REsp 1752162 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, rejeitar os embargos de declaração, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Og Fernandes, Mauro Campbell Marques e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Herman Benjamin.

RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Trata-se de Embargos de Declaração opostos pela União contra o acórdão de fls. 1.419-1.444, e-STJ, que não conheceu do Agravo em Recurso Especial do Estado do Rio de Janeiro e deu provimento ao Recurso Especial do Ministério Público Federal, sob a seguinte ementa: ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL E AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANO CAUSADO PELA NÃO ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA A ÁREA DE SAÚDE DO MÍNIMO CONSTITUCIONAL NO ANO DE 2005. REPARAÇÃO INTEGRAL DEVIDA. CONDENAÇÃO DA UNIÃO AO CONDICIONAMENTO DA REMESSA DE FUTUROS REPASSES AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS - FPE. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL DO MPF. CONDENAÇÃO PECUNIÁRIA DE CARÁTER COMPENSATÓRIO DESTINADA A FUNDO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE CONFUSÃO ENTRE CREDOR E DEVEDOR. ORIENTAÇÃO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Na origem, foi proposta Ação Civil Pública pelo Ministério Público Federal, que objetiva a condenação do Estado do Rio de Janeiro a reparar o dano causado pela não alocação de recursos para a área de saúde. Visava também à condenação da União a condicionar os repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e as transferências constitucionais à efetiva aplicação do montante na área de saúde. 2. O Tribunal de origem, por maioria, julgou "parcialmente procedente a ação, determinando a condenação do Estado do Rio de Janeiro a reparar o dano causado pela não aplicação do mínimo constitucional na área de saúde no ano de 2005, através do pagamento de indenização fixada no montante de R$18.352.515,13 (dezoito milhões, trezentos e cinquenta e dois mil, quinhentos e quinze reais e treze centavos), equivalente a 10% do valor que deixou de ser aplicado na área de saúde naquele exercício, atualizado com base no Manual de Cálculos da Justiça Federal. O valor deverá ser revertido ao Fundo Estadual de Saúde, na forma do art. 13 da Lei nº 7.347/85. Apelação da União Federal provida para afastar a sua condenação a condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de transferências voluntárias, à comprovação do cumprimento do pagamento da indenização." 3. Entendeu-se no aresto que violaria o princípio da razoabilidade a fixação do quantum indenizatório no exato valor de R$ 183.525.151,39. Isso porque o montante acabou sendo aplicado em favor dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro, com o respaldo do Tribunal de Contas do Estado. 4. Ademais, concluiu-se por "afastar a condenação da UNIÃO a condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de transferências voluntárias à comprovação do pagamento da indenização", por ter sido considerada tal medida "gravame excessivo". 5. Merece registro o voto vencido nessa decisão, exarado pelo Relator originário da demanda, favorável ao provimento parcial da remessa necessária e do apelo do Estado do Rio de Janeiro, diminuindo o valor fixado a título de aporte devido para ações em programas de saúde (R$ 183.525.151,39), de modo a assegurar o comando constitucional alusivo ao orçamento da saúde, uma vez que entendeu que deveria o percentual de 12% ser calculado sobre o orçamento de R$13.899.637.397,84 (treze bilhões, oitocentos e noventa e nove milhões, seiscentos e trinta e sete mil, trezentos e noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos), condicionada a transferência de verbas do FPE pela União à comprovação de que seriam alocadas para ações e programas de saúde. 6. Ressalvadas as divergências nos votos vencedor e vencido, ambos concordam em que inexiste inconstitucionalidade na Resolução 322/2003, do Conselho Nacional de Saúde, que fixou parâmetros a serem observados para aplicação da Emenda Constitucional 29, de 13 de dezembro de 2000; e que o Estado do Rio de Janeiro, de forma cabal, violou o ordenamento constitucional ao excluir da base de cálculo para os gastos com a saúde os recursos destinados ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - Fundef. 7. Assim, cinge-se a controvérsia às questões do percentual do quantum indenizatório, bem como à condenação da União ao condicionamento de futuros repasses ao Fundo de Participação dos Estados. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL 8. Entendeu o Tribunal de origem que o orçamento do ano 2005 seria fato pretérito e consumado e que a verba que deveria ter sido usada na área de saúde teve outra destinação, sendo inviável o desfazimento ou acerto daquele orçamento, tampouco a intervenção nas futuras dotações orçamentárias. 9. O acórdão objurgado criou parâmetro punitivo da conduta do Estado do Rio de Janeiro, aplicando-lhe o equivalente a 10% da verba apurada pelo relator como não aplicada em programas e ações de saúde, sob o argumento de que feriria "o limite da razoabilidade a fixação do valor da indenização pelo valor da diferença que deixou de ser aplicada na saúde naquele ano (R$ 183.525.151,39)", uma vez que se estaria desconsiderando "que os recursos não aplicados na área de saúde, foram destinados ao beneficio dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro em outras áreas, como educação, segurança, transporte, igualmente importantes. 10. Haja vista ser incontroverso nos autos o efetivo desvio de verba orçamentária destinada exclusivamente à saúde, sua aplicação em outras áreas de serviço público não pode servir de argumento para a redução do quantum, até porque as condições de serviço público oferecido à população, sobretudo no setor de saúde, encontram-se imensamente precárias. 11. Assim, se determinado valor deveria, por força de norma constitucional, ter sido aplicado na saúde, e o Estado alocou-o para programas diversos, a devolução de tal valor à sua área de origem, em sua totalidade, deve ser efetivada como forma de restaurar a ordem pública. 12. A cominação de uma espécie de multa de 10% sobre o montante desviado (como estipulado no acórdão recorrido) revela-se medida desprovida de compatibilidade lógica com o desenvolvimento da argumentação disposta no próprio voto vencedor, estando em efetiva dissonância da legislação que rege a matéria, que prevê sempre valor indenizatório equivalente ao prejuízo apurado em cada hipótese concreta, conforme se infere dos ditames do art. 944 do Código Civil. 13. Também quanto ao entendimento do Tribunal de origem de "afastar a condenação da UNIÃO a condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de transferências voluntárias à comprovação do pagamento da indenização", merece reforma o acórdão recorrido. 14. Compete à União fiscalizar a alocação das verbas por ela repassadas aos Estados com destinação certa e identificada, provenientes do Fundo Nacional de Saúde e, portanto, vinculadas ao SUS, bem como sua indeclinável atribuição constitucional de, diante da inobservância de tais normas, deixar de repassar os valores referentes ao Fundo de Participação dos Estados. 15. Nesse ponto, verifica-se que no próprio voto-vista vencedor consignou-se que existe norma constitucional expressa - art. 160, parágrafo único, II - prescrevendo a retenção de valores pela União em desfavor dos Estados, especificamente em casos de descumprimento do mínimo constitucional aplicável na área de saúde, o que torna a condenação da União perfeitamente consonante com a finalidade do nosso ordenamento jurídico. 16. Cumpre transcrever, quanto à matéria, a fundamentação do voto vencido exarado nos autos, in verbis: "Concernente à arguição de que a União não pode intervir na aplicação dos recursos pelos Estados-Membros, destaca-se que não se pretende com a presente ação a "intervenção" Federal na esfera discricionária do Estado, mas sim, que auxilie na fiscalização da correta aplicação dos recursos públicos da saúde destinados aos Estados-Membros. No mais, repise-se que não há como afastar a União da atribuição de fiscalizar os recursos postos à disposição dos Estados, pois tais recursos são repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os fundos estaduais e municipais de saúde. Outrossim, importante destacar que quando o assunto é saúde, não se têm exclusividade das verbas originadas pela repartição de receitas constitucional. No objeto da demanda incluem-se também as verbas oriundas do Fundo Nacional de Saúde - verbas do SUS -, cuja guarda e fiscalização compete, por força de expressa determinação legal e, p ortanto estreme de dúvidas, à União. Ademais, sabe-se que o bloqueio de cotas do Fundo de Participação dos Estados não resolve, por si só, o problema da não aplicação mínima de verbas em saúde, pois não tem o poder de desfazer tais aplicações. Contudo, tal medida, caso deferida, auxiliará no alcance, pelo Estado, do percentual mínimo a ser destinado para programas e ações de saúde." 17. Especificamente no tocante aos recursos destinados ao SUS, o repasse, embora tenha previsão constitucional, é regido por condições estabelecidas em leis específicas, como preconiza o art. 195, § 10, da Constituição Federal. Assim, a Lei 8.080/1990 regulamenta o repasse de verbas para o SUS, tratando da matéria no art. 33. 18. Nos termos do disposto no § 4º do art. 33 da Lei 8.080/1990, cabe ao Ministério da Saúde fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos Estados e Municípios e aplicar as sanções cabíveis em caso de malversação. Mostra-se indubitável a responsabilidade da União no presente feito, já que versa exatamente sobre irregularidades na aplicação de verbas do SUS. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 19. Alega o agravante ter sido afrontado o art. 381 do Código Civil, ao se negar a confusão existente entre o credor e o devedor; o art. 186 Código Civil e o art. 13 da Lei 7.347/1985, no seu entender equivocadamente adotado no caso sub judice. Sustenta não incidir no caso a Súmula 83 do STJ, pois não se firmou no STJ a tese no mesmo sentido da decisão recorrida. 20. A jurisprudência do STJ apresentada na decisão que inadmitiu o Recurso Especial demonstra de forma incontestável que "não há que se falar na existência de confusão patrimonial, nos termos estatuídos no artigo 381 do CPC, pois a condenação pecuniária possui caráter compensatório e é destinado à Fundo Específico." 21. É incogitável a existência de confusão patrimonial, arguida pelo Estado do Rio de Janeiro, nos termos estatuídos no art. 381 do CPC, pois a condenação pecuniária possui caráter compensatório e destina-se a Fundo Específico, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, motivo pelo qual se adota no caso a Súmula 83 do STJ. 22. Por outro lado, como bem pontuou o Parquet federal às fls. 1404-1408, e-STJ, "a jurisprudência desta Corte é consolidada no sentido de ser possível a condenação por danos morais coletivos, em sede de Ação Civil Pública, eis que "a possibilidade de indenização por dano moral está prevista no art. 5º, inciso V, da Constituição Federal, não havendo restrição da violação à esfera individual.(..)"." 23. Tendo sido o recurso inadmitido com fundamento na Súmula 83 do STJ, caberia ao agravante indicar julgados atuais do STJ sobre a matéria, a fim de demonstrar que a orientação desta Corte é diversa da do Tribunal a quo ou que não se encontra pacificada. Poderia ainda, se fosse o caso, ter demonstrado a existência de distinção do caso tratado nos autos, mas não o fez. Precedentes: AgInt no AREsp 1.297.703/MS, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 28/6/2019; REsp 1.814.798/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17/6/2019; AgInt no AREsp 1003467/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 13/3/2017. CONCLUSÃO 24. Recurso Especial do Ministério Público Federal provido, e Agravo em Recurso Especial do Estado do Rio de Janeiro não conhecido. A embargante sustenta, às fls. 1.448-1.454, e-STJ, que a decisão embargada foi omissa ao não se pronunciar sobre a violação ao pacto federativo e sobre o princípio da proporcionalidade. Sustenta, em resumo (fls. 1.451/1.452, e-STJ): Com efeito, nas contrarrazões ao recurso especial, a União sustentou que a suspensão dos repasses referentes ao PFE implicaria ingerência indevida no Estado Membro, ferindo, assim, os artigos 160 e 198 da Carta Magna e consequentemente o pacto federativo (art. 18 da CRFB). (..) Com efeito, a suspensão de repasses futuros não terá o condão de sanar a ausência de aplicação adequada no passado. Contudo, o acórdão ora embargado foi omisso com relação a esse aspecto Contraminuta, às fls.1.471-1.482, e-STJ. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC/2015. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO QUE SE PRONUNCIA SOBRE TODOS OS PONTOS INDISPENSÁVEIS AO DESLINDE DA DEMANDA. MERO DESCONTENTAMENTO COM O RESULTADO DO JULGADO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1. A embargante sustenta que a decisão embargada foi omissa ao não se pronunciar sobre a violação ao pacto federativo e sobre o princípio da proporcionalidade. 2. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os Embargos de Declaração constituem recurso de rígidos contornos processuais e destinam-se a esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão e corrigir erro material eventualmente existentes no julgado, o que não se verifica na hipótese. 3. Inicialmente, consigne-se que, nos termos da jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, tem-se que o julgador não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos invocados pelas partes quando, por outros meios que lhes sirvam de convicção, tenha encontrado motivação suficiente para dirimir a controvérsia. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.282.598/RS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 20.2.2020; AgInt no AREsp 1.794.551/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31.8.2021; e AgInt nos EDcl no AREsp 1.012.733/ES, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2017. 4. Observa-se que o acórdão embargado se manifestou clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a fundamentadamente, apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese. 5. Vale destacar que o simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, que só muito excepcionalmente é admitida. 6. Embargos de Declaração rejeitados. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Os autos foram recebidos neste Gabinete em 31 de agosto de 2021. A insurgência não merece prosperar. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os Embargos de Declaração constituem recurso de rígidos contornos processuais e destinam-se a esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão e corrigir erro material eventualmente existentes no julgado, o que não se verifica na hipótese. Inicialmente, consigne-se que, nos termos da jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, tem-se que o julgador não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos invocados pelas partes quando, por outros meios que lhes sirvam de convicção, tenha encontrado motivação suficiente para dirimir a controvérsia. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PISO NACIONAL DO MAGISTÉRIO. LEI 11.738/2008. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 7º, 11, 489, IV, E 1.022, PARÁGRAFO ÚNICO, II, DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. (..) SÚMULA 280/STF. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. (..) III. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 1.022 do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. IV. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, REsp 801.101/MG, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008; REsp 1.672.822/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/06/2017; REsp 1.669.867/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/06/2017. Com efeito, "não se configura a alegada ofensa aos arts. 489, § 1º, VI, e 1.022, I e II, do CPC/2015, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou, de maneira amplamente fundamentada, a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. (..) O simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, que só muito excepcionalmente é admitida. In casu, fica claro que não há omissão a ser sanada e que os Aclaratórios veiculam mero inconformismo com o conteúdo da decisão embargada, que foi desfavorável à recorrente. O órgão julgador não é obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução" (STJ, REsp 1.760.148/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/11/2018). (..) VII. Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp 1282598/RS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 20/02/2020, grifamos) PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. (..). OFENSA AO ART. 535 DO CPC/1973 NÃO CONFIGURADA. CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. SÚMULA 7/STJ. ANÁLISE PREJUDICADA PELA FALTA DE IDENTIDADE ENTRE PARADIGMAS E FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. (..) 3. Não se configurou ofensa ao art. 535 do CPC/1973, porquanto o Tribunal a quo julgou integralmente a lide e solucionou, de maneira amplamente fundamentada, a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. 4. O simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, que só muito excepcionalmente é admitida. 5. In casu, fica claro que não há vícios a serem sanados e que os Aclaratórios veiculam mero inconformismo com o conteúdo do decisum embargado, que foi desfavorável à parte recorrente. Recorde-se, ademais, que o órgão julgador não é obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução. (..) 13. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp 1794551/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/08/2021) PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 3/STJ. OFENSA AO COMANDO DO ARTIGO 535 DO CPC/1973. NÃO CARACTERIZAÇÃO. INCIDÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR 116/2003. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. NÃO INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 126/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL PREJUDICADA. 1. Não caracteriza omissão ou falta de fundamentação a adoção de posicionamento contrário ao interesse da parte. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão, como de fato ocorreu na hipótese dos autos. (..) 4. Agravo interno não provido. (AgInt nos EDcl no AREsp 1012733/ES, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 02/05/2017) No mesmo sentido: AgInt no REsp 1.75.7501/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 3/5/2019; AgInt no REsp 1.609.851/RR, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 14/8/2018; REsp 1.486.330/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 24/2/2015. Observa-se que o acórdão embargado se manifestou clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a fundamentadamente, apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese. Vale destacar que o simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, que só muito excepcionalmente é admitida. Ante o exposto, rejeito os Embargos de Declaração. É como voto.