Fundação Nacional do Índio com o objetivo de obter a revisão dos limites já demarcados da Terra Indígena Kayapó, bem como a identificação e delimitação da Terra Indígena Kapotnhinore, cujo processo fora iniciado pela FUNAI, a partir da Portaria 1.249, de 27/9/2004. 2. Na primeira instância, foi proferida sentença de parcial procedência do pedido para condenar a União e a FUNAI a concluir o procedimento de identificação e delimitação da terra indígena Kapotnhinore nos prazos estabelecidos pelo Decreto 1.775/96 e na Portaria PRES 1.249, de 27/09/04, sob pena de multa-diária a ser estabelecida na fase de execução - decisão restabelecida na Corte de origem em sede de embargos infringentes. 3. Não merece reparos o acórdão recorrido, tendo em vista o entendimento do Superior Tribunal de Justiça de é cabível a intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena (v.g. AgInt no REsp 1524045/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/08/2020; e REsp 1114012/SC, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). No caso concreto, o procedimento teve início há dezessete anos e ainda não foi concluído. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.922.532/PA, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 14/9/2021, DJe de 16/9/2021.) ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. 1. A Funai defende ser impertinente a fixação de prazo, pelo Poder Judiciário, para a finalização de procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas. 2. "A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica, cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. Trata-se, como se vê, de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma, não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se busca assegurar." (REsp 1.114.012/SC, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). 3. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.524.045/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, DJe de 27/8/2020.) No caso, a Corte Regional asseverou (fls. 2.149/2.159): É cediço que o prazo do art. 67 do ADCT da CF/1988 não é peremptório. Segundo o STF, " s inalizou simplesmente visão prognóstica sobre o término dos trabalhos de demarcação e, portanto, a realização destes em tempo razoável" (MS nº 24566, Rel. MINISTRO MARCO AURÉLIO, Pleno, julgado em 22/03/2004). Em outros termos: "Esta Corte possui entendimento no sentido de que o marco temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, mas que se trata de um prazo programático para conclusão de demarcações de terras indígenas dentro de um período razoável" (RMS nº 26212, Rel. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 03/05/2011). No entanto, por prazo programático ou não peremptório não se pode entender prazo indefinido ou infindo, mas sim, o prazo que, devidamente contextualizado e em atenção à complexidade da situação, é viável de ser cumprido, segundo parâmetro de razoabilidade. Veja-se que, desde o fim dos 5 anos marcados no ADCT, contados da promulgação da CF/1988, já transcorreram 30 anos. In casu , há mais de 20 anos, o Povo Indígena Kalankó aguarda, sem resposta, a demarcação das terras por eles tradicionalmente ocupadas, reivindicadas desde 1998, sendo, assim, evidente, a demora da Administração Pública, que tem o condão de ocasionar vários efeitos perniciosos, como desagregação de famílias, migrações inesperadas, confinamento a espaços restritos, negação de identidade e de presença, além de conflitos pelas terras, geradores de instabilidade e violência. Nesse prisma, não se está, aqui, a menosprezar a complexidade do processo de demarcação de terras indígenas ou o quadro de dificuldades apontado pelo Poder Público (carência de pessoal e limitações orçamentárias, por exemplo), mas, apenas, a se constatar a omissão do Estado, que desconsidera todo o período de tempo em que o Povo Kalankó espera pela definição ordenada pelo Texto Constitucional, bem como as consequências negativas dessa inércia. É sabido que ao Poder Judiciário compete o controle de legalidade da ação ou inação da Administração Pública, sem que isso configure violação ao princípio da separação de Poderes, haja vista que se trata, o relacionamento entre os Poderes, de um sistema de checks and balances . .. Por essa linha, no caso concreto, a sentença não maculou o princípio da separação de Poderes, mas apenas agiu, nos limites da função reconhecida pelo ordenamento jurídico ao Judiciário, para fazer cessar omissão estatal ofensiva do direito fundamental à propriedade coletiva e, em última análise, por sua relação com a terra, da própria existência do grupo indígena. Essa atuação do Poder Judiciário não corresponde à interferência indevida na esfera de discricionariedade administrativa. A demarcação de terras indígenas em prazo razoável não está sujeita a juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública. Trata-se de imposição constitucional, em relação à qual o Executivo federal está em mora há décadas. .. Sobre a invocação da pandemia, como causa supostamente justificadora da paralisação do procedimento demarcatório, há de se considerar que a situação de emergência sanitária apenas adveio, quando já transcorridos mais de 15 anos desde as primeiras solicitações de identificação e delimitação da área indígena, e já se encerrou, num contexto de ampla proteção vacinal da população e de retorno à normalidade. Por conseguinte, a pandemia não serve de pretexto para adiar, ainda mais, o cumprimento de uma obrigação imposta pela CF/1988. .. Como última questão a enfrentar, debruço-me sobre os arts. 20, parágrafo único, e 22, caput e § 1º, da LINDB, que dispõem: .. Como antes destacado, não se está menoscabando a complexidade do processo administrativo de demarcação de terras indígenas ou as dificuldades que vêm enfrentando os órgãos públicos, quanto aos recursos humanos e financeiros. A questão é que, no contexto posto, em que já decorreram 30 anos desde o fim do prazo previsto no art. 67 do ADCT da CF/1988, bem como mais de 20 anos, desde a reivindicação das terras pelo Povo Kalankó, a paralisação administrativa transbordou, em muito, o que se poderia considerar razoável em termos de demora, mormente diante de um Texto Constitucional que exige, tanto do Judiciário, quanto da Administração Pública, a razoável duração do processo, enquadrada como direito fundamental, bem como que confere proteção aos povos originários e às terras por eles tradicionalmente ocupadas, com ordem de demarcação existente desde 1988. Demais disso, sopesadas as dificuldades indicadas pelos demandados, é de se reconhecer que os prazos definidos pelo juízo a quo mostram-se consentâneos com o princípio da razoabilidade. Foram conferidos à Administração Pública - a despeito do seu atraso de décadas - mais 4 anos, para a finalização da demarcação. Sublinhe-se, em nome da completude, que não há óbice à fixação desses prazos pelo Poder Judiciário (cf. STJ, AgInt no REsp nº 1.524.045/RS, Rel. MINISTRO HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016; REsp nº 1.114.012/SC, Rel. MINISTRA DENISE ARRUDA, Primeira Turma, julgado em 10/11/2009). Referencio decisão monocrática recente, proferida pelo Ministro Gurgel de Faria: " .. Embora se reconheça a complexidade do procedimento de demarcação de indígenas, a fixação de prazo pelo Poder Judiciário justifica-se pela urgência da solução dos conflitos e a demora da administração pública na conclusão do processo administrativo em apreço, instaurado há mais de uma década. .. Nessa quadra, não procede o argumento de ingerência indevida do Poder Judiciário nas diretrizes de políticas públicas, notadamente quando se cuida de reconhecer a omissão estatal na adoção de providências específicas para a concretização de direitos constitucionais dos indígenas (art. 231 da CF/88), razão pela qual não há que falar em infringência ao princípio da separação dos poderes" (AREsp 2015240, julgado em 09/03/2023). Destarte, merecem ser mantidas as conclusões do acórdão recorrido, haja vista estarem integralmente condiz entes com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça a respeito das matérias debatidas no bojo do apelo nobre. ANTE O EXPOSTO, conheço, em parte, do recurso especial e, nessa extensão, nego-lhe provimento . Publique-se. EMENTA