MS 30710 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO, por unanimidade, denegar a ordem, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Paulo Sérgio Domingues, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela, Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis Moura, Benedito Gonçalves, Marco Aurélio Bellizze e Sérgio Kukina votaram com o Sr. Ministro Relator. EMENTA ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO DE HOSPITAL FEDERAL. EMPRESA PÚBLICA FEDERAL. COMPETÊNCIA NACIONAL. POSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA. 1. A criação do Grupo Hospitalar Conceição antecedeu a Constituição Federal de 1988, sendo juridicamente inconsistente exigir observância de requisitos constitucionais inexistentes à época de sua federalização. 2. A Lei n. 13.303/2016 autorizou expressamente a conversão de sociedade de economia mista em empresa pública (art. 91, § 1º), não exigindo, além disso, nova autorização legislativa para alterações estatutárias que preservem o objeto social originário. 3. Caso em que a alteração estatutária de 2024 apenas formalizou competência nacional já conferida pelo Decreto n. 11.798/2023, que vinculou o Grupo Hospitalar em questão ao Ministério da Saúde, constituindo adequação à determinação normativa preexistente. 4. A descentralização administrativa interna encontra fundamento no Decreto-Lei n. 200/1967 (arts. 6º e 10, § 1º, "a"), constituindo modalidade organizativa legítima que distingue o nível de direção do de execução na esfera federal. 5. Hipótese em que não há prova de prejuízo efetivo aos servidores ou de criação de nova obrigação orçamentária, tratando-se de mera reorganização administrativa de hospital já existente. 6. A descentralização constitui prerrogativa discricionária da administração pública, inexistindo vício formal ou material que justifique intervenção judicial na estreita via mandamental. 7. Denegação da ordem.

RELATÓRIO Trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado por entidades sindicais representativas dos servidores do Hospital Federal de Bonsucesso contra a Portaria GM/MS n. 5.514, de 14 de outubro de 2024, que determinou a descentralização da gestão administrativa do Hospital Federal de Bonsucesso para a empresa pública federal Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. (Grupo Hospitalar Conceição), vinculada ao Ministério da Saúde. Os impetrantes sustentam que o ato impugnado seria nulo por ausência de consulta aos Conselhos de Saúde, usurpação da lógica federativa do Sistema Único de Saúde, inadequação do Termo de Execução Descentralizada como instrumento de transferência da gestão hospitalar e inexistência de previsão orçamentária compatível com a medida. Especificamente quanto ao Grupo Hospitalar Conceição, os impetrantes alegam impossibilidade jurídica de sua atuação delegada fora do Estado do Rio Grande do Sul, argumentando que a empresa pública teria sido criada originalmente para atuação exclusiva em Porto Alegre. Houve, ainda, pedido de tutela de urgência, que foi indeferido (e-STJ fls. 701/702) As informações foram devidamente prestadas pela autoridade impetrada, que defende a legalidade e constitucionalidade da medida (e-STJ fls. 710/720). O Ministério Público Federal opinou pela denegação da segurança (e-STJ fls. 723/732). EMENTA ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO DE HOSPITAL FEDERAL. EMPRESA PÚBLICA FEDERAL. COMPETÊNCIA NACIONAL. POSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA. 1. A criação do Grupo Hospitalar Conceição antecedeu a Constituição Federal de 1988, sendo juridicamente inconsistente exigir observância de requisitos constitucionais inexistentes à época de sua federalização. 2. A Lei n. 13.303/2016 autorizou expressamente a conversão de sociedade de economia mista em empresa pública (art. 91, § 1º), não exigindo, além disso, nova autorização legislativa para alterações estatutárias que preservem o objeto social originário. 3. Caso em que a alteração estatutária de 2024 apenas formalizou competência nacional já conferida pelo Decreto n. 11.798/2023, que vinculou o Grupo Hospitalar em questão ao Ministério da Saúde, constituindo adequação à determinação normativa preexistente. 4. A descentralização administrativa interna encontra fundamento no Decreto-Lei n. 200/1967 (arts. 6º e 10, § 1º, "a"), constituindo modalidade organizativa legítima que distingue o nível de direção do de execução na esfera federal. 5. Hipótese em que não há prova de prejuízo efetivo aos servidores ou de criação de nova obrigação orçamentária, tratando-se de mera reorganização administrativa de hospital já existente. 6. A descentralização constitui prerrogativa discricionária da administração pública, inexistindo vício formal ou material que justifique intervenção judicial na estreita via mandamental. 7. Denegação da ordem. VOTO Adianto que os impetrantes não comprovaram de maneira inequívoca a existência de lesividade atual e concreta a direito de seus substituídos. Inicialmente, afasto o argumento apresentado na inicial de que o Grupo Hospitalar Conceição não possui competência para atuar fora do Rio Grande do Sul. Verifico que os próprios impetrantes reconhecem que a criação da entidade precede a Constituição Federal de 1988, tendo resultado da federalização de hospitais privados na década de 1970. É juridicamente inconsistente exigir que a criação do Grupo Hospitalar tenha observado requisitos constitucionais que ainda não existiam à época, especialmente o disposto no artigo 37, inciso XIX. Os autores sustentam, ainda, que: Neste sentido, a utilidade pública foi concedida apenas e exclusivamente com base nos objetos da administração dos três hospitais em Porto Alegre (RS) e não com base importância destes hospitais para o Sistema Único de Saúde, tendo em vista que este nem existia à época. Deste modo, o GHC, anteriormente uma sociedade mista e convertida em 2017 em empresa pública por decisão de seu Conselho de Administração, afrontou o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal, pois a mudança de seu objeto, enquanto sociedade mista, dependeria de Lei complementar e, mesmo como empresa pública, sua atuação deveria se ater aos atos que a autorizaram. Esse fundamento também não se sustenta. A uma, porque a Lei n. 13.303/2016 (Lei das Estatais), em seu artigo 91, § 1º, expressamente autorizou a adaptação das sociedades de economia mista em empresas públicas, como no particular. A duas, porque a exigência de autorização legislativa específica, nos termos do marco regulatório das estatais, restringe-se à criação inicial da entidade, ao estabelecimento de diretrizes estruturais fundamentais e a mudanças substanciais, como a criação de subsidiárias ou participação em empresas privadas, conforme dispõem os artigos 2º, §§1º e 2º, e 13 da referida lei, não abrangendo a conversão aqui tratada, que decorreu de adaptação expressamente prevista na legislação superveniente. A três, porque o objeto social originário - prestação de serviços de saúde - permaneceu inalterado, não havendo que falar em modificação do escopo autorizativo inicial, mas sim em adequação da sociedade (forma societária e abrangência territorial da atuação) às contingências contemporâneas, preservando-se a finalidade pública que justificou a criação da entidade. Saliento que a alteração estatutária de 2024 apenas formalizou competência nacional já conferida pelo Decreto n. 11.798/2023, que vinculou o Grupo Hospitalar Conceição ao Ministério da Saúde. Não houve inovação jurídica que exigisse nova autorização legislativa, mas sim adequação estatutária à determinação normativa preexistente, demonstrando a regularidade do procedimento. Em relação à suposta ausência de manifestação dos Conselhos de Saúde, não há elemento nos autos que comprove que o Ministério da Saúde teria deixado de observar exigência legal específica nesse sentido. A Lei n. 8.142/1990 reconhece os conselhos como instâncias colegiadas permanentes do Sistema Único de Saúde, mas não condiciona a validade de atos de reestruturação interna do serviço público federal à anuência expressa desses colegiados, especialmente quando se trata de decisão tomada no âmbito da União, sem transferência de titularidade para entes subnacionais. Além do mais, a própria inicial reconhece que o Ministério Público Federal promoveu audiência pública sobre a temática, o que enfraquece a tese de completa ausência de diálogo institucional. A alegação de afronta ao pacto federativo também não prospera, pois a descentralização constitucional (art. 198 da CF) deve ser harmonizada com a competência da União para organizar seus próprios serviços mediante entidades da administração indireta. O federalismo não confere exclusividade aos entes subnacionais na prestação de serviços de saúde, nem impede a União de executar ações no SUS diretamente ou por empresas públicas (como no caso). Registre-se que a descentralização administrativa no âmbito federal encontra fundamento no Decreto-Lei n. 200/1967, que estabelece, nos artigos 6º e 10, § 1º, alínea "a", a descentralização como princípio fundamental, inclusive dentro dos quadros da própria Administração Federal. A transferência de gestão para empresa pública vinculada ao Ministério da Saúde constitui modalidade organizativa legítima de descentralização interna, que distingue o nível de direção do de execução sem alterar a direção única na esfera federal. Quanto à crítica ao Termo de Execução Descentralizada, o Decreto n. 10.426/2020 autoriza a celebração de TED entre órgãos e entidades da administração pública federal para execução de ações de interesse recíproco. O artigo 3º, II, do decreto especifica que a descentralização terá como finalidade a execução de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da unidade descentralizadora. A gestão hospitalar enquadra-se nessa hipótese, constituindo o TED instrumento juridicamente adequado para operacionalizar a transferência sem caracterizar inovação à margem da legalidade. No que concerne à alegada ausência de respaldo orçamentário, não foi demonstrado que a Portaria questionada criou novo serviço ou instituiu obrigação financeira adicional. Trata-se de reorganização da gestão de hospital já existente, cuja dotação orçamentária integra os instrumentos de planejamento da União. Pela só leitura do ato impugnado, infere-se que houve mera transferência da execução de atividades existentes, e não a criação de novo projeto com novas exigências orçamentárias. Importa frisar que não foi produzida prova de que os servidores representados pelas entidades impetrantes tenham sofrido qualquer prejuízo jurídico efetivo. A impetração estrutura-se em juízo de prognose negativa, fundado mais em avaliação política da medida do que em substrato fático-probatório inequívoco. Tal postura não condiz com a sistemática do mandado de segurança, que exige lesividade contemporânea e demonstrável. Em suma, entendo que a descentralização administrativa ora examinada está no âmago da prerrogativa discricionária da administração pública para organização de seus serviços. Ou seja, não há prova de que a Portaria GM/MS n. 5.514/2024 esteja claramente violando formal e materialmente a legislação vigente, inexistindo vício que justifique intervenção judicial na estreita via mandamental. Ante o exposto, DENEGO A ORDEM. Sem condenação em honorários (art. 25 da Lei n. 12.016/2009) . Custas na forma da lei. É como voto.