REsp 1975465 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pela UNIÃO contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO, no julgamento do recurso de Apelação n. 5008337-55.2017.4.04.7110/RS. Na origem, cuida-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal objetivando "a condenação das requeridas a adotar as medidas cabíveis para execução das obras de construção das 2 (duas) pontes de acesso ao assentamento PA Rubira/Conquista da Luta, em Piratini, prevista no item 3.1 retro, nos estritos termos e prazos do cronograma apresentado" (fl. 13). Foi proferida sentença para julgar procedente o pedido formulado na inicial (fl. 588). O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO, no julgamento dos recursos de apelação, os desproveu, em acórdão cuja ementa é a seguir transcrita (fls. 653-654): AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REALIZAÇÃO DE OBRA EM ASSENTAMENTO RURAL. INCRA. UNIÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA. OBRA NECESSÁRIA AO ACESSO AO ASSENTAMENTO. ÓBICE AO DIREITO DE IR E VIR. PREJUÍZO À EDUCAÇÃO DOS ESTUDANTES QUE NECESSITAM DO TRANSPORTE ESCOLAR. RESERVA DO POSSÍVEL. OMISSÃO CARACTERIZADA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ÓBICES ORÇAMENTÁRIOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. 1. O cerne da lide reporta-se à omissão da autarquia em proceder à intervenção já reputada como prioritária, de modo que nesse contexto reforça- se a legitimidade da União dada sua inequívoca vinculação à Administração Direta nos termos do art. 1º do Decreto-Lei nº 1.110/70. 2. A cláusula da reserva do possível "não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido essencial de fundamentalidade" (Min. Celso de Mello, ADPF 45). 3. Hipótese em que, a despeito de já ter sido realizado projeto básico das obras em 2015 acerca das obras reclamadas e de terem sido elas reconhecidas como prioritárias pelo órgão autárquico, sua execução restou obstada pelo contingenciamento de recursos havido no ano de 2016, sem, todavia, demonstrar-se a manutenção daquele óbice para os anos seguintes. 4. Tratando-se de obra imprescindível ao direito de ir e vir das famílias alocadas no assentamento rural Rubira/Conquista da Luta, em Piratini/RS, e, também por essa razão, a necessidade de que existam condições mínimas para que o transporte escolar possa dirigir-se à localidade a fim de que dar suporte aos estudantes que necessitam deslocar-se para ter acesso à educação, reconhece-se a excepcionalidade da situação a dar ensejo à determinação, pelo Poder Judiciário, de implementação das medidas necessárias à realização da obra sem que isso se caracterize como ofensa ao que dispõe o art. 2º da Constituição Federal. Embargos de declaração rejeitados (fls. 699-700). Nas razões do recurso especial, interposto com base no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, a parte recorrente indica violação do art. 1.022, inciso II do Código de Processo Civil, pois a Corte local não teria analisado os dispositivos legais que entendia violados, mesmo após a oposição de embargos de declaração. No mérito, aponta afronta aos arts. 11 e 16, parágrafo único da Lei n. 4.504/1964; 1º e 2º do Decreto-L ei n. 1.110/1970; 12, incisos I, IV, VI, VIII, XI, e XIII, e 15, incisos I, II, V e X do Decreto n. 8.955/2017; 5º, inciso I e 19 e 29 do Decreto-Lei n. 200/67 e 26, caput e § 1º Lei Complementar n. 101/00, trazendo os seguintes argumentos: (a) é parte ilegítima, pois os atos questionados são de responsabilidade do INCRA na qualidade de autarquia federal que conduz programa de reforma agrária de forma autônoma; (b) cabe-lhe apenas supervisionar o efetivo cumprimento das atribuições conferidas ao INCRA; (c) a realização de obra pública sem previsão orçamentária prévia fere a responsabilidade fiscal, inclusive em razão de se tratar de destinação orçamentária própria em nome do INCRA, sendo ainda vedada a abertura de créditos adicionais suplementares sem prévia autorização legislativa; e (d) é necessário estabelecer prioridades por meio de critérios de oportunidade e conveniência, não podendo se permitir a interferência do poder judiciário. Ao final, requer o provimento do recurso especial para que seja "conhecido e provido o presente Recurso Especial, requerendo que Vossas Excelências reformem o r. acórdão emanado do E. Tribunal a quo, mantendo íntegros os dispositivos apontados no presente recurso como violados" (fl. 736). Contrarrazões às fls. 772-783. Recurso especial admitido às fls. 806-807. O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso especial (fls. 861-875). É o relatório. Decido. O Tribunal de origem enfrentou expressamente os temas referentes à legitimidade da recorrente e à teoria da reserva do possível no julgamento da apelação e dos embargos de declaração (fls. 657-666). Portanto, inexiste omissão, razão pela qual não há de se falar em ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.878.277/DF, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/12/2023, DJe de 7/12/2023; AgInt no AREsp n. 2.156.525/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 28/11/2022, DJe de 2/12/2022. Com relação à legitimidade, assim decidiu a decisão ora recorrida (fl. 657): A sentença proferida rechaçou a arguição de ilegitimidade passiva da União sob os seguintes fundamentos: .. Não obstante a responsabilidade delegada ao INCRA para execução da política agrária e fundiária, os procedimentos de regularização fundiária envolvem a atuação conjunta de órgãos da Administração Direta e órgãos da Administração Indireta, como o próprio INCRA. .. Como bem destacado na sentença proferida, o cerne da lide reporta- se à omissão da autarquia em proceder à intervenção já reputada como prioritária, de modo que nesse contexto reforça-se a legitimidade da União dada sua inequívoca vinculação à Administração Direta nos termos do art. 1º do Decreto-Lei nº 1.110/70. Assim, considerando a fundamentação do acórdão recorrido acima transcrita, os argumentos utilizados pela parte recorrente - no sentido de que seria parte ilegítima no presente feito - somente poderiam ter a sua procedência verificada mediante necessário reexame de matéria fático-probatória. Todavia, não cabe a esta Corte, a fim de alcançar conclusão diversa, reavaliar todo o conjunto de fatos e provas da causa, conforme preceitua o enunciado da Súmula n. 7 do STJ ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial"). Com a mesma compreensão: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DAS TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. VIOLAÇÃO DO ART. 2º, § 1º, DO DECRETO 4.887/2003. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. ARTS. 3º E 267, VI, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ARTS. 3º, 4º, 5º, 15 E 16 DO DECRETO 4.887/2003. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. LEGITIMIDADE PASSIVA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária ajuizada por Argenor Silvares e Minimorzina Silvares contra a União e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra com o objetivo de invalidar o Processo Administrativo 543400042/20005-31. Alegaram, em síntese, que o procedimento administrativo em questão, o qual objetiva a regularização da área Quilombola de São Jorge, situada no Estado do Espírito Santo, estava eivado de nulidades. O juízo de 1º grau julgou procedente o pedido. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve a sentença. 2. Não se conhece de Recurso Especial no que se refere à violação ao art. 2º, § 1º, do Decreto 4.887/2003 quando a parte não aponta, de forma clara, o vício em que teria incorrido o acórdão impugnado. Aplicação, por analogia, da Súmula 284/STF. 3. A alegação de afronta aos arts. 3º e 267, VI, do Código de Processo Civil e aos arts. 3º, 4º, 5º, 15 e 16 do Decreto 4.887/2003, a despeito da oposição de Embargos Declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo. Incide a Súmula 211/STJ porque é indispensável também a emissão de juízo de valor sobre a matéria. 4. O Tribunal a quo, soberano na análise do contexto fático-probatório, consignou: "afasto a alegação de ilegitimidade passiva sustentada pela União. Em que pese o INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, autarquia dotada de personalidade jurídica própria, ser o responsável por deflagrar e conduzir o procedimento administrativo nº 54340.000042/2005-31, que tem por objetivo a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação, a desintrusão, a titulação e o registro das terras ocupadas pelos remanescentes da Comunidade Quilombola "São Jorge", o referido procedimento de regularização fundiária envolve a atuação conjunta de órgãos da Administração Direta, como a Secretaria Especial de Políticas de Promoção de Igualdade Racial da Presidência da República e o Ministério da Cultura, e órgãos da Administração Indireta, como o próprio INCRA, como bem ressaltou o Juízo a quo, na sentença de fls. 639/645. Ademais, assiste razão ao Ministério Público Federal quando se manifesta, à fl. 728, no sentido de que existe na presente demanda um nítido componente político-ideológico "que ultrapassa os limites da ação autárquica", o que justifica a presença da União no pólo passivo da presente demanda" (fls. 951-952, e-STJ, grifos no original). 5. Dessa forma, aplicar posicionamento distinto do proferido pelo aresto confrontado acarreta reexame de matéria fático-probatória, o que é obstado ao STJ, conforme determina a sua Súmula 7. 6. Agravo Regimental não provido. (AgRg no REsp n. 1.525.797/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2015, DJe de 5/2/2016.) Acerca do mérito, assim decidiu o Tribunal a quo (fls. 666-667): Não há se falar, portanto, em violação ao art. 2º da Constituição Federal em hipótese tal qual a dos autos, em que a omissão é evidente - dado que o projeto básico para a construção de novas pontes remonta ao ano de 2015 -, assim como a importância da obra para o assentamento - dado que a própria autarquia reconhece tratar-se de obra prioritária -. Veja-se que, de outro lado, inobstante tenha sido comprovado o contingenciamento de recursos a determinação pela suspensão das obras no ano de 2016, não há justificativa concreta e razoável que mantenha válida aquela razão obstativa para os anos subsequentes, sobretudo porque, reitera- se, trata-se de obra prioritária. Diferentemente do que demonstrado naquela época, os demandados não apresentaram, durante a instrução do processo, fundamentos aptos a evidenciar que a contingência outrora comprovada houvesse sido mantida desde então, limitando-se, lamentavelmente, a reiterar a impossibilidade de dar execução à obra já objeto de projeto básico sob a justificativa genérica da aplicação da teoria da reserva do possível. Caracterizada, assim, aquela hipótese reiterada pela Corte Suprema diante da qual se autoriza a intervenção do Poder Judiciário uma vez que a eloquente omissão do Poder Público está a impedir o pleno exercício dos direitos fundamentais por todas as famílias alocadas naquele assentamento. O acórdão recorrido, quanto às teses de respeito à reserva do possível e limitação orçamentária, está assentado nos seguintes fundamentos, cada qual suficiente, por si só, para dar suporte à conclusão do Tribunal de origem: (a) omissão de obra considerada prioritária pelo INCRA que já possui projeto básico desde 2015; (b) inexistência de justificativa concreta e razoável acerca do alegado contingenciamento nos anos posteriores a 2016; e (c) a intervenção do Poder Judiciário é possível uma vez que a omissão está a impedir o pleno exercício dos direitos fundamentais por todas as famílias alocadas naquele assentamento. A parte recorrente, no entanto, deixou de impugnar os referidos fundamentos. Portanto, incide o óbice da Súmula n. 283 do STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles"). Nessa senda: AgInt no AREsp n. 2.290.902/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 20/12/2023; AgInt no REsp n. 2.101.031/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 4/12/2023, DJe de 7/12/2023. Ante o exposto, CONHEÇO parcialmente do Recurso Especial para, nessa extensão, NEGAR-LHE PROVIMENTO. Sem honorários recursais, pois ausente condenação em verba de sucumbência, em favor do advogado da parte ora recorrida, nas instâncias ordinárias. Publique-se. Intimem-se. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC/2015. VÍCIOS INEXISTENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIÃO. INCRA. OBRAS PRIORITÁRIAS. LEGITIMIDADE. AÇÕES CONJUNTAS. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. RESERVA DO POSSÍVEL. LIMITAÇÕES ORÇAMENÁRIAS. FUNDAMENTOS NÃO ATACADOS. SÚMULA N. 283 DO STF. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO EM PARTE PARA, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE PROVIMENTO.