REsp 2132543 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 18/02/2025 a 24/02/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina, Regina Helena Costa e Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Paulo Sérgio Domingues. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. NULIDADE. NECESSIDADE DA COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO CONCRETO. PROVIMENTO NEGADO. 1. Agravo interno interposto da decisão que deu provimento ao recurso especial, anulou o acórdão recorrido e determinou o retorno dos autos à origem para o reexame da pretensão anulatória do processo administrativo ambiental, à luz da existência ou inexistência de prejuízo concreto à esfera jurídica do interessado. 2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é no sentido de se exigir a comprovação de prejuízo concreto para a declaração de nulidade processual decorrente de intimação por edital em processo administrativo ambiental. 3. Os argumentos do agravo interno não são suficientes para desconstituir a decisão impugnada. 4. Agravo interno a que se nega provimento.

RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto por MANUEL FERNANDES NETO da decisão de minha relatoria de fls. 396/401. A parte agravante alega, em síntese, que o recurso especial da parte ora agravada, Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), não merece conhecimento em razão da configuração de inovação recursal e diante de evidente violação reflexa de lei federal. No mérito, sustenta que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Requer a reconsideração da decisão agravada ou a apresentação do processo ao órgão colegiado competente. A parte adversa não juntou aos autos impugnação (fl. 428). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. NULIDADE. NECESSIDADE DA COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO CONCRETO. PROVIMENTO NEGADO. 1. Agravo interno interposto da decisão que deu provimento ao recurso especial, anulou o acórdão recorrido e determinou o retorno dos autos à origem para o reexame da pretensão anulatória do processo administrativo ambiental, à luz da existência ou inexistência de prejuízo concreto à esfera jurídica do interessado. 2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é no sentido de se exigir a comprovação de prejuízo concreto para a declaração de nulidade processual decorrente de intimação por edital em processo administrativo ambiental. 3. Os argumentos do agravo interno não são suficientes para desconstituir a decisão impugnada. 4. Agravo interno a que se nega provimento. VOTO Ao apreciar o recurso especial interposto pelo ICMBio, proferi a decisão monocrática de fls. 396/401, em que concluí pelo provimento do recurso, nos seguintes termos (destaques originais): Trata-se, na origem, de ação ordinária na qual se postula a anulação de auto de infração ambiental. O Tribunal de origem, sem apontar prejuízo concreto que teria sofrido a parte recorrida, decidiu que a sua intimação por edital para a apresentação de alegações finais no processo administrativo configuraria nulidade insanável. Esse entendimento contraria a mais recente posição adotada por ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção desta Corte. Sobre o tema, cito os seguintes julgados: PROCESSUAL - ADMINISTRATIVO - PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL - ART. 70, §§ 3º E 4º, DA LEI 9.605/98 - INTIMAÇÃO POR EDITAL PARA APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES FINAIS - PREVISÃO REGULAMENTAR (ART. 122, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO 6.514/2008) - TESE: NULIDADE PROCESSUAL POR VIOLAÇÃO A GARANTIAS PROCESSUAIS FUNDAMENTAIS - TESE: ILEGALIDADE DO REGULAMENTO À LUZ DOS ARTS. 2º E 26 DA LEI 9.784/99 - DECLARAÇÃO JUDICIAL DE NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE NÃO PRESCINDE DA COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO CONCRETO À DEFESA - PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF - RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. Nos processos administrativos ambientais previstos no art. 70, §§ 3º e 4º, da Lei 9.605/98, aos quais se aplicam, subsidiariamente, as disposições da Lei 9.784/99, somente é admissível a declaração judicial de nulidade processual decorrente da intimação editalícia para apresentação de alegações finais, tal como prevista no art. 122, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008 na redação anterior ao advento do Decreto 9.760/2019, se comprovado prejuízo concreto à defesa do autuado. 2. Interpretação das regras legais e regulamentares aplicáveis ao caso concreto que prestigia o princípio da segurança jurídica, pela vertente da preservação dos atos processuais, os quais, na moderna processualística, não devem ser objeto de declaração de nulidade por vício de forma se: i) realizados sob forma diversa da prevista em lei, atingiram a finalidade que deles se esperava; ou ii) realizados sob forma diversa, não acarretaram prejuízo concreto àquele a quem aproveitaria a declaração de nulidade (pas de nullité sans grief). 3. O prejuízo à defesa do autuado, na espécie, não se presume, haja vista que a intimação ficta para a apresentação de alegações finais tinha por pressuposto a proibição de agravamento das sanções impostas ao infrator pelo agente autuante, na forma do art. 123, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008. 4. Hipótese dos autos em que o acórdão recorrido, em exagerado apego ao formalismo, promove o reconhecimento judicial da nulidade do processo administrativo ambiental, por vício formal de intimação, pautado apenas na invocação em abstrato de garantias processuais fundamentais do autuado, sem qualquer demonstração de efetivo prejuízo à defesa do interessado decorrente da prática do ato processual de intimação em descompasso com a forma prescrita em lei. 5. Recurso especial do Ibama a que se dá provimento, a fim de anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, onde, mediante avaliação das circunstâncias fático-probatórias da causa, a pretensão anulatória do processo administrativo ambiental deverá ser reanalisada, desta vez à luz da existência ou inexistência de prejuízo concreto à esfera jurídica do interessado, ora recorrido. (REsp n. 1.933.440/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 16/4/2024, DJe de 10/5/2024 - sem destaques no original.) ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. INFRAÇÃO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. DECRETO 6.514/2008. HIPÓTESE EM NÃO HÁ AGRAVAMENTO DA SANÇÃO DO INTERESSADO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. NULIDADE AFASTADA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. I. Trata-se, na origem, de Execução Fiscal de multa ambiental, decorrente da venda ilegal de madeira serrada, impugnada em Embargos à Execução, nos quais Rio Verde Reflorestadora Ltda. postulou o reconhecimento da nulidade da certidão de dívida ativa, por cerceamento do direito de defesa, alegando, ainda, prescrição, bem como requerendo a exclusão do valor referente à multa e de parte da penhora. II. O Juízo de 1º Grau afastou a alegação de prescrição, mas acolheu a tese de cerceamento de defesa, julgando procedentes os Embargos à Execução, extinguindo a Execução, por entender que, contrariamente à Lei 9.784/99, "foi expedido edital de intimação para apresentação de alegações finais". A sentença foi mantida pelo Tribunal de origem, sob o fundamento de que o disposto no Decreto 6.514/2008, na redação vigente à época, "exorbitava do poder regulamentar", de modo que, por isso, seria "evidente a nulidade da intimação realizada pelo IBAMA". III. No Recurso Especial do IBAMA defendem-se duas teses: (a) o Decreto 6.514/2008 não desbordaria das balizas fixadas pela Lei 9.784/99, pois esta última, além de autorizar a intimação por edital, expressamente determina, no seu art. 69, que os processos administrativos específicos continuam regidos por lei própria; (b) o reconhecimento da nulidade de ato processual exige a comprovação de prejuízo, o que não teria ocorrido, no caso, uma vez que "a recorrida, na esfera administrativa, impugnou amplamente a autuação, com o oferecimento de defesa, recurso e pedido de reconsideração". Essa argumentação impugna os fundamentos do acórdão recorrido, que são de natureza jurídica, razão pela qual o apelo merece ser conhecido. IV. Quanto ao mérito, o posicionamento adotado no acórdão recorrido encontra amparo em alguns julgados do STJ, colegiados e singulares. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.701.715/ES, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 08/09/2021; AgInt no REsp 1.374.345/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/08/2016; AREsp 2.190.128/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 06/10/2022, decisão monocrática transitada em julgado; AREsp 2.244.689/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, DJe de 05/05/2023, decisão monocrática com Agravo interno pendente de apreciação. Há, também, decisão monocrática que, em sentido oposto, acolhe a tese do ente público: AREsp 2.251.757/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe de 21/09/2023, com Agravo interno pendente de apreciação. E, ainda, decisão monocrática transitada em julgado que, reconhecendo ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, determinou que a instância ordinária analisasse as teses do IBAMA em sua totalidade: AREsp 2.339.467/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe de 22/05/2023. Não há precedente colegiado da Segunda Turma do STJ, no mérito, sobre o assunto. IV. Quanto ao processo administrativo para apuração de infrações ao meio ambiente, observa-se que, na sistemática adotada pelo Decreto 6.514/2008, com a redação que teve vigência entre 2008 e 2019 - quando ocorreram os fatos que originaram os presentes Embargos à Execução -, a intimação por edital, publicado na sede administrativa e na internet, para a apresentação de alegações finais, só poderia ocorrer, licitamente, quando a autoridade julgadora não agravasse a penalidade que a autuação impusera ao interessado (art. 122, parágrafo único). Do contrário, se houvesse possibilidade de agravamento, deveria haver, antes da respectiva decisão, intimação, por meio de aviso de recebimento, para manifestação, no prazo das alegações finais (art. 123, parágrafo único). Com a alteração promovida pelo Decreto 9.760/2019, estabeleceu-se que a notificação para apresentação de alegações finais seria feita por via postal, com aviso de recebimento, ou por outro meio válido, capaz de assegurar a certeza da ciência pelo interessado, previsão que continuou mantida, na essência, após uma nova alteração da norma, pelo Decreto 11.373/2023 (art. 122, §§ 1º e 2º). Para o caso sob exame, interessam as previsões que tiveram vigência entre 2008 e 2019. V. No caso, a conclusão do Tribunal de origem, no sentido de que a intimação por edital não é possível quando o interessado tiver endereço certo, está de acordo com o art. 26, § 4º, da Lei 9.784/99. Ocorre que é incontroverso, na situação sob exame, que a sanção fixada no auto de infração não foi agravada, pela autoridade julgadora de 1ª instância, que manteve, em tudo, a penalidade fixada na autuação. Tal circunstância foi desconsiderada, pelo Tribunal de origem, que se limitou a afirmar que o uso da via editalícia torna "evidente a nulidade da intimação realizada pelo IBAMA". VI. Nesse ponto, o acórdão recorrido destoa da tradição jurisprudencial brasileira que, na matéria, é a seguinte: "Em direito público, só se declara nulidade de ato ou de processo quando da inobservância de formalidade legal resulta prejuízo" (STF, MS 22.050/MT, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, TRIBUNAL PLENO, DJU de 15/09/95). E ainda: STJ, RMS 46.292/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 08/06/2016; MS 13.348/DF, Rel. Ministra LAURITA VAZ, TERCEIRA SEÇÃO, DJe de 16/09/2009; MS 9.384/DF, Rel. Ministro GILSON DIPP, TERCEIRA SEÇÃO, DJU de 16/08/2004. VII. Em harmonia com essa orientação, o STF, especificamente quanto à manifestação do interessado após o encerramento da instrução, afasta a tese de que esse seria um direito indispensável ao devido processo legal, exigindo, para o reconhecimento de nulidade, a comprovação de prejuízo. Nessa direção: "A ausência de intimação do resultado do relatório final da comissão de processo administrativo não caracteriza afronta ao contraditório e à ampla defesa quando o servidor se defendeu ao longo de todo o processo administrativo" (STF, RMS 30.881/DF, Rel. Ministra CÁRMEN LÚCIA, SEGUNDA TURMA, DJe de 29/10/2012). Em igual sentido: STF, MS 23.268/RJ, Rel. Ministra ELLEN GRACIE, PLENÁRIO, DJU de 07/06/2002. VIII. Por outro lado, a tese no sentido de que a intimação por edital, para a apresentação de alegações finais, configuraria nulidade grave e insanável, também não se sustenta. Isso porque, consoante posição dominante no STJ, nem mesmo a ausência de intimação, para esse fim, configura vício dessa ordem. Esse entendimento é aplicado em matéria de (a) servidor público: "No processo administrativo disciplinar regido pela Lei 8.112/90 não há a previsão para a apresentação, pela defesa, de alegações finais, não havendo falar em aplicação subsidiária da Lei 9.784/99" (STJ, MS 8.213/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe de 19/12/2008); (b) direito regulatório: "A agravante possui regramento específico para o processo administrativo simplificado - Resolução ANTT n. 442/2004 (..), Ou seja, se o procedimento não prevê fase para alegações finais, não se cuida de omissão normativa, mas de simplificação do processo administrativo, motivo pelo qual inexiste cerceamento de defesa em sua não oportunização" (STJ, AgInt no AgInt no REsp 1.814.146/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/03/2022); (c) improbidade administrativa: "A ausência de intimação para apresentação de alegações finais não implica nulidade processual quando isso não importar em prejuízo para a defesa, como entendido pelo Tribunal de origem, no caso concreto" (STJ, AgInt no REsp 1.187.447/SE, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 13/12/2017); (d) direito civil: "A ausência de intimação do recorrente para apresentar alegações finais, como asseverado pelo Tribunal local, só enseja a declaração da nulidade se causar efetivo prejuízo à parte que a alega" (STJ, AgInt no AREsp 1.995.064/MG, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, DJe de 24/03/2022). IX. Quanto ao sentido que se deve atribuir ao brocardo pas de nullité sans grief, é certo que a imposição e a manutenção de penalidade, por si só, não podem ser consideradas prejuízo, sob pena de se aniquilar a utilidade do princípio, especialmente no caso sub judice, no qual a instrução não agravou a penalidade inicialmente imposta. O prejuízo, conceito jurídico indeterminado que é, há de ser discernido em cada caso concreto, sendo para isso imprescindível, sempre, que a decretação da nulidade se fundamente nos fatos da causa, e não em considerações de ordem abstrata. X. Por fim, merece destaque que a norma infralegal questionada nos autos, incluída pelo Decreto 6.686, de 10/12/2008, esteve em vigor até 11/04/2019, data de publicação do Decreto 9.760/2019. Assim, pelo menos em casos como o dos autos - em que não houve demonstração de prejuízo e o processo de execução se baseia em certidão de dívida ativa revestida de presunção de certeza e liquidez (art. 3º da Lei 6.830/80) -, deve levar-se em consideração que estão em jogo atos de fiscalização ambiental realizados por praticamente uma década. Tal circunstância deve ser considerada, para que "as consequências do desfazimento em si e sua repercussão não acarretem maior prejuízo que a subsistência do ato" (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, RT, São Paulo, 1996, p. 180). XI. Recurso Especial provido, para, reconhecida a higidez do processo administrativo, determinar o retorno dos autos à origem, a fim de que a Execução Fiscal tenha continuidade. (REsp n. 2.021.212/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 21/11/2023, DJe de 28/11/2023 - sem destaques no original.) Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial, a fim de anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, onde, mediante avaliação das circunstâncias fático-probatórias da causa, a pretensão anulatória do processo administrativo ambiental deverá ser novamente analisada, desta vez à luz da existência ou inexistência de prejuízo concreto à esfera jurídica do interessado, ora recorrido. Em relação aos pontos trazidos no recurso de agravo interno de fls. 408/422, a parte agravante, por sua vez, defende a impossibilidade de conhecimento do recurso ou a manutenção do acórdão recorrido com estes argumentos (fls. 409/414): A parte recorrida ICMBio não esgotou previamente a instância ordinária em relação aos artigos das Leis 9.605/98 e 9784/99 que dão amparo a tese de "necessidade de prejuízo concreto à esfera jurídica do interessado", uma vez que foram nominados apenas nos embargos de declaração em AC, em nítida inovação recursal e/ou ausência de prequestionamento ficto (art. 1.025, CPC) .. . .. Portanto, o apelo nobre não constitui, como regra, via adequada para julgamento de infringência a atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas quando analisados isoladamente (sem vinculação direta ou indireta a dispositivos legais federais), tais como resoluções, circulares, portarias, instruções normativas, atos declaratórios da SRF, provimentos das autarquias, regimentos internos de Tribunais, enunciado de súmula (cf. Súmula 518/STJ) ou notas técnicas. .. Ainda que sejam superadas as preliminares de inadmissibilidade do Recurso Especial, o Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento de que independentemente de prejuízo ou não, aberto o prazo pela administração, exige-se a intimação de modo correto, por meio que assegure a certeza da ciência do interessado (art. 26, § 3º, lei 9784/99), o que se comprova em julgados da Primeira Seção .. . Como se vê, em que pesem as alegações trazidas, os argumentos apresentados são insuficientes para desconstituir a decisão impugnada. A questão relativa ao conhecimento ou não do recurso foi superada em razão da existência de julgados recentes desta Corte Superior sobre o assunto central deste processo, tal como mencionado na decisão agravada, cujas conclusões ficaram adstritas à tese jurídica firmada. No que se refere à nulidade do processo administrativo ambiental, é certo que não decidi pela higidez do procedimento adotado, mas sim pelo "retorno dos autos à origem, onde, mediante avaliação das circunstâncias fático-probatórias da causa, a pretensão anulatória do processo administrativo ambiental deverá ser novamente analisada, desta vez à luz da existência ou inexistência de prejuízo concreto à esfera jurídica do interessado" (fl. 400). Tal entendimento encontra ressonância na recente jurisprudência do STJ segundo a qual somente é admissível a declaração judicial de nulidade processual decorrente da intimação por edital para apresentação de alegações finais em processo administrativo ambiental (art. 122, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008 na redação anterior ao advento do Decreto 9.760/2019) se comprovado prejuízo concreto à defesa do autuado. Não foram formulados, portanto, argumentos no agravo interno que fossem capazes de derruir os fundamentos da decisão agravada, razão pela qual não merece prosperar a pretensão recursal da parte agravante. Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno. É o voto.