AREsp 3010441 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo em recurso especial interposto por YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA E OUTRO, contra inadmissão, na origem, de recurso especial fundamentado nas alíneas "a" e "c" do inciso III do artigo 105 da Constituição Federal, manejado contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MATO GROSSO, assim ementado (fls. 278-280): DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA ACOLHIDA. IMPOSSIBILIDADE DE QUESTIONAMENTO DE LEI EM TESE. APLICAÇÃO DE EFEITO TRANSLATIVO. EXTINÇÃO DA AÇÃO DE ORIGEM SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.RECURSO PROVIDO. I. Caso em exame 1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu tutela de urgência para suspender os efeitos das Leis Municipais n.º 2.293/24 e nº 2.294/24, as quais aumentaram os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores do Município de Poconé, MT. 2. A decisão agravada foi proferida nos autos de ação popular ajuizada com o objetivo de anular referidas leis por suposta afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei. nº 9.504/97, com pedido de restituição dos valores eventualmente pagos. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em verificar se a ação popular constitui via processual adequada para a declaração de inconstitucionalidade de leis municipais de efeitos concretos, quando essa declaração constitui o pedido principal da demanda. III. Razões de decidir 3. A ação popular, prevista no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, e disciplinada pela Lei nº 4.717/65, é instrumento destinado à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural. 4. A jurisprudência do STF e do STJ reconhece que a ação popular não é via própria para controle abstrato de constitucionalidade, admitindo-se apenas o exame incidental da inconstitucionalidade quando a controvérsia for questão prejudicial ao pedido principal. 5. Na hipótese, a pretensão de invalidar diretamente leis municipais, por alegada afronta a normas constitucionais e infraconstitucionais, configura uso indevido da ação popular como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, o que enseja a extinção da demanda por inadequação da via eleita. 6. O efeito translativo do recurso autoriza o reconhecimento de matéria de ordem pública, como a ausência de interesse processual, podendo o Tribunal extinguir a ação de origem, independentemente de pedido das partes. IV. Dispositivo e tese 7. Recurso de agravo de instrumento provido. Acolhimento da preliminar de inadequação da via eleita. Atribuição de efeito translativo para extinguir a ação popular, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, inciso IV, do CPC. Tese de julgamento: "1. A ação popular não é via processual adequada para promover o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais, mesmo quando dotadas de efeitos concretos, se a inconstitucionalidade for o objeto principal da demanda. 2. A ausência de interesse processual por inadequação da via eleita pode ser reconhecida de ofício, inclusive no agravo de instrumento, por força do efeito translativo". Em recurso especial (fls. 301-337), a parte recorrente alega, além de divergência jurisprudencial, violação do art. 1º da Lei 4.717/1965, sob o argumento de que "..o ato impugnado, além de ser lesivo ao patrimônio público do Município de Nova Guarita-MT, incorre em ilegalidade do objeto (art. 2º, alínea "c", da Lei nº 4.717/65), haja vista que os atos administrativos (Lei de efeito concreto) foram editados em clara violação ao art. 21, parágrafo único, da LRF, bem como em desvio de finalidade (art. 2º, alínea "e", da Lei nº 4.717/65), posto que os próprios editores dos atos foram os maiores beneficiados com o aumento, o que afronta o princípio da moralidade administrativa". Afirma que a existência de norma com efeitos imediatos e direcionados, apta a produzir impacto financeiro direto ao Erário, e cujos destinatários estão claramente identificados, oportuniza a via da ação popular. No caso, salienta que a Lei Municipal impugnada possui conteúdo que extrapola a mera normatividade genérica, pois ao definir valores exatos de remuneração para agentes políticos previamente identificados e ao gerar efeitos concretos a partir de data certa, tem-se que se trata de ato normativo de aplicação imediata, cuja execução importa em majoração real de despesa com pessoal. Assim, afasta-se a premissa de que se estaria diante de norma de natureza meramente abstrata. Contrarrazões às fls. 432-448. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso especial, sob o fundamento de que o tema vertido está em consonância com a jurisprudência pacífica do STJ, no sentido de que ação popular é imprópria para o controle da constitucionalidade das leis pelo sistema concentrado. Aplicação do óbice da Súmula 83/STJ (fls. 452-459). Em seu agravo (fls. 452-459), a parte agravante salienta que é juridicamente viável o ajuizamento de ação popular para atacar ato legislativo caracterizado como ato administrativo em face da ausência de abstração e generalidade. Contraminuta às fls. 463-470. É o relatório. A irresignação não merece prosperar. De início, saliento que a parte agravante rebateu os fundamentos de inadmissibilidade lançados pela Corte de origem, razão pela qual conheço do recurso. No entanto, o recurso especial não comporta conhecimento. Explico. Conforme relatado na origem, os recorrentes ajuizaram ação popular requerendo a declaração de nulidade da Lei Municipal n.º 1.004/2024, ante a suposta violação da Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei n.º 9.504/97, além da condenação dos requeridos a restituírem aos cofres públicos os valores eventualmente recebidos, a ser apurado em liquidação de sentença. A Corte de origem, ao dirimir a controvérsia que lhe foi apresentada, entendeu que, a despeito de se admitir o controle de constitucionalidade incidental na Ação Popular, tal controvérsia deve corresponder à questão prejudicial e indispensável ao deslinde da causa, não podendo, no entanto, constituir o pedido principal da demanda, sob pena de servir como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Acrescentou o Tribunal local que, no caso em questão, os então agravados (ora recorrentes), não buscam a nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público e à moralidade administrativa, mas a suposta inconstitucionalidade e ilegalidade da legislação que aumentou o subsídio dos Vereadores, em descompasso com o disposto no artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal, artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei n.º 9.504/1997 (fls. 269-277). Por derradeiro, firmou-se a seguinte tese de julgamento: "A ação popular não é via processual adequada para promover o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais, mesmo quando dotadas de efeitos concretos, se a inconstitucionalidade for o objeto principal da demanda". Pois bem. F irmada tais premissas, afirmo, de imediato, que o entendimento manifestado pela Corte a quo está em consonância com a jurisprudência do STJ sobre o tema. Vejamos: TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 356/STF. PREQUESTIONAMENTO FICTO. NECESSIDADE DE INDICAÇÃO DE AFRONTA AO ART. 1.022 DO CPC. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 305/17. INCONSTITUCIONALIDADE. VERIFICAÇÃO. AÇÃO POPULAR. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRECEDENTES. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. (..) 3. É possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes: AgInt no REsp n. 1.995.417/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 4/11/2022; AgInt no AREsp n. 1.299.825/MG, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 25/9/2019; e AgInt no REsp n. 1.352.498/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 8/6/2018. 4. Caso concreto em que a ação popular ajuizada originalmente se volta contra a constitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 305/17, que instituiu a base de cálculo do ITBI, sendo patente a inadequação da via eleita. 5. Estando o acórdão recorrido em conformidade com a orientação deste STJ, resta prejudicado o dissídio jurisprudencial ora suscitado. Nesse sentido: REsp n. 2.017.064/SP, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe de 14/4/2023; e AgInt no REsp 1.597.716/CE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24/9/2020. 6. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.802.748/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 19/6/2023, DJe de 23/6/2023.) PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. PEDIDO INCIDENTAL DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. REVISÃO DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. O STJ entende ser possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público. 2. A instância de origem decidiu a questão com fundamento no suporte fático-probatório dos autos, cujo reexame é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial". 3. A gravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.995.417/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2022, DJe de 4/11/2022.) Ou seja, é pacífico o entendimento desta Corte Superior de que apenas é possível, em sede de ação popular, a declaração de inconstitucionalidade se ela for na modalidade incidenter tantum, não se admitindo que a controvérsia constitucional figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal. Em recurso especial, os ora recorrentes defendem que a existência de norma com efeitos imediatos e direcionados, apta a produzir impacto financeiro direto ao Erário, e cujos destinatários estão claramente identificados, estaria apta a inaugurar a via da ação popular. Ponderam que não se discute a constitucionalidade da norma de forma autônoma, tampouco se persegue o reconhecimento de sua incompatibilidade com a Carta da República como pedido principal. O que se pretende é a declaração de nulidade do ato legislativo por ofensa à legislação infraconstitucional. No entanto, ressalto que, para a solução da controvérsia apresentada pelos insurgentes, de modo a verificar os reais efeitos da legislação então impugnada - se de efeitos concretos ou abstratos -, ou se a intenção da parte recorrente era ou não se valer da ação popular para fins de controle de constitucionalidade abstrato, seria necessário exceder as razões colacionadas no aresto objurgado, o que esbarra no óbice da Súmula 7/STJ ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial). Além disso, o deslinde da causa também encontra óbice na Súmula 280/STF ("Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário"), pois a análise da tese proposta pela parte recorrente perpassa inevitavelmente pela verificação da legislação local (Leis Municipais n.º 2.293/2024 e nº 2.294/2024), o que é vedado em REsp. Por oportuno, afirmo que a aplicação dos óbices acima citados quanto à controvérsia apresentada pela alínea "a" do permissivo constitucional torna prejudicada a análise relacionada à divergência jurisprudencial (alínea "c"): A propósito: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. PEDIDO INCIDENTAL DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. REVISÃO DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. O STJ entende ser possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público. 2. A instância de origem decidiu a questão com fundamento no suporte fático-probatório dos autos, cujo reexame é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial". 3. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.995.417/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2022, DJe de 4/11/2022.) TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. IMPORTAÇÃO DE VEÍCULOS USADOS. REDUÇÃO DE ALÍQUOTA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCLUIU PELO NÃO CABIMENTO. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 165, 458, II, E 535, II, DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. QUESTÃO DECIDIDA À LUZ DE INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. REEXAME EM RECURSO ESPECIAL. NÃO CABIMENTO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA 280/STF. ALEGADA VIOLAÇÃO A ENUNCIADO SUMULAR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE. FALTA DE IMPUGNAÇÃO, NO RECURSO ESPECIAL, DE FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO COMBATIDO, SUFICIENTE PARA A SUA MANUTENÇÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. LEI LOCAL, CONTESTADA EM FACE DE LEI FEDERAL. EXAME. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL PREJUDICADA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. II. Na origem, o Tribunal a quo, em autos de Mandado de Segurança, negou provimento à Apelação da ora agravante, a fim de manter a sentença que denegara a ordem, ao fundamento de que a importação de veículos usados não determina direito à redução da base de cálculo de ICMS, em conformidade com a legislação estadual de regência, não havendo falar em ofensa ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio - GATT, tampouco às Súmulas 20/STJ e 575/STF. (..) IV. A questão controvertida nos autos foi solucionada, pelo Tribunal de origem, com fundamento na interpretação da legislação local (RICMS/MG). Logo, a revisão do aresto, na via eleita, encontra óbice na Súmula 280 do STF. No mesmo sentido: STJ, AgRg no AREsp 853.343/RN, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/04/2016; AgInt no AREsp 935.121/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 17/10/2016. (..) IX. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.257.074/MG, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 9/4/2019, DJe de 15/4/2019.) AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO DE ESCRITURA DE CONSTITUIÇÃO DE HIPOTECA GARANTIDORA DE CRÉDITO ROTATIVO. BENS IMÓVEIS EM GARANTIA. RESPONSABILIDADE EXPRESSA DOS TRIBUTOS INCIDENTES SOBRE O IMÓVEL. BLOQUEIO DE ATIVOS FINANCEIROS. POSSIBILIDADE. MATÉRIA QUE DEMANDA REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7 DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (..) 2. Não se pode conhecer do recurso pela alínea c, uma vez que aplicada a Súmula 7/STJ quanto à alínea a, resta prejudicada a divergência jurisprudencial, pois as conclusões divergentes decorreriam das circunstâncias específicas de cada processo e não do entendimento diverso sobre uma mesma questão legal. (..) 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp 1155187/SP, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 28/11/2017, DJe 01/12/2017) Ante o exposto, com fundamento no artigo 253, parágrafo único, inciso II, alínea "a", do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Publique-se. Intime-se. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. IMPOSSIBILIDADE EM SE TRATANDO DO PEDIDO PRINCIPAL. O ACOLHIMENTO DA TESE PROPOSTA EM RECURSO ESPECIAL ESBARRA NOS ÓBICES DAS SÚMULAS 7 DO STJ E 280 DO STF. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL.