REsp 1962204 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MUNICÍPIO DE GURUPI/TO, com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, assim ementado (fl. 298): APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO ADICIONAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PREVISÃO DE PAGAMENTO. PORTARIA 1.350/GM/2002. VERBA NÃO REMUNERATÓRIA. AUSÊNCIA DE AFRONTA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA A SEREM FIXADOS NA LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. O Programa Agentes Comunitários de Saúde é mantido por financiamento tripartite entre a União, os Estados e os Municípios. 2. A Portaria nº 674/GM, de 03 de junho de 2003, ao revisar as normas da Portaria nº 1.350/02, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao Programa Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o incentivo de custeio e o incentivo adicional. 3. O Ministério da Saúde editou as Portarias nº 648/GM e 650/GM, que revogaram a Portaria nº 674/GM/2003 e eliminaram o termo "incentivo financeiro adicional" anteriormente previsto, criando a denominação "incentivo financeiro", o qual foi fixado a partir de abril de 2006. 4. Embora a Portaria 674/GM tenha sido revogada, não houve revogação da Portaria 1.350/GM/2002, que instituiu o incentivo adicional, ou seja, ele não foi afetado na sua origem e, portanto, permaneceu vigente, mantendo a mesma sistemática de pagamento anteriormente prevista. 5. Não pode a administração pública municipal dar tratamento diverso às verbas recebidas, como se constituíssem uma só, apoderando-se das parcelas destinadas aos servidores. 6. O trabalho dos agentes comunitários de saúde é fundamental para a consolidação da Estratégia de Saúde da Família (ESF), uma vez que visa facilitar o acesso das famílias às ações e serviços de saúde, colaborando na prevenção e vigilância da saúde da coletividade. 7. Determinar ao município o repasse do "incentivo adicional" não constitui imposição de vantagem ao servidor a cargo do ente da federação. Como visto, a verba referente ao incentivo adicional financeiro é repassada ao Município periodicamente pelo Governo Federal, por meio do Fundo Nacional da Saúde. Portanto, não se insere no conceito de remuneração alcançado pelos preceitos alusivos ao sistema de subsídio contemplado no artigo 37, inciso X, da Constituição Federal. 8. A fixação do percentual relativo aos honorários de sucumbência somente ocorrerá na fase de liquidação e cumprimento do acórdão 9. Apelação cível conhecida e não provida. O recorrente alega, além de divergência jurisprudencial. violação do art. 9º-D da Lei n. 11.350/2006 argumentando que a verba intitulada "incentivo adicional", em virtude de a recorrida atuar como agente comunitário de saúde não constitui verba de natureza salarial/remuneratória ou de subsídio, pois se destina "ao fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias, não vinculando a remuneração do servidor, na medida em que pode ser utilizada para a aquisição de materiais de estruturação do atendimento prestado à população, e não necessariamente destinada aos servidores, nos termos da Lei nº 11.350/06" (fl. 312). Contrarrazões a fls. 334-342. Juízo positivo de admissibilidade (fls. 357-359). É o relatório. Decido. Verifica-se que a questão do repasse ou não da verba intitulada "incentivo financeiro" foi dirimida à luz da interpretação de normas infralegais. Confiram-se os seguintes excertos (fls. 266-269): Pretende o apelante a reforma da sentença proferida, a fim de que não seja condenado ao pagamento da verba de incentivo adicional aos agentes comunitários de saúde. Inicialmente, registre-se que o Programa Agentes Comunitários de Saúde é mantido por financiamento tripartite entre a União, os Estados e os Municípios. Com efeito, o Ministério da Saúde, por meio da Portaria nº 1.350/GM/MS, de 24 de julho de 2002, instituiu o incentivo financeiro adicional, vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, nos seguintes termos: .. Como visto, o recurso referente ao incentivo financeiro adicional é oriundo do orçamento do Fundo Nacional de Saúde, e deve ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos agentes comunitários de saúde - ACS (art. 1º, §3º, da Portaria nº 1.350/GM/MS). Cumpre mencionar que o incentivo foi instituído em razão da necessidade de melhoria das condições existentes para o desempenho da função dos agentes comunitários de saúde nos municípios, conforme previsto expressamente na citada Portaria. Posteriormente, a Portaria nº 674/GM, de 03 de junho de 2003, ao revisar as normas da Portaria nº 1.350/02, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao Programa Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o incentivo de custeio e o incentivo adicional. Vejamos: .. Como se vê, o incentivo de custeio trata-se de um repasse mensal destinado ao Município para custeio da atuação dos agentes comunitários de saúde. Já o incentivo adicional refere-se a uma parcela única, com periodicidade anual, a ser paga diretamente ao agente comunitário de saúde. Em seguida, em 28 de março de 2006 o Ministério da Saúde editou as Portarias nº 648/GM e 650/GM, que revogaram a Portaria nº 674/GM/2003 e eliminaram o termo "incentivo financeiro adicional" anteriormente previsto, criando a denominação "incentivo financeiro", o qual foi fixado a partir de abril de 2006. Neste sentido, o artigo 4º da Portaria 650/GM/MS estabelece o seguinte: .. Assim, embora a Portaria 674/GM tenha sido revogada, não houve revogação da Portaria 1.350/GM/2002, que instituiu o incentivo adicional, ou seja, ele não foi afetado na sua origem e, portanto, permaneceu vigente. Ademais, ainda que a denominação da verba tenha sido alterada (de "incentivo financeiro adicional" para "incentivo financeiro"), a sistemática de repasse de parcela única ao final do último trimestre de cada ano fora mantida, indicando que esta parcela extra se refere ao "incentivo adicional" destinado diretamente aos agentes comunitários de saúde. Desse modo, a partir da substituição da Portaria nº 674/GM/2003 pelas portarias que lhe sucederam na regulamentação da matéria, o incentivo financeiro permaneceu expressamente mencionado, mantendo-se a mesma sistemática de pagamento anteriormente prevista na Portaria 674/GM/2003. Nesse passo, a atual Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), instituída pela Portaria 2.436, de 21 de setembro de 2017, que revogou a Portaria nº 2.488/2011, trata, dentre outros, do incentivo funanceiro referente aos agentes comunitários de saúde, a ser repassado a cada mês, incluindo-se 01 (uma) parcela extra no último trimestre de cada ano, cujo valor será calculado com base no número de ACS. Vejamos: .. Outrossim, a nova legislação infralegal específica, que também rege as atividades dos agentes comunitários de saúde, quais sejam, a Lei nº 11.350/06, com a redação dada pela Lei nº 12.994/14, o Decreto nº 8.474, de 22 de junho de 2015, bem como a Portaria nº 1.024 de 2015, tratam do incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação dos agentes comunitários de saúde, a ser repassado em 12 (doze) parcelas mensais, incluindo-se 1 (uma) parcela adicional no último trimestre de cada ano. Observa-se que, ainda que o art. 9º-D da Lei n. 11.350/2006 ("É criado incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias"), por si só, não tenha carga normativa capaz de amparar a tese de não repasse da referida verba aos servidores (Súmula 284/STF), o exame de tese recursal exige a apreciação das normas infralegais que fundamentaram a convicção do órgão julgador ordinário - Portarias MS/GM 1.350/2002, 674/2003, 648/2006, 650/20022, 1.024/2015 e 2.488/2011 -, cuja análise é inviável, em sede de recurso especial, por se tratar de atos normativos que não se inserem no conceito de lei federal, nos termos do art. 105, III, a, da Constituição Federal. Nesse sentido, cite-se: O conceito de lei federal para efeito de admissibilidade do recurso especial, à luz da hodierna jurisprudência do STJ, compreende regras de caráter geral e abstrato, produzidas por órgão da União com base em competência derivada da própria Constituição, como o são as leis (complementares, ordinárias, delegadas) e as medidas provisórias, bem assim os decretos autônomos e regulamentares expedidos pelo Presidente da República (Resp 663.562, 2ª Turma, DJ de 07.11.05). Não se incluem nesse conceito os atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas, tais como resoluções, circulares e portarias (Resp 88.396, 4ª Turma, DJ de 13.08.96; AgRg no Ag 573.274, 2ª Turma, DJ de 21.02.05), instruções normativas (Resp 352.963, 2ª Turma, DJ de 18.04.05), atos declaratórios da SRF (Resp 784.378, 1ª Turma,DJ de 05.12.05), ou provimentos da OAB (AgRg no Ag 21.337, 1ª Turma, DJ de 03.08.92). .. (AgRg no REsp n. 958.207/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe de 3/12/2010) Prejudicada a análise da divergência jurisprudencial, em razão da inadmissibilidade do recurso quando do seu exame pela alínea "a" do permissivo constitucional. Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Majoro em 2% (dois por cento) os honorários advocatícios sucumbenciais determinados pelo Tribunal a quo, observados os limites e parâmetros dos §§ 2º, 3º e 11 do artigo 85 do CPC/2015, respeitado o benefício da gratuidade da Justiça, se deferido (§ 3º do artigo 98 do CPC/2015). Publique-se. Intimem-se. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO ADICIONAL. REPASSE. CONTROVÉRSIA SOLVIDA À LUZ DE NORMAS INFRALEGAIS. CONCEITO DE LEI FEDERAL. NÃO ENQUADRAMENTO. ANÁLISE EM RECURSO ESPECIAL. NÃO CABIMENTO. DISPOSITIVO LEGAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO. SÚMULA 284/STF. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO.