REsp 1589196 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por DISTRITO FEDERAL, com respaldona alínea "a"do permissivo constitucional, contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS, assim ementado (e-STJ fls. 1.349/1.350): ADMINISTRATIVO AÇÃO CIVIL PÚBLICA INVASÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA LABORATÓRIO EXPERIMENTAL DO PARANOÁ CÓDIGO DE EDIFICAÇÕES DO DISTRITO FEDERAL ( LEI DISTRITAL 2105/98 ) RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA E OBJETIVA AGENTES PÚBLICOS DISTRITO FEDERAL PRINCÍPIO DA LEGALIDADE DEMOLIÇÃO DAS CONSTRUÇÕES IRREGULARES. 1. Verificando-se a impossibilidade de se individualizar as condutas de cada agente político, ou mesmo de cada réu servidor público, que tenham efetivamente contribuído para a expansão da área invadida, não há como responsabilizá-los pela demolição das obras irregulares. 2. Os pressupostos da responsabilidade civil subjetiva são: 1) ato ilícito; 2) culpa; 3) nexo causal e 4) dano. No caso, o dano foi contra a ordem urbanística, afetou toda a coletividade, porém é impossível identificar o ato ilícito que pode ser atribuído a cada agente, bem como o nexo causal entre a conduta deles e o surgimento de cada uma das construçõesirregulares, de modo que configurada a responsabilidade civildos agentes. 3. Aplicando-se a teoria da responsabilidade objetiva ao caso dos autos, cumpriria ao DISTRITO FEDERAL, no exercício de seu poder de polícia, desempenhar seu dever legal de agir visando restituir a área ao seu status quo ante, ou seja, área desprovida de construções irregulares, daí emergindo sua obrigação de demolir as construções ilegais que foram irregularmente erguidas em terreno público, independentemente de culpa ou dolo da Administração Pública. 4. Remessa necessária e recursos não providos. Embargos de declaração rejeitados (e-STJ fls. 1.394/1.402 e 1.408/1.415). Em suas razões, a parte recorrente aponta violação dos arts.535, I e II, 128, 460 e 41 do Código de Processo Civil/1973. Aduznegativa de prestação jurisdicionale, no mérito, alega que: a) embora tenha sido pleiteado na exordial sua condenação de forma subsidiária, foi condenado de forma principal, o que caracterizadecisão extra petitaeb) deve ser substituída na lide pela AGEFIS. Pugna pela sua exclusão do polo passivo da demanda ou pela improcedência do pedido condenatório formulado em seu desfavor, "por ausência de prova de culpa em causa de pedir fundada em omissão/falha do Estado (responsabilidade subjetiva), ou, sucessivamente, determinando-se a substituição do Distrito Federal pela AGEFIS" (e-STJ fls. 1.418/1.428). Sem contrarrazões. Juízo positivo de admissibilidade pelo Tribunal de origem à e-STJ fls. 1.454/1.456. Parecer ministerial às e-STJ fls. 1.464/1.471 pelo não conhecimento do recurso. Passo a decidir. Conforme estabelecido pelo Plenário do STJ, "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2). Estabelecida tal premissa, destaco que o acolhimento de recurso especial por violação ao art. 535 do CPC/1973 pressupõe a demonstração de que a Corte de origem, mesmo depois de provocada mediante embargos de declaração, deixou de sanar vício de integração contido em seu julgado, o que não ocorreu na espécie. De fato, a Corte de origem apreciou os pontos reputados omissos no especial por ocasião do julgamento dos dois aclaratórios ali opostos (e-STJ fls. 1.394/1.402 e 1.408/1.415), não se podendo confundir ausência de motivação com fundamentação contrária aos interesses da parte (AgRg no AREsp 567.716/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/11/2016, DJe 06/12/2016). No mérito, os autos versam sobre ação civil pública por ato de improbidade administrativa, proposta pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios em face do Distrito Federal e de outros requeridos sob a alegação de irregular ocupação de área pública (sem alvará de construção e sem prévio licenciamento ambiental), conhecida como "Laboratório Experimental", localizada na Quadra 03 do Paranoá/DF, que se iniciou em 1996. Com o desmembramento das pretensões inerentes à improbidade administrativa e à demolição das construções, por violação das normas ambientais e urbanísticas, apenas esta última é objeto dos presentes autos. No tocante à prolação de sentença extra petita pelo reconhecimento da responsabilidade principal do recorrente pelo dano causado à ordem urbanística, assim se manifestou a Corte distrital (e-STJ fl. 1.359): Assim, ainda que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FERAL E TERRITÓRIOS tenha impugnado os autos de embargos juntados pelos Réus, o que se observa é que, ainda que falha, houve fiscalização em determinado período. De qualquer modo, como alhures mencionado, a falha não pode ser imputada a determinada pessoa, justamente pela impossibilidade de se individualizar as condutas dos agentes públicos Réus. Portanto, quem deve responder pelo dano causado à ordem urbanística é o próprio DISTRITO FEDERAL que, na qualidade de ente público, possuía e possui o poder -dever legal de agir para evitar ocupações irregulares de terra. Com efeito, aplicando-se a teoria da responsabilidade objetiva ao caso dos autos, cumpriria ao DISTRITO FEDERAL, no exercício de seu poder de polícia, desempenhar seu dever legal de agir visando restituir a área ao seu status quo ante, ou seja, área desprovida de construções irregulares, daí emergindo sua obrigação de demolir as construções ilegais que foram irregularmente erguidas em terreno público, independentemente de culpa ou dolo da Administração Pública. Ao contrário do que argumentou o DISTRITO FEDERAL, não há falar que o pedido de demolição da área formulado pelo Parquet em relação ao ente público era apenas subsidiário, porquanto, de todos os Réus que respondem a presente ação civil pública, justamente o DISTRITO FEDERAL, enquanto Administração Pública, tem sua conduta norteada pelo princípio da legalidade, segundo o qual toda e qualquer conduta administrativa deve ser determinada e autorizada por lei, emergindo assim sua obrigação legal de cumprir e fazer cumprir o Código de Edificações do Distrito Federal (lei Distrital n.2.105/98). Por essa razão, entendo que o DISTRITO FEDERAL, no caso dos autos, não possui obrigação subsidiária, mas principal em relação aos outros Réus, de fazer cumprir o Código de Edificações do Distrito Federal e manter incólume a ordem urbanística. Não há falar, desse modo, em sentença extra petita. Evidenciada, pois, a ocupação irregular, ressai a falha administrativa ensejadora de reparação por parte do ente público. (Grifos acrescidos). Como se observa, o Tribunal a quo decidiu o tema à luz das disposições de lei local, o Código de Edificações do Distrito Federal. Diante do quadro delineado, a revisão do julgado exigiria a análise e a interpretação de lei local, incabível em sede de recurso especial, nos termos do artigo 105, inciso III, da Constituição da República e da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal. No tocante ao pleito de substituição do Distrito Federal pela AGEFIS, o tema foi decidido na origem com lastro nos seguintes fundamentos(e-STJ fls. 1.400/1.401): De qualquer modo, a ilegitimidade é matéria de ordem pública e apreciável de ofício (art. 297, §3º, CPC), bem como passível de ser alegada em qualquer grau de jurisdição, pelo que passo a analisá-la. Pois bem. A Lei nº 4.150, de 05 de junho de 2008, criou a Agência de Fiscalização do Distrito Federal - AGEFIS para exercer a finalidade básica de implementar a política de fiscalização de atividades urbanas do Distrito Federal. Contudo, a alegação vaga e genérica de que caberia à AGEFIS responder qualquer pretensão concernente à fiscalização das atividades urbanas, bem como a condenação de demolir as construções de forma irregular, não é capaz de tornar o DISTRITO FEDERAL parte ilegítima no feito, posto que o Autor não se insurge contra qualquer ato praticado por aquela entidade ou de seus representantes. Interessante notar, até mesmo pela data de criação da AGEFIS (05/06/2008), que a responsabilidade pelos fatos noticiados na exordial pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS não poderiajamais ser atribuída àquela agência, pois todos ocorreram muito antes de sua criação (nos idos de 1999 e anos seguintes). Além disso, a responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público que cause danos ao meio ambiente e à coletividade é objetiva, nos termos da Lei nº 6.938/81, em seus artigos 3º, inciso IV, e 14, §1º, o que atrai de forma precisa a competência do DISTRITO FEDERAL para figurar no polo passivo da demanda. Na peça recursal, a parte defende que,"para salvar uma ação judicial desde o início ajuizada em dissonância com a mais comezinha técnica jurídica, o Judiciário negou-se a substituir o ente federado na lide pela AGEFIS, em patente violação ao art. 41 do Código de Processo Civil, gerando uma sentença inexequível" (e-STJ fl. 1.427). Constata-se claramente que orecorrente não se insurgiu contra todos os motivos que conferem sustentação jurídica ao aresto impugnado, notadamente a antecedência da ocorrência dos fatos em relação à data da criação da Agência, bem como que a competência do ente distrital para figurar no polo passivo da demanda origina-se daresponsabilidade civil objetiva prevista na Lei n.6.938/1981. Como se sabe, a falta de impugnação de todos os fundamentos em que se apoia o acórdão recorrido tem por consequência a incidência, por analogia, da Súmula 283 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente, e o recurso não abrange todos eles." Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTS. 3º, 113 E 128 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 282/STF. AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. APLICAÇÃO DO ÓBICE DA SÚMULA N. 283/STF. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO EM DISPOSITIVO LEGAL APTO A SUSTENTAR A TESE RECURSAL. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. MULTA DO ART. 1.026 DO CPC. APLICAÇÃO NÃO ADEQUADA NA ESPÉCIE. .. III - A falta de combate a fundamento suficiente para manter o acórdão recorrido justifica a aplicação, por analogia, da Súmula n. 283 do Supremo Tribunal Federal. IV - A jurisprudência desta Corte considera deficiente a fundamentação do recurso quando os dispositivos apontados como violados não têm comando normativo suficiente para infirmar os fundamentos do aresto recorrido, circunstância que atrai, por analogia, a incidência do entendimento da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. V - O Agravante não apresenta argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. .. VII - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp 1.714.321/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/05/2018, DJe 1º/06/2018). Ante o exposto, com base no art. 255, § 4º, I e II, do RISTJ, CONHEÇO PARCIALMENTE do recurso especial e, nessa extensão, NEGO-LHE PROVIMENTO. Sem honorários recursais sucumbenciais (art. 85, § 11, do CPC/2015), à vista do Enunciado Administrativo n. 7 do STJ. Publique-se. Intimem-se.