REsp 1965265 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pela UNIÃO, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado (fls. 161/162): CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DESCONTO DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS E ASSOCIATIVAS EM FOLHA DE PAGAMENTO. DECRETO 8.690/2016. POSSIBILIDADE. MP 873/2019 E DECRETOS 9.735/2019 E 9.742/2019. VEDAÇÃO A TAIS DESCONTOS. PERDA DE EFICÁCIA DA MP SEM SER CONVERTIDA EM LEI. LEGISLAÇÃO ANTERIOR VOLTA A VIGORAR. NÃO EDIÇÃO DE DECRETO LEGISLATIVO. MANUTENÇÃO DOS DESCONTOS EM FOLHA SEM ÔNUS PARA A ASSOCIAÇÃO. 1. Apelação interposta pela União Federal em face de sentença que julgou procedente o pedido para determinar que o Ente Federal continue realizando os descontos/consignações em folha de pagamento das mensalidades dos associados da Autora, sem qualquer ônus para a associação. A União Federal foi condenada no pagamento de honorários advocatícios fixados em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC. 2. A postulante defende que o Decreto nº 9.742/2019 criou uma discriminação entre as Associações e as Fundações privadas para fins de consignação em folha de pagamento ao, imotivadamente, excluir as de caráter sindical ou de representação de categoria profissional. Além do mais, a União Federal desconsiderou a autonomia de vontade dos associados que, de forma voluntária, autorizaram o desconto das mensalidades em folha de pagamento. 3. Antes da edição da Medida Provisória nº 873/2019, o Decreto nº 8.690/2016 dispunha sobre a gestão das consignações em folha de pagamento no âmbito do Poder Executivo Federal e previa a possibilidade de haver consignação para pagamento de contribuições a Sindicatos e Associações ou Fundações. 4. A Medida Provisória nº 873/2019, publicada em 01 de março de 2019, alterou a Consolidação das Leis do Trabalho e a Lei nº 8.112/1990 e dispôs sobre a Contribuição Sindical, determinando que o custeio das entidades Sindicais e Associativas deveria, a partir de então, ser realizado sem qualquer interferência ou participação da Administração Pública. Assim, estabeleceu que o pagamento da aludida contribuição passaria a ser feito por meio de boleto bancário e não mais por desconto em folha. 5. O Decreto nº 9.735/2019 buscou regulamentar as modificações trazidas pela referida MP, reafirmando seu conteúdo. Para tanto, revogou os seguintes dispositivos do Decreto nº 8.690/2016: o inciso VII, do art. 3º, que previa a desconto da contribuição devida ao Sindicado pelo servidor; e o inciso V, do art. 4º, que elencava como contribuição facultativa do servidor a contribuição em favor de Fundação ou de Associação que tivesse por objeto social a representação ou a prestação de serviços a seus membros e que fosse constituída exclusivamente por aqueles incluídos no âmbito de aplicação desse Decreto. 6. O Decreto nº 9.742/2019, que também alterou o Decreto nº 8.690/2016, foi editado como uma forma de impedir, mais uma vez, os descontos das contribuições em folha de pagamento, confirmando, assim, os termos da MP nº 873/2019. Criou, então, o inciso V-A, no art. 4º, do Decreto nº 8.690/2016 para incluir como consignação facultativa a "contribuição em favor de associações e de fundações que tenham por objeto social apenas fins esportivos, culturais, assistenciais ou sociais, sejam constituídas exclusivamente por aqueles incluídos no âmbito de aplicação deste Decreto e que não tenham caráter sindical ou de representação de categoria profissional"; e deu nova redação ao § 2º, desse mesmo dispositivo legal. Portanto, o Decreto nº 9.742/2019 fez uma diferenciação entre as Associações e as Fundações privadas para fins de consignação em folha de pagamento, excluindo as de caráter sindical ou de representação de categoria profissional. 7. Acontece que a MP nº 873/2019, que deu origem a toda essa seleuma (sic), não foi convertida em Lei no prazo previsto constitucionalmente (art. 62, §§ 3º e 7º, da CF/88). Em consequência, teve a sua vigência encerrada no dia 28/06/2019. 8. A Constituição Federal de 1988 previu que a Medida Provisória, dada a sua natureza, perderá a sua eficácia, desde a edição, se não for convertida em Lei no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável em igual período. Dessa maneira, não convertida em Lei, a Medida Provisória nº 873/2019 teve encerrado o se uprazo de vigência em 28 de junho do 2019, conforme Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 43, de 2019. Em decorrência da perda de eficácia da aludida MP, tanto ela quantoas determinações contidas nos Decretos nºs 9.735/2019 e 9.742/2019 deixaram de existir no mundo jurídico. Por consequência, os dispositivos legais revogados ou suspensos por tais normais voltaram avigorar em sua redação primitiva. 9. O egrégio STF já se pronunciou sobre o tema da seguinte forma: "Medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a medida provisória seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia". (ADI 5.709 , ADI 5.716 , ADI 5.717 e ADI 5.727 , Rei. Ministra Rosa Weber, j. 27-3-2019, P, DJE de 28-6-2019.) 10. Portanto, não há dúvida de que com a perda da eficácia da Medida Provisória nº 873/2019, a contribuição dos servidores do Poder Executivo Federal que autorizarem prévia e expressamente volta a ser descontada pela Empresa na folha de pagamento e recolhida ao Sindicato/Associação da categorial profissional respectiva, como previsto na legislação anterior. Precedentes deste Tribunal: Processo 0805231-79.2019.4.05.8100, APELREEX - Apelação/Reexame Necessário, Rel. Desembargador Federal Edílson Nobre, 4ª Turma, Julgamento: 20/02/2020; e Processo 0805476-43.2019.4.05.0000, AG - Agravo de Instrumento -, Rel. Desembargador Federal Manoel Erhardt, 4ª Turma, Julgamento: 09/08/2019. Apelação improvida. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 201/204). Nas razões de seu recurso, a parte recorrente afirma haver violação dos arts. 45, § 1º, e 240, alínea c, ambos da Lei 8.112/1990, porque "o fundamento legal para a exclusão das consignações em folha das contribuições das associações é diferente daquele utilizado para a exclusão dos descontos em folha das contribuições dos sindicatos" (fl. 217 ). Com isso, sustenta que (fls. 219/220): O Decreto nº 9.735/2019 revogou o inciso V do art. 4º do Decreto nº 8.690, de 2016, excluindo, assim, a possibilidade de consignação em folha do valor devidos às associações. Suprindo a lacuna deixada pela norma acima, o Decreto nº 9.742/2019 inseriu o inciso V-A no referido art. 4º, permitindo a consignação facultativa da contribuição em favor das associação e fundações que atendam aos requisitos ali expostos, dentre os quais o de não ter caráter sindical ou de representação de categoria profissional. Quanto ao ponto, entende-se que a opção pela revogação do dispositivo se trata de política afeta ao mérito administrativo, cujo juízo quanto à conveniência e à oportunidade incumbe somente à autoridade designatária competente. Sob a ótica jurídica, observe-se que o §1º do art. 45 da Lei nº 8.112, de 1990, confere à Administração Pública a competência para, no exercício de sua discricionariedade administrativa, regulamentar a sistemática e as hipóteses de consignação em folha de pagamento. .. Dessa maneira, a revogação do inciso V do art. 4º encontra amparo na norma legal, assim como a edição do novo inciso V-A do mesmo artigo. Quanto ao aspecto constitucional da liberdade associativa, há de se ressaltar que é perfeitamente possível a interpretação segundo a qual a revogação do dispositivo não traduz ofensa, ainda que reflexa, ao núcleo essencial do referido direito. Isso porque a inexistência da sistemática da consignação facultativa em folha de pagamento das contribuições devidas às fundações ou associações não impedirá que os servidores e empregados públicos exerçam seu direito de se associar ou se manter associado, caso assim desejem. A revogação do dispositivo apenas retira da Administração Pública o ônus administrativo de gerenciar a sistemática de pagamento decorrente da relação jurídica livremente estabelecida entre o servidor ou empregado público e as referidas entidades representativas. Outrossim, denota a postura do Estado, no âmbito do exercício do mérito administrativo, de adotar conduta relacionada ao mínimo de ingerência possível na organização e funcionamento dessas instituições. .. Nesse contexto, a consignação em folha da contribuição devida às associações era possibilitada pelo inciso V do art. 4º, do Decreto nº 8.690/2016, o qual, contudo, foi revogado pela administração, no exercício de seu poder discricionário, por meio da edição do Decreto nº 9.735/2019, seguido da inclusão do inciso V-A pelo Decreto nº 9.742/2019, que reavivou a previsão, sob regras mais rígidas. A alteração promovida pelos Decretos nº 9.735/2019 e 9.742/2019 apenas retirou da Administração Pública o ônus administrativo de gerenciar a sistemática de pagamento decorrente da relação jurídica livremente estabelecida entre o servidor público e as referidas entidades representativas, indicando a postura do Estado, no âmbito do exercício do mérito administrativo, de adotar conduta relacionada ao mínimo de ingerência possível na organização e funcionamento dessas instituições. É possível verificar que os Decretos nº 9.735/2019 e nº 9.742/2019 não vedaram a cobrança da contribuição dos associados pelas associações, mas apenas alteraram a forma como o pagamento será feito, não havendo qualquer prejuízo no que diz respeito à fonte de recursos das entidades associativas. A parte adversa apresentou contrarrazões (fls. 227/231). O recurso foi admitido na origem (fl. 234). É o relatório. No caso em questão, o Tribunal de origem decidiu que (fls. 157/158): A Postulante defende que o Decreto nº 9.742/2019 criou uma discriminação entre as associações e as fundações privadas para fins de consignação em folha de pagamento ao, imotivadamente, excluir as de caráter sindical ou de representação de categoria profissional. Além do mais, a União desconsiderou a autonomia de vontade dos associados que, de forma voluntária, autorizaram o desconto das mensalidade sem folha de pagamento. Antes da edição da Medida Provisória nº 873/2019, o Decreto nº 8.690/2016 dispunha sobre a gestão das consignações em folha de pagamento no âmbito do Poder Executivo Federal e previa a possibilidade de haver consignação para pagamento de contribuições a sindicatos e associações ou fundações. A Medida Provisória nº 873/2019, publicada em 01 de março de 2019, alterou a Consolidação das Leis do Trabalho e a Lei nº 8.112/1990 e dispôs sobre a contribuição sindical, determinando que o custeio das entidades sindicais e associativas deveria, a partir de então, ser realizado sem qualquer interferência ou participação da Administração Pública. Assim, estabeleceu que o pagamento da aludida contribuição passaria a ser feito por meio de boleto bancário e não mais por desconto em folha. O Decreto nº 9.735/2019 buscou regulamentar as modificações trazidas pela referida MP, reafirmando seu conteúdo. Para tanto, revogou os seguintes dispositivos do Decreto nº 8.690/2016: o inciso VII, do art. 3º, que previa a desconto da contribuição devida ao sindicado pelo servidor; e o inciso V, do art. 4º, que elencava como contribuição facultativa do servidor a contribuição em favor de fundação ou de associação que tivesse por objeto social a representação ou a prestação de serviços a seus membros e que fosse constituída exclusivamente por aqueles incluídos no âmbito de aplicação desse Decreto. Por sua vez, o Decreto nº 9.742/2019, que também alterou o Decreto nº 8.690/2016, foi editado como uma forma de impedir, mais uma vez, os descontos das contribuições em folha de pagamento, confirmando, assim, os termos da MP nº 873/2019. Criou, então, o inciso V-A, no art. 4º, do Decreto nº 8.690/2016 para incluir como consignação facultativa a "contribuição em favor de associações e de fundações que tenham por objeto social apenas fins esportivos, culturais, assistenciais ou sociais, sejam constituídas exclusivamente por aqueles incluídos no âmbito de aplicação deste Decreto e que não tenham caráter sindical ou de representação de categoria profissional"; e deu nova redação ao § 2º, desse mesmo dispositivo legal. Portanto, o Decreto nº 9.742/2019 fez uma diferenciação entre as associações e as fundações privadas para fins de consignação em folha de pagamento, excluindo as de caráter sindical ou de representação de categoria profissional. Acontece que a MP nº 873/2019, que deu origem a toda essa celeuma (sic), não foi convertida em lei no prazo previsto constitucionalmente (art. 62, §§ 3º e 7º, da CF/88). Em consequência, teve a sua vigência encerrada no dia 28/06/2019. A Constituição Federal de 1988 previu que a medida provisória, dada a sua natureza, perderá a sua eficácia, desde a edição, se não for convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável em igual período. Dessa maneira, não convertida em lei, a Medida Provisória nº 873/2019 teve encerrado o seu prazo de vigência em 28 de junho do 2019, conforme Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 43, de 2019. Em decorrência da perda de eficácia da aludida MP, tanto ela quanto as determinações contidas nos Decretos nºs 9.735/2019 e 9.742/2019 deixaram de existir no mundo jurídico. Por consequência, os dispositivos legais revogados ou suspensos por tais normais voltaram a vigorar em sua redação primitiva. .. Portanto, não há dúvida de que com a perda da eficácia da Medida Provisória nº 873/2019, a contribuição dos servidores do Poder Executivo Federal que autorizarem prévia e expressamente volta a ser descontada pela empresa na folha de pagamento e recolhida ao sindicato/associação da categorial profissional respectiva, como previsto na legislação anterior. (Sem destaques no original.) A peça recursal, todavia, não se insurge contra esse fundamento, limitando-se a afirmar que a disciplina trazida pelos Decretos 9.735/2019 e 9.742/2019 insere-se no âmbito do mérito administrativo, não havendo mácula à liberdade associativa do servidor na metodologia aplicada. Não é possível afastar, assim, a incidência, por analogia, da Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal (STF), que estabelece: "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles." Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Por fim, majoro, em desfavor da parte recorrente, em 10% (dez por cento) o valor de honorários sucumbenciais já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º desse mesmo dispositivo. Publique-se. Intimem-se. EMENTA