AREsp 2944004 - DECISAO

DECISÃO Em análise, agravo em recurso especial contra decisão que inadmitiu o recurso especial interposto pela UNIÃO, com fundamento na incidência das Súmulas 7, 83 e 518 deste STJ e na ausência de violação do art. 1022 do CPC. Em suas razões recursais, a parte agravante sustenta o preenchimento dos requisitos de admissibilidade do recurso especial. Contraminuta apresentada. É o relatório. Passo a decidir. Atendidos os pressupostos de conhecimento do agravo, passo à análise do recurso especial, que não merece prosperar. Cuida-se de recurso especial interposto com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AÇÃO ANULATÓRIA. REQUERIMENTO DE PROVA DOCUMENTAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA. PRESCRIÇÃO NÃO RECONHECIDA. INFRAÇÃO PREVISTA NO ART. 9, I, DA LEI N. 8.429/92. ATO ÍMPROBO. DOLO NÃO CARACTERIZADO. INCIDÊNCIA DO ART. 117, IX E XII. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA. ATO VINCULADO. PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 1. Tratando-se de prova cujo requerimento em nada contribuiria ao deslinde do processo, não há que se falar em cerceamento de defesa. 2. Nos termos do art. 142, § 1º da Lei nº 8.112/90, o prazo prescricional inicia-se no momento em que a autoridade competente para a abertura do processo administrativo disciplinar toma ciência dos fatos. 3. Não demonstrado que o apelante agiu com dolo, não há como enquadrar sua conduta como ato ímprobo. 4. Conquanto, em regra, seja vedada a incursão judicial nas decisões administrativas, mister seja referido que tal possibilidade se abre na medida em que se vislumbre afronta ao princípio da proporcionalidade, autorizando, assim, a anulação do julgamento administrativo que não o tenha observado, na medida em que, nessa hipótese, estaria havendo ofensa ao próprio princípio da legalidade. 5. A inda que presente conduta reprovável, a qual, diante do texto normativo, foi sancionada como gravíssima, culminando com a cassação da aposentadoria do apelante, há de se considerar que se trata de servidor com carreira íntegra, sem irregularidades em seus assentamentos funcionais até a abertura do processo administrativo disciplinar em comento, e que se valeu de plano de saúde oferecido pela empresa em que exercia sua atividade de Fiscal Agropecuário uma única oportunidade e em circunstâncias excepcionais. 6. A despeito de se tratar de ato administrativo vinculado, ofende o princípio da proporcionalidade a sanção que imputou ao apelante, dadas as especificidades do caso concreto, a sanção de cassação da aposentadoria 7. Apelação a que se dá provimento (fl. 1.131). Os embargos de declaração foram rejeitados. Nas razões do recurso especial, a recorrente aponta violação aos arts. 489, II, § 1º, III e IV e 1022, I e II, do CPC. Argumenta que o Tribunal de origem deixou de se manifestar sobre as seguintes matérias, mesmo após a oposição de embargos de declaração: (i) ofensa ao art. 9º , I, da Lei 8.429/1992, que trata da improbidade administrativa; (ii) Irretroatividade das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, em respeito ao ato jurídico perfeito; (iii) separação dos Poderes, em razão da incursão judicial no mérito administrativo; (iv) aplicação vinculada da penalidade de demissão, conforme os arts. 117, IX e XII, 127, III, 132, XIII, e 134 da Lei 8.112/1990. Alega, ademais, afronta aos arts. 11, XII, 117, caput, IX e XII, 127, caput, III, 128, 132, caput, IV, XI e XIII, e 134, todos da Lei 8.112/1990. Ainda, violação aos art. 9º, I, da Lei 8.429/1992, art. 5º da Lei 14.230/2021, bem como das Súmulas 650, 661 e 665 deste STJ. Apontam, ademais, violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV e o 93, IX, da CF. Defende que, ao reverter sentença de improcedência da ação, o Tribunal de origem substituiu-se ao administrador, por entender que a penalidade aplicada possuía severidade extrema ao caso dos autos, adentrando no mérito do ato administrativo, violando os dispositivos legais apontados. Acrescenta que, confirmado o enquadramento em infração punível com demissão, é impositiva a aplicação da penalidade expulsiva. No caso, o Tribunal de origem dirimiu as questões pertinentes ao litígio de forma suficientemente ampla e fundamentada, consignando: Como visto, no campo do direito material, as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 trouxeram novos requisitos gerais para que os atos possam ser enquadrados como ímprobos, além de terem permeado a revogação de alguns tipos anteriormente previstos e fixado exigências formais para a admissão das petições iniciais. A alteração mais marcante talvez tenha sido a revogação da possibilidade de caracterização de conduta de improbidade administrativa na modalidade culposa, exigindo-se que o autor da ação civil de improbidade administrativa comprove que o agente atuou com dolo específico (art. 1º, §§ 1º e 3º). No que interessa, à vista do caso concreto, a cassação da aposentadoria do apelante, dentre outras tipificações, deu-se por incursão no art. 9, I, da Lei nº 8.429/92. Nessa perspectiva, no que se refere aos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), exige-se que a vantagem auferida seja de caráter patrimonial, mas a efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público não é um requisito (art. 21, I) e o rol das condutas descritas no art. 9º possui caráter meramente exemplificativo, tendo o caput do dispositivo tipicidade autônoma. Tal entendimento deve ser aplicado ao caso dos autos. Sob essa ótica, tenho que não restou demonstrado que a conduta praticada pelo apelante se constituiu em ato ímprobo, na medida em que não satisfeito requisito essencial para tanto, qual seja, o dolo específico no modo de agir. O elemento volitivo, segundo a apelada, estaria caracterizado pelo uso do plano de saúde ofertado pela empresa que inspecionava (evento 15, CONTES1). Entretanto, há de se ter em conta a excepcionalidade e as circunstâncias que levaram o apelante a fazer o seu manejo. E, em assim sendo, a utilização uma única vez do convênio, considerado o extenso lapso temporal em que exerceu suas atividades na empresa fiscalizada, é fator a se rechaçar a imputação de sua conduta como ato de improbidade. .. A meu juízo, ao que parece, sequer prejuízo concreto adveio ao erário. Isso porque, como será melhor esmiuçado adiante, por ocasião do exame da proporcionalidade da sanção, a utilização do Convênio Autogestão ocorreu em uma única oportunidade, em caráter de urgência, com o respectivo reembolso da consulta por meio de GRU (ainda que de forma incorreta, pois tratava-se de valor pago pela própria BRF), bem como dos medicamentos adquiridos por intermédio do mesmo plano. A própria União, em sede de contestação e contrarrazões, ao transcrever trechos do processo administrativo, refere que os valores "não geraram prejuízo ao MAPA e sim comprovaram a utilização do plano." (evento 89, CONTRAZ1) ou "tais valores não foram desembolsados pelo erário público, nem a ele são devidos ou se prestam a afastar a ilicitude da conduta. A relação jurídica foi travada entre o servidor e a BRF e seu plano de saúde, não tendo a União ou o MAPA participado de tal sinalagma." (evento 15, CONTES1). Portanto, ainda que tenha o processo administrativo transcorrido em observância à legalidade, é de se afastar a tipificação atribuída ao autor como incurso em ato ímprobo (art. 9, I, da Lei. 8.429/92 e art. 132, IV, da Lei nº 8.112/90). Da incidência do art. 117, IX e XII, e a consequente pena de demissão, nos termos do art. 132, XI e XIII, ambos da Lei nº 8.112/90 A possibilidade de imposição da pena de demissão (art. 127, III) na hipótese de incidência de uma das hipóteses contidas no art. 132 da Lei nº 8.112/90 é questão incontroversa. No caso, a comissão processante, assim como a autoridade julgadora, entenderam presente a conduta consignada nos incisos IX e XII do art. 117 do Estatuto dos Servidores Públicos: .. As razões que levaram ao convencimento da autoridade julgadora, a partir do Relatório Final apresentado pela comissão processante, foram alcançadas a partir de procedimento pautado pelo devido processo legal, com observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa. A utilização do cargo para fins pessoais ou de outrem afronta o princípio da moralidade administrativa, colocando em risco a prevalência do interesse público sobre o privado e a imparcialidade que se espera do agente público, o que autoriza, em tese, a sanção demissional aplicada ao apelante. Assim, a percepção de plano de saúde oferecido pela empresa na qual prestava serviço de fiscalização configura o agir contrário à dignidade da função pública. Desse modo, não há como afastar o reconhecimento da infringência da norma do art. 117, IX e XII, da Lei nº 8.112/90. .. As razões que levaram ao convencimento da autoridade julgadora, a partir do Relatório Final apresentado pela comissão processante, foram alcançadas a partir de procedimento pautado pelo devido processo legal, com observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa. A utilização do cargo para fins pessoais ou de outrem afronta o princípio da moralidade administrativa, colocando em risco a prevalência do interesse público sobre o privado e a imparcialidade que se espera do agente público, o que autoriza, em tese, a sanção demissional aplicada ao apelante. Assim, a percepção de plano de saúde oferecido pela empresa na qual prestava serviço de fiscalização configura o agir contrário à dignidade da função pública. Desse modo, não há como afastar o reconhecimento da infringência da norma do art. 117, IX e XII, da Lei nº 8.112/90. 4) Da proporcionalidade da pena. Do ponto de vista procedimental, a apuração realizada no âmbito administrativo transcorreu sem vícios capazes de inquiná-la, imputando ao autor a prática dos atos previstos nos arts. Art. 9, I, da Lei n. 8.429/92 e 117, IX e XII, da Lei nº 8.112/90. A decisão proferida pela autoridade julgadora, em face do poder disciplinar vinculado, culminou na cassação da aposentadoria do apelante, afastadas por este magistrado, pelas razões já expostas, as sanções referentes aos atos que implicavam o reconhecimento de improbidade administrativa. O apelante, por sua vez, sustenta que o processo administrativo disciplinar que impôs a cassação de sua aposentadoria "deixou de atentar ao postulado da PROPORCIONALIDADE, tendo em vista a imposição da pena mais grave para servidor que agiu de boa-fé e que, ao longo de seus mais de 35 anos como servidor público, jamais sofreu qualquer penalidade disciplinar." Convenço-me, nesse contexto, que a penalidade imposta extrapolou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, ainda que, em princípio, se esteja falando de ato vinculado. Conquanto, em regra, seja vedada a incursão judicial nas decisões administrativas, mister seja referido que tal possibilidade se abre na medida em que se vislumbre afronta ao princípio da proporcionalidade, autorizando, assim, a anulação do julgamento administrativo que não o tenha observado, na medida em que, nessa hipótese, estaria havendo ofensa ao próprio princípio da legalidade. .. No caso concreto, é incontroverso que o apelante era beneficiário do Convênio Autogestão, mantido pela BRF S/A, estabelecimento no qual exercia sua atividade pública enquanto Fiscal Agropecuário, o que é por ele reconhecido. Mais que isso, inconteste que sua esposa, em determinado momento, valeu-se de plano de saúde ofertado pela empresa em que ele laborava, o que resta corroborado pela Guia de Consulta constante do evento 1, PROCADM4, p. 52. Isso não só não é refutado como é admitido pelo recorrente, que inclusive, entendendo estar adimplindo o débito com a União, pagou GRU com o valor atualizado da consulta e medicação adquirida. A meu ver, no entanto, o que se deve indagar é se uma única consulta, ocorrida em caráter de urgência, é suficiente a conspurcar toda uma trajetória no serviço público, pautada pela integridade no agir e sem qualquer desvio disciplinar ao longo de mais de 30 anos. Com a vênia de eventual posicionamento contrário, penso que não. Sem me descuidar do reconhecimento da postura reprovável do apelante ao admitir o recebimento do plano de saúde ofertado pela BRF S/A, deve-se ter em conta que, ao longo de todo o período em que manteve o benefício, dele usufruiu tão-somente uma vez e dentro de uma conjuntura bastante específica. Perceba-se que a esposa do apelante vinha de um histórico de câncer de mama (o que se verifica pelo documento acostado no evento 1, PROCADM4, p. 169 - "Há informação clínica de neoplasia de mama previamente tratada.") e, considerando o contexto em que realizada a consulta e os fatos que a sucederam, mister seja considerada a excepcionalidade do caso. Em relação a isso, observe-se que a consulta ocorreu no dia 15 de abril de 2009, com médico que não estava vinculado junto ao IPE. E isso ocorreu porque o profissional que a acompanhava regularmente pelo plano ofertado pelo Estado, não se encontrava no município naquele momento. Posteriormente, a esposa do apelante realizou exame laboratorial (p. 168) e de imagem (p.169-171) em datas próximas, o que denota que o atendimento realizado com o convênio AutoGestão se deu em momento de preocupação e fragilidade sua. .. Repiso, não se está aqui a afastar o agir censurável do apelante ao dispor de plano de saúde ofertado pela empresa que fiscalizava. Todavia, afigura-se obrigatório reconhecer que a punição a ele imposta excedeu aos limites da proporcionalidade. Nem se diga, conforme defendido pela União, que o fato de o apelante não custear a manutenção do plano de saúde, mantido pela BRF, redundava em proveito próprio, na medida em que não necessitava despender verba destinada a isso, o que geraria economia do seu salário. Tal assertiva até poderia ser considerada caso o apelante, assim como seus dependentes, usufruíssem regularmente do convênio Autogestão. Essa, porém, não é a situação posta nos autos; ao contrário, a documentação acostada revela que ambos faziam uso do plano de saúde oferecido pelo IPE, porquanto sua esposa era professora da rede estadual. A relação de consultas e serviços complementares realizados (evento 1, EXMMED6), também anexada no PAD, denota que o IPE era o alicerce do apelante e sua esposa quando necessitavam de tratamento médico. Os exames de imagem anteriormente referidos, realizados pela cônjuge do apelante, indicam que foram feitos mediante uso do benefício disponibilizado pelo IPE, o que reforça que a consulta e os medicamentos adquiridos mediante o "Autogestão" se constituíram em fato isolado e diante da urgência exigida, não havendo ato volitivo do apelante em lesar o erário. .. Há de se considerar que a prova testemunhal produzida, a partir da oitiva do então chefe do apelante (evento 71, VIDEO2), Cláudio Caetano Pini, que referiu que o apelante "sempre desempenhou bem as funções dele devido ao vasto conhecimento que ele tem (..) o Renato nunca sofreu nada de sanção, nenhuma, sanção nenhuma, sempre trabalhou bem.", robustece o convencimento a que chego. Tal depoimento é respaldado pela ausência de qualquer penalidade sofrida ou processo administrativo a que tenha respondido, à exceção do que ora se examina, no decurso de toda a sua carreira no serviço público. É evidente que tanto a comissão processante, quanto a autoridade julgadora, depararam- se com condutas tipificadas cuja pena era a de demissão; porém, afigura-se forçoso perquirir o quão reprovável foi a conduta perpetrada pelo apelante a ponto de materializar o ato que cassou sua aposentadoria. Nessa linha, reputo que apenas em situações notoriamente lesivas à dignidade pública é que se permitiria a aplicação de penalidade extrema. .. Como já salientado, o apelante guarda trajetória ilibada no serviço público, sem elementos que contra ele deponham, à exceção dos fatos em análise, os quais, a meu juízo, ocorreram de forma emergencial e extraordinária (mormente se considerado que ele dispunha do plano de saúde ofertado pela BRF S/A por longo período, sem nunca, até então, tê-lo utilizado). .. Por essas razões, não é demasiado reconhecer, em respeito à Constituição e seus princípios norteadores, ser admissível a aplicação de pena menos gravosa, levando-se em conta o art. 128 da Lei nº 8.112/90, que assim dispõe: .. Este parece ser o quadro trazido aos autos: se por um lado há conduta reprovável (e sobre isso não há divergência), a qual, diante do texto normativo, foi sancionada como gravíssima, resultando na cassação da aposentadoria do apelante, por outro existe servidor com carreira íntegra, sem irregularidades em seus assentamentos funcionais até a abertura do PADM em questão, e que se valeu de plano de saúde oferecido pela empresa em que exercia sua atividade de Fiscal Agropecuário uma única oportunidade e em circunstâncias já esquadrinhadas. E, em assim sendo, resta imperioso que, diante dos princípios da razoabilidade proporcionalidade, seja anulado o ato administrativo que culminou com a cassação da aposentadoria do apelante. Quanto ao primeiro preceito, relevante que quando da adequação da norma ao fato ocorrido ou ato praticado, aquele que for aplicá-la considere a sua finalidade e todas as nuances que o caso concreto apresenta, permitindo seja ampliada a sua interpretação, inclusive quando se tratar de ato administrativo vinculado. .. Portanto, eventuais excessos na aplicação da pena configuram afronta ao princípio da legalidade e, em assim sendo, razoável e permitida a intervenção do Poder Judiciário, como já apontado anteriormente (fls. 1.107-1.126). Como se vê, não há nulidade por omissão, tampouco negativa de prestação jurisdicional, no acórdão que decide de modo integral e com fundamentação suficiente a controvérsia posta. A negativa de prestação jurisdicional não restou configurada. A fundamentação adotada no acórdão é suficiente para respaldar a conclusão alcançada. Vale lembrar que, mesmo à luz do art. 489 do CPC, o órgão julgador não está obrigado a se pronunciar acerca de todo e qualquer ponto suscitado pela parte, mas apenas sobre aqueles capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada. Assim, inexiste violação aos arts. 489 e 1.022 do CPC. No mais, da leitura dos autos, verifica-se que a alteração da conclusão do Tribunal de origem no sentido de que a penalidade imposta extrapolou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo, por isso, razoável e permitida a intervenção do Poder Judiciário, ensejaria o necessário reexame da matéria fático-probatória dos autos, atraindo, por conseguinte, a incidência da Súmula 7 do STJ. Nesse sentido: "É inviável, em sede de recurso especial, o reexame de matéria fático-probatória, nos termos da Súmula 7 do STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial"" (AgInt no AREsp n. 1.964.284/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/11/2023, DJe de 5/12/2023). Por fim, cumpre registrar que não cabe ao STJ, em recurso especial, analisar suposta violação a dispositivos constitucionais, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe o art. 102, III, a, da Constituição Federal. Ainda, no tocante à alegação de violação das Súmulas 650, 661 e 665 deste STJ, é pacífico o entendimento deste Superior Tribunal de Justiça de que Enunciado ou Súmula de Tribunal não equivale a dispositivo de Lei Federal, estando desatendido o requisito do art. 105, I II, a, da CF, de modo que é inadmissível recurso especial por violação de Súmula (Súmula 518/STJ: Para fins do art. 105, III, a, da Constituição Federal, não é cabível recurso especial fundado em alegada violação de enunciado de súmula). Isso posto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, a e b, do RISTJ, conheço do agravo para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. Sem condenação em honorários advocatícios recursais, em razão da ausência de liquidez da sentença, de forma que a majoração dos honorários advocatícios para remunerar o trabalho dispendido neste recurso deverá ser realizada pelo juízo da liquidação, com fundamento no art. 85, §§ 2º, 3º, e 11 do CPC, observada eventual concessão da gratuidade da justiça. Intimem-se. EMENTA