AREsp 2064813 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interposto da decisão que não admitiu o recurso especial pelo qual o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO assim ementado (fls. 1.956/1.959): CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRÁTICA DE QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇUCAR. LEGALIDADE. AUTORIZAÇÃO POR ÓRGÃO AMBIENTAL COMPETENTE. PRECEDENTES DO STF E STJ. - Embora a Lei nº 7.347/85 silencie a respeito, a r. sentença deverá ser submetida ao reexame necessário (interpretação analógica do art. 19 da Lei no 4.717/65), conforme entendimento da 40 Turma deste Tribunal e jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. - O MINISTERIO PUBLICO FEDERAL e o MINISTERIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizaram a presente ação civil pública em face do ESTADO DE SAO PAULO e do INSTITUTO BRASILEIROS DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, visando: a) a anulação das licenças ambientais expedidas pelo Estado de São Paulo para autorização de queima controlada da palha de cana-de-açúcar no âmbito desta Subseção Judiciária; b) que seja determinado àquele ente federativo que se abstenha de conceder novas licenças para essa finalidade; e) que seja reconhecida a competência exclusiva do IBAMA para o licenciamento ambiental dessa natureza; d) que, não reconhecida a competência exclusiva, seja determinado ao IBAMA a assunção imediata do licenciamento ambiental para queima da palha de cana-de-açúcar, no exercício de sua competência supletiva; e) que seja determinado ao IBAMA que sempre exija EIA/RIMA abrangente para o licenciamento da atividade em questão; e f) que seja determinado ao IBAMA que promova o cadastramento de todas as propriedades rurais voltadas à cultura canavieira, verificando se estão sendo cumpridas "as prescrições deferidas pelo Juízo".- A alegada incompetência do órgão estadual para a concessão de licenças para autorizar a queima controlada de palha de cana-de-açúcar não se Coaduna com a legislação que disciplina a matéria. A Constituição Federal alude à competência comum dos entes da federação relativamente à preservação ambiental, conforme se extrai do artigo 23, inciso VI. - O artigo 6º da Lei nº 6.938/81, o qual trata do SINAMA, Sistema Nacional do Meio Ambiente, dispõe sobre sua constituição e estruturação, inclusive alude aos órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental, além de mencionar a legitimidade dos Estados para, no âmbito de sua competência, elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente. - O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é órgão consultivo e deliberativo, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. - Caberia ao IBAMA conceder o licenciamento ambiental, conforme requerido, caso se tratasse de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União, localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados ou cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados. Entretanto, não é possível identificar tais situações no caso dos autos. - Por outro lado, consoante a resolução sob exame, compete ao órgão estadual o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em mais de um município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais municípios, o que se me afigura condizente com o caso concreto sob análise, no qual se pretende sejam determinadas as medidas no âmbito de abrangência da 8º Subseção Judiciária do Estado de São Paulo. A alegação genérica de que as queimadas provocam impacto regional e nacional não tem o condão de modificar tal assertiva, já que desprovida de elementos probatórios nesse sentido. - Anote-se que foi editada a Lei Complementar nº 140/2011, a qual fixou normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora e acabou por alterara Lei no 6.938/1981.- Constata-se que a Lei Complementar nº 140/2011delineou os limites das ações administrativa da União e dos Estados e manteve sob competência estadual a promoção de eventual licenciamento relativamente a determinadas áreas de abrangência.- Especificamente em relação ao uso de fogo, o código florestal (Lei nº 12.651/12) estabeleceu no artigo 38, 1, a possibilidade de o órgão estadual ambiental aprovar a utilização do método.- Na linha dos diplomas legais em exame, afigura-se evidente a legitimidade do Estado para a concessão das licenças para o uso da atividade sob análise. Nesse sentido, no Estado de São Paulo editou-se a Lei nº ii .241/2002,regulamentada pelo Decreto nº 47.700/03, os quais versam sobre as regras a serem observadas para a atividade e cronograma para a redução gradativa e supressão de tal prática. - O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 586.224/SP (Plenário), repercussão geral reconhecida, adotou o entendimento de que lei estadual prevendo a gradual eliminação da prática da queima da palha de cana-de-açúcar, de forma progressiva e planejada, reflete uma desejável forma de compatibilização entre interesses da sociedade. - Pelo RE 586.224/SP, houve declaração de inconstitucionalidade de lei municipal que vedava, por completo, a prática da queima de cana-de-açúcar, dada a sua incompatibilidade com lei estadual - no caso, a Lei Paulista nº11.241/2002 - que impõe a respectiva eliminação, mas de forma gradativa, até o ano de 2031. Esse julgado avançou no tema, reconhecendo que a eliminação gradual da prática de queima, contraposta à respectiva eliminação abrupta, surge como o meio mais adequado de compatibilização de interesses relativos à dignidade humana, saúde e proteção ao trabalho, entre o mais. - O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, já se posicionou no sentido de que tal prática, embora inflija certos danos ambientais, não é ilegal, se realizada com amparo em autorizações expedidas pelos órgãos ambientais competentes, como por exemplo a CETESB (STJ, AgRg no AREsp nº48.149/SP, Rel. Mm. Benedito Gonçalves, 1º Turma, DJe de 17/04/2012). - Ainda que se tenha adotado a eliminação da prática da queima da palha de cana-de-açúcar, de forma progressiva e planejada, ou a completa eliminação da referida prática, não há como alegar que a presente ação perdeu seu objeto, haja vista a análise de outras questões referentes à matéria (impactos ambientais e competência para o licenciamento). - Remessa oficial e apelação improvidas. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 2.066/2.067). Nas razões de seu recurso especial, a parte ora agravante alega violação aos arts. 1.022, parágrafo único, II, e 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil (CPC), ao argumento de que houve negativa de prestação jurisdicional. Aponta violação ao art. 370 do CPC, afirmando que o órgão julgador deveria ter "determinado a produção de estudo específico a experts ou simplesmente ter consultado os inúmeros trabalhos com sólido lastro científico disponíveis na Internet" (fl. 2.092), com relação à poluição produzida pela queima da palha da cana. Aduz, ainda, violação ao art. 10 da Lei 6.938/1981 e ao art. 4º da Resolução Conama 237/1997 ao argumento de que o impacto ambiental da queima da palha da cana-de-açúcar teria abrangência nacional, de modo que a competência para o licenciamento ambiental daquela atividade seria do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Ao final, requer que "seja o presente Recurso Especial admitido, a fim de que, subindo à consideração do Superior Tribunal de Justiça, seja conhecido, para ao final ser integralmente provido, reformando-se o acórdão impugnado" (fl. 2.105). A parte adversa apresentou contrarrazões (fls. 2.131/2.141). O recurso não foi admitido, o que ensejou a interposição do agravo em recurso especial ora em análise. É o relatório. Preenchidos os requisitos de admissibilidade do agravo, passo à análise do recurso especial. Verifico que inexiste a alegada violação dos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, consoante se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de nenhum erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Destaco que julgamento diverso do pretendido, como neste caso, não implica ofensa aos dispositivos de lei invocados. Na origem, trata-se de ação civil pública ajuizada pela parte ora recorrente com os seguintes objetivos: a) que sejam anuladas as licenças ambientais expedidas pelo Estado de São Paulo para autorização de queima controlada da palha de cana-de-açúcar no âmbito dessa Subseção Judiciária; b) que seja determinado àquele ente federativo que se abstenha de conceder novas licenças para a finalidade em questão; c) que seja reconhecida a competência exclusiva do Ibama para licenciamentos ambientais dessa natureza; d) que, não sendo reconhecida a competência exclusiva, seja determinado ao Ibama a assunção imediata do licenciamento ambiental para queima da palha de cana-de-açúcar, no exercício de sua competência supletiva; e) que seja determinado ao Ibama que sempre exija Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) abrangente para o licenciamento da atividade em questão; e f) que seja determinado ao Ibama que promova o cadastramento de todas as propriedades rurais voltadas à cultura canavieira, verificando se estão sendo cumpridas "as prescrições deferidas pelo Juízo". No acórdão recorrido foi consignado o que segue (fl. 1.951): .. caberia ao IBAMA conceder o licenciamento ambiental, conforme requerido, caso se tratasse de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União, localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados ou cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados. Entretanto, não é possível identificar tais situações no caso dos autos. Por outro lado, consoante a resolução sob exame, compete ao órgão estadual o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em mais de um município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais municípios, o que se me a figura condizente com o caso concreto sob análise, no qual se pretende sejam determinadas as medidas no âmbito de abrangência da 8º Subseção Judiciária do Estado de São Paulo. A alegação genérica de que as queimadas provocam impacto regional e nacional não tem o condão de modificar tal assertiva, já que desprovida de elementos probatórios nesse sentido. O Tribunal de origem reconheceu que os impactos ambientais diretos não ultrapassavam os limites do Estado de São Paulo. Contudo, em casos similares ao ora analisado, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) estabeleceu que a queimada da palha de cana-de-açúcar produz um efeito danoso que abrange mais de um Estado, motivo pelo qual a competência para promover o licenciamento ambiental seria do IBAMA. A propósito: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. QUEIMA DA PALHA DA CANA-DE-AÇÚCAR. DANO QUE ATINGE MAIS DE UM ESTADO DA FEDERAÇÃO. LEGITIMIDADE DO IBAMA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. II. No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem julgou parcialmente procedente o pedido em Ação Civil Pública, ajuizada pelo Ministério Público Federal, na qual requer seja reconhecida a atribuição do IBAMA para efetuar o licenciamento ambiental quando a atividade em análise tiver como objeto o licenciamento/autorização para a queima controlada da palha da cana-de-açúcar na área compreendida na Subseção Judiciária de Maringá/PR. Nos termos do acórdão recorrido, "o impacto ambiental causado pela queima da palha da cana-de-açúcar ultrapassa os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados, assumindo contornos internacionais, dada a proximidade de região noroeste do Paraná com a fronteira do Paraguai. Parte dos municípios da Subseção Judiciária de Maringá está nas divisas (ou próximo delas) com os Estados de Mato Grosso do Sul e de São Paulo, havendo, ainda, a proximidade com a fronteira Brasil/Paraguai. Evidente que as queimadas lançam poluentes na atmosfera (incluindo o chamado "carvãozinho" que é levado a grandes distâncias pelo vento), é cabido afirmar que, em sua extensão, o impacto ambiental da queimada dos canaviais no território dessa Subseção Judiciária atinge dimensão internacional". III. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que, apreciando caso similar ao dos autos, decidiu que, como o "efeito danoso dessa queima controlada abrange mais de um Estado, razão pela qual a competência para o licenciamento da atividade em questão é do Ibama. O art. 7º, XIV, "e", da LC 140/2011 estabelece a competência da União para promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados" (STJ, REsp 1.386.006/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/08/2020). Nesse sentido: STJ, RMS 41.551/MA, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 27/05/2014; REsp 1.474.492/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 07/08/2020. IV. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.605.705/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 7/6/2021, DJe de 14/6/2021.) AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. ART. 535, II, DO CPC. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO JULGADOS. RECURSO PREJUDICADO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. LICENÇA AMBIENTAL. ART. 7º, XIV, "E", DA LEI COMPLEMENTAR 140/2011. QUEIMA CONTROLADA DA PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. ATIVIDADE DESENVOLVIDA. ÁREA MAIOR QUE A DO ESTADO DE SÃO PAULO. 1. Os Embargos de Declaração interpostos pelo Estado de São Paulo, antes pendentes de julgamento pelo Órgão Especial do TRF da 3ª Região, não foram providos. Dessa forma, com o julgamento dos Embargos de Declaração, toda a dúvida que afligia a recorrente sobre o decisum proferido pelo Tribunal Regional Federal foi dissipada e, consequentemente, houve a perda superveniente do objeto deste recurso no que se refere à violação dos arts. 475-I e 475-N do CPC. 2. O art. 7º, XIV, "e", da LC 140/2011 estabelece a competência da União para promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados. RMS 41.551/MA, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 27/5/2014. 3. A Agência Paulista de Promoção de Investimentos e Competitividade Investe São Paulo , pessoa jurídica de direito público, criada com o escopo de alavancar a economia do estado, informa em seu site: "São Paulo possui usinas instaladas que processam matéria-prima proveniente de cerca de 5,2 milhões de hectares plantados com cana-de-açúcar. Essa área representa 54% dos quase 9,6 milhões de hectares com a cultura em todo o território brasileiro na safra 2011/2012. A área do canavial de São Paulo é equivalente aos territórios da Croácia ou da Costa Rica." 4. Não se sustenta, por óbvio, a alegação da recorrente de que o impacto da queima controlada da palha da cana-de-açúcar no Estado de São Paulo, cujo cultivo envolve 5,2 milhões de hectares, está restrito apenas ao seu território. Muito pelo contrário, a emissão de monóxido de carbono, de dióxido de enxofre, de dióxido de nitrogênio, alguns dos poluentes encontrados na queima da palha, afetam os estados vizinhos, causando efeitos prejudiciais às suas populações, principalmente doenças respiratórias. 5. O efeito danoso da queima controlada da palha da cana-de-açúcar abrange área muito maior que a do Estado de São Paulo, razão pela qual a competência para o licenciamento da atividade em apreço é do Ibama, nos termos do art. 7º, XIV, "e", da LC 140/2011. 6. Recurso Especial não provido. (REsp n. 1.474.492/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/6/2015, DJe de 7/8/2020, sem destaque no original.) Diante dos efeitos transfronteiriços do dano ambiental, acolho o entendimento da Segunda Turma de que os impactos causados pela queima da cana-de-açúcar não se restringem ao Estado de São Paulo. Nesses casos, compete ao Ibama a realização do licenciamento ambiental, conforme a jurisprudência deste Tribunal: ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICENÇA AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO DE LINHA DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ENTRE OS ESTADOS DO PARÁ E MARANHÃO. OBRAS COM SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA PARA EXPEDIÇÃO DA LICENÇA AMBIENTAL PERTENCENTE AO IBAMA. ANULAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO E DO TERMO DE INTERDIÇÃO DAS OBRAS EXARADO PELO ÓRGÃO ESTADUAL DO MARANHÃO - GEMARN. 1. Recurso ordinário no qual se discute a legalidade do auto de infração e do termo de interdição de obra de transmissão de energia localizada entre os Estados do Pará e do Maranhão, exarado pelo órgão estadual de proteção ambiental do Maranhão - GEMARN, sob o argumento que a licença ambiental expedida pelo IBAMA seria inválida, por ser daquele ente estadual a competência exclusiva para expedição de tal licença. 2. Compete, originalmente, ao IBAMA a expedição de licença ambiental para a execução de obras e empreendimentos que se localizam ou se desenvolvem em dois ou mais estados ou cujos impactos ambientais ultrapassem os limites territoriais de um ou mais estados da federação. Inteligência do art. 10, § 4º, da Lei n. 6.938/81, com as alterações feita pela Lei n. 12.856/2013; da Resolução 237/97 do CONAMA e da LC 140/2011. 3. Ilegalidade do auto de infração e do termo de interdição da obra expedidos pelo órgão estadual de proteção do meio ambiente do Estado do Maranhão - GEMARN. 4. Recurso ordinário provido para conceder a segurança. (RMS n. 41.551/MA, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 22/4/2014, DJe de 27/5/2014, sem destaque no original.) AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. ART. 535, II, DO CPC. FALTA DE INDICAÇÃO DOS ARTIGOS VIOLADOS. SÚMULA 284/STJ. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. LICENÇA AMBIENTAL. QUEIMA CONTROLADA DA PALHA DA CANA-DE-AÇÚCAR. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal com o escopo de proibir o IAP de conceder novas autorizações, além de suspender as concedidas, para a queima controlada da palha de cana-de-açúcar na área compreendida pela Subseção Judiciária de Jacarezinho-PR; bem como permitir que o Ibama promova, com exclusividade, o procedimento de licença ambiental, devendo o órgão federal respeitar a exigência de prévio EIA/RIMA. .. 5. O Ibama se equivoca ao sustentar a desnecessidade de licenciamento ambiental para autorizar a queima da palha da cana-de-açúcar. As queimadas são, em tese, incompatíveis com os objetivos de proteção do meio ambiente estabelecidos na Constituição Federal e nas normas ambientais infraconstitucionais. Sobretudo em época de mudanças climáticas, qualquer exceção a essa proibição geral, além de ser necessário estar prevista expressamente em lei federal, deve ser interpretada restritivamente pelo administrador e juiz. .. 8. O efeito danoso dessa queima controlada abrange mais de um Estado, razão pela qual a competência para o licenciamento da atividade em questão é do Ibama. O art. 7º, XIV, "e", da LC 140/2011 estabelece a competência da União para promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados. Precedente: RMS 41.551/MA, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 27/5/2014. 9. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp n. 1.386.006/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/8/2016, DJe de 26/8/2020, sem destaque no original.) Assim, diante do significativo impacto ambiental causado pela queima da palha de cana-de-açúcar, o licenciamento ambiental realizado pelo órgão estadual, no presente caso, é nulo. A competência para sua realização, de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é do Ibama. Ante o exposto, conheço do agravo para dar provimento ao recurso especial; determino a devolução dos autos à origem para que seja examinado novamente o presente caso, levando-se em consideração a competência do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) para a realização do licenciamento ambiental em discussão. Publique-se. Intimem-se. EMENTA