REsp 2146440 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de Recursos Especiais interpostos, com fulcro no art. 105, III, "a" , da Constituição da República, contra acórdão assim ementado: PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. IMPROVIMENTO. 1. Remessa oficial e apelação da FAZENDA NACIONAL em face de sentença que julgou procedente a pretensão autoral, anulando o Acórdão do TCU nº 2246/2015 e extinguindo a Execução Fiscal nº 0800694-36.2016.4.05.8200, em razão da prescrição para o ressarcimento ao erário. A UNIÃO FEDERAL e a FUNASA foram condenadas solidariamente em honorários de sucumbência, os quais foram fixados nos percentuais mínimos previstos, de forma escalonada, no §3º do art. 85 do CPC, aplicados sobre o valor corrigido da causa (R$ 1.693.600,47, em janeiro/2016). 2. Hipótese em que o demandante busca a desconstituição do título executivo extrajudicial (Acórdão nº 2246/2015 do TCU - Tribunal de Contas da União) que embasou o Processo de Execução nº 0800694-36.2016.4.05.8200. O débito que lhe é imputado (ex-Prefeito) diz respeito aos recursos repassados pela FUNASA, em razão da impugnação parcial das despesas realizadas com recursos federais transferidos ao Município de São José da Tapada/PB em razão do Convênio 1584/99. 3. Rejeição da alegação de que o precedente vinculante do STF no RE636.886/AL (Tema 899) não incide na espécie em razão de ter sido julgado posteriormente à decisão da Corte de Contas. Isso porque a nova tese jurídica passará a reger as relações ocorridas antes da decisão revogadora, mas que ainda não estejam acobertadas pela coisa julgada (retroatividade plena). Dessa forma, para os processos em andamento vale a regra da retroatividade; para os processos que já estejam acobertados pela coisa julgada, a irretroatividade. 4. De acordo com o art. 1º, § 1º, da Lei nº. 9.873/99, a ação punitiva da Administração Pública Federal, objetivando apurar infração à legislação em vigor, prescreve em 5 (cinco) anos, contados da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. A prescrição também incide no procedimento administrativo paralisado há mais de 03 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho. Já o art. 2º, II, da Lei nº. 9.873/99 estabelece que a prescrição da ação punitiva será interrompida por qualquer ato inequívoco de apuração do fato. 5. O art. 2º da Resolução TCU nº. 344, de 11.10.2022, preceitua que é de 05 (cinco) anos o prazo prescricional das pretensões punitivas e de ressarcimento da Administração Pública. O art. 4º, por sua vez, estabelece quais são os termos iniciais da contagem do prazo prescricional (I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas; II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para sua análise inicial; III - do recebimento da denúncia ou da representação pelo TCU; e IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização realizada pelo TCU). Já o art. 5º, II c/c com o seu § 1º, do mesmo diploma normativo, estabelecem que a prescrição é interrompida por qualquer ato inequívoco de apuração do fato, sendo que o prazo prescricional pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo. Por fim, o art. 8º, caput e § 1º, da supracitada Resolução estabelece a incidência da prescrição intercorrente, caso o processo fique paralisado por mais de 03 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho. Todavia, a prescrição será interrompida por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, não surtindo tal efeito aqueles atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações. 6. Esta Corte regional possui entendimento de que, enquanto o processo de verificação de regularidade das contas estiver tramitando no âmbito do órgão responsável pela gestão dos recursos repassados, não há como o TCU instaurar seu próprio procedimento. Isso porque apenas após a regular tramitação de Tomada de Contas no órgão repassador, e considerando a ausência de ressarcimento dos recursos mal geridos, é que o Tribunal toma conhecimento dos fatos, iniciando, na data do envio ao Tribunal do relatório conclusivo elaborado pelo gerente do órgão de controle interno, a contagem do prazo prescricional. 7. É que, muito antes de o processo ser remetido ao TCU - Tribunal de Contas da União, tramitou a denominada "fase interna" de controle, qual seja, aquela realizada pelo órgão repassador dos recursos, na qual se apura a existência do dano, o valor e a responsabilidade do agente público. Somente depois de concluída essa etapa, é que a tomada de contas será enviada ao TCU, a fim de que se dê início a respectiva "fase externa". Dessa forma, em princípio, não há que se falar em inércia do credor ou negligência durante sua atuação. 8. A "fase interna" de controle (apuração da existência do dano, o valor e a responsabilidade do agente público pelo órgão repassador dos recursos) não pode se eternizar a ponto de violar o princípio da segurança jurídica que resguarda a estabilidade das relações de direito. Nessa senda, da mesma forma que a "fase externa" (julgamento da tomada de contas pelo TCU), a "fase interna" (apuração das irregularidades pelo órgão repassador de recursos) está sujeita ao prazo prescricional para sua conclusão, sob pena de se permitir que demandas fiquem indefinidamente pendentes. 9. In casu, de acordo com a documentação colacionada aos autos, a constatação das irregularidades foi resultado de fiscalização iniciada em 09/03/2001 no Município de São José da Lagoa Tapada/PB pela FUNASA, que emitiu o Parecer 265/2006/SETOR PRESTAÇÃO DE CONTAS/CORE/PB, relatando a ocorrência de prejuízo aos cofres da FUNASA no valor de R$ 53.141,58. Após apresentação de defesa pelo ex-gestor, foi mantido o entendimento de ocorrência da irregularidade. Diante do não saneamento da irregularidade apontada e da não devolução dos recursos, a FUNASA instaurou a TCE - Tomada de Contas Especial em 12/01/2007, que concluiu ser o ex-prefeito responsável pelo ressarcimento do dano. O processo foi autuado no TCU - Tribunal de Contas da União em 19/02/2013, sendo julgado em 28/04/2015 (Acórdão nº 2246/2015 - TCU - 1ª Turma). 10. Demonstração de que ocorreu a prescrição da pretensão de ressarcimento da União. Isso porque, embora não tenha sido ultrapassado o prazo quinquenal entre o procedimento administrativo instaurado pela FUNASA (período de 09.03.2001 a 10.01.2007) e a instauração da TCE - Tomada de Contas Especial em 12/01/2007 - atos inequívocos da apuração do fato, nos termos do art. 2º, da Lei nº 9.873/99, que interrompem a fluência do prazo prescricional - foi extrapolado o aludido prazo entre a instauração da TCE (12/01/2007) e a data de autuação do processo junto ao TCU - Tribunal de Contas da União em 19/02/2013. Extinção do crédito em cobrança. 11. Honorários recursais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor dos honorários fixados em sentença (art. 85, § 11, do CPC). 12. Remessa oficial e apelação improvidas. A União afirma que houve ofensa ao art. 2.º da Lei 9.873/1999. Aduz que a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário não ocorreu, pois houve interrupções do prazo prescricional durante o processamento da Tomada de Contas Especial. Por sua vez, a Funasa aponta violação dos arts. 4º do Decreto 20.910/1932 e 1.022 do Código de Processo Civil. Sustenta que a prescrição não se aplica ao caso e cita a suspensão do prazo prescricional durante a fase interna de Tomada de Contas Especial e a interrupção por atos administrativos. Defende a Teoria da actio nata e a não fluência do prazo prescricional durante a apuração do crédito. Sem contrarrazões. É o relatório. Decido. Os autos foram recebidos neste Gabinete em 24.6.2022. Por economia processual, analiso os Recursos conjuntamente. Inicialmente, afasta-se a indicada infringência ao art. 1.022 do CPC/2015 porque não foi demonstrado vício capaz de comprometer o embasamento do acórdão recorrido ou de constituir-se em empecilho ao conhecimento do Recurso Especial. Consoante a orientação deste Tribunal Superior, a ausência de manifestação sobre determinado ponto não deve ser confundida com a adoção de razões contrárias aos interesses da parte. Assim, não há afronta ao art. 489 do CPC/2015 quando o Tribunal a quo decide de modo claro e fundamentado, como ocorreu na hipótese. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. CONTRATO DE CONCESSÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO E REVISÃO DAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS. IMPOSSIBILIDADE. 1. Inexiste ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal de origem se manifesta de modo fundamentado acerca das questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, porquanto julgamento desfavorável ao interesse da parte não se confunde com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. (..) 6. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp 1.649.268/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 14/9/2021.) No enfrentamento da matéria, o Colegiado regional consignou: (..) Assim, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei nº. 9.873/99, a ação punitiva da Administração Pública Federal, objetivando apurar infração à legislação em vigor, prescreve em 5 (cinco) anos, contados da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. A prescrição também incide no procedimento administrativo paralisado há mais de 03 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho. Já o art. 2º, II, da Lei nº. 9.873/99 estabelece que a prescrição da ação punitiva será interrompida por qualquer ato inequívoco de apuração do fato. Por outro lado, de acordo com o art. 2º da Resolução TCU nº. 344, de 11.10.2022, é de 05 (cinco) anos o prazo prescricional das pretensões punitivas e de ressarcimento da Administração Pública. O art. 4º, por sua vez, estabelece quais são os termos iniciais da contagem do prazo prescricional (I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas; II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para sua análise inicial; III - do recebimento da denúncia ou da representação pelo TCU; e IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização realizada pelo TCU). Já o art. 5º, II c/c com o seu § 1º, do mesmo diploma normativo, estabelecem que a prescrição é interrompida por qualquer ato inequívoco de apuração do fato, sendo que o prazo prescricional pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo. Por fim, o art. 8º, caput e § 1º, da supracitada Resolução estabelece a incidência da prescrição intercorrente, caso o processo fique paralisado por mais de 03 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho. Todavia, a prescrição será interrompida por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, não surtindo tal efeito aqueles atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações. Registre-se que este egrégio Tribunal possui entendimento de que, enquanto o processo de verificação de regularidade das contas estiver tramitando no âmbito do órgão responsável pela gestão dos recursos repassados, não há como o TCU instaurar seu próprio procedimento. Isso porque apenas após a regular tramitação de Tomada de Contas no órgão repassador, e considerando a ausência de ressarcimento dos recursos mal geridos, é que o Tribunal toma conhecimento dos fatos, iniciando, na data do envio ao Tribunal do relatório conclusivo elaborado pelo gerente do órgão de controle interno, a contagem do prazo prescricional. É que, muito antes de o processo ser remetido ao TCU - Tribunal de Contas da União, tramitou a denominada "fase interna" de controle, qual seja, aquela realizada pelo órgão repassador dos recursos, na qual se apura a existência do dano, o valor e a responsabilidade do agente público. Somente depois de concluída essa etapa, é que a tomada de contas será enviada ao TCU, a fim de que se dê início a respectiva "fase externa". Dessa forma, em princípio, não há que se falar em inércia do credor ou negligência durante sua atuação. No entanto, essa "fase interna" de controle (apuração da existência do dano, o valor e a responsabilidade do agente público pelo órgão repassador dos recursos) não pode se eternizar a ponto de violar o princípio da segurança jurídica que resguarda a estabilidade das relações de direito. Nesta senda, da mesma forma que a "fase externa" (julgamento da tomada de contas pelo TCU), a "fase interna" (apuração das irregularidades pelo órgão repassador de recursos) está sujeita ao prazo prescricional para sua conclusão, sob pena de se permitir que demandas fiquem indefinidamente pendentes. De acordo com a documentação colacionada aos autos, a constatação das irregularidades foi resultado de fiscalização iniciada em 09/03/2001 (fl. 578, ordem crescente do PDF) no Município de São José da Lagoa Tapada/PB pela FUNASA, que emitiu o Parecer 265/2006/SETOR PRESTAÇÃO DE CONTAS/CORE/PB (fls. 207/209, ordem crescente do PDF), relatando a ocorrência de prejuízo aos cofres da FUNASA no valor de R$ 53.141,58. Após apresentação de defesa pelo ex-gestor, foi mantido o entendimento de ocorrência da irregularidade. Diante do não saneamento da irregularidade apontada e da não devolução dos recursos, a FUNASA instaurou a TCE - Tomada de Contas Especial em 12/01/2007 (fl. 706, ordem crescente do PDF), que concluiu ser o ex-prefeito responsável pelo ressarcimento do dano. O processo foi autuado no TCU - Tribunal de Contas da União em 19/02/2013, sendo julgado em 28/04/2015 (Acórdão nº 2246/2015 - TCU - 1ª Turma). Pelas informações supracitadas, constata-se que ocorreu a prescrição da pretensão de ressarcimento da União. Isso porque, embora não tenha sido ultrapassado o prazo quinquenal entre o procedimento administrativo instaurado pela FUNASA (período de 09.03.2001 a 10.01.2007) e a instauração da TCE - Tomada de Contas Especial em 12/01/2007 - atos inequívocos da apuração do fato, nos termos do art. 2º, da Lei nº 9.873/99, que interrompem a fluência do prazo prescricional - foi extrapolado o aludido prazo entre a instauração da TCE (12/01/2007) e a data de autuação do processo junto ao TCU - Tribunal de Contas da União em 19/02/2013. Não obstante as recorrentes tenham alegado contrariedade a norma infraconstitucional, tanto as razões recursais como o aresto impugnado estão amparados na Resolução TCU n. 344, de 11.10.2022 que dispõe sobre o prazo prescricional e as formas de interrupção, norma que não se enquadra no conceito de lei federal. É pacífico o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que sua missão é uniformizar a interpretação das leis federais, nos termos do art. 105 da Constituição da República, e não é sua atribuição constitucional apreciar normas infralegais, tais como resoluções, portarias, regimentos internos, regulamentos, que não se enquadram no conceito de lei federal. Nessa senda: AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA. PRELIMINAR DE OFÍCIO. VIOLAÇAÕ AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. EXPLORAÇÃO DE CAPACIDADE DE SATÉLITE. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÃO. ATIVIDADE-MEIO. SERVIÇO SUPLEMENTAR. ICMS. NÃO INCIDÊNCIA. FATO QUE ESCAPA DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. SERVIÇO SUPLEMENTAR À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE COMUNICAÇÃO. SÚMULA 83/STJ. DISPOSITIVOS INFRALEGAIS. NÃO ENQUADRAMENTO NO CONCEITO DE LEI FEDERAL. 1. Inexiste ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal de origem se manifesta de modo fundamentado acerca das questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, porquanto julgamento desfavorável ao interesse da parte não se confunde com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. O STJ tem afirmado em diversos julgados que os serviços considerados conexos, acessórios ou atividade-meio para telecomunicação não devem ser tributados, pois não configuram prestação de serviços de telecomunicações, os quais se caracterizam pela transmissão da comunicação ao destinatário da informação. Na hipótese dos autos, definido o fornecimento da capacidade satelital para o explorador dos serviços de comunicação como atividade-meio, impositivo o afastamento da cobrança do ICMS. 3. Dessume-se que o aresto impugnado está em sintonia com o atual posicionamento deste Tribunal Superior, motivo pelo qual não merece prosperar a irresignação. Incide na espécie o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ: "Não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida". 4. É pacífico o entendimento do STJ de que sua missão é uniformizar a interpretação das leis federais, nos termos do art. 105 da Constituição Federal, não sendo sua atribuição constitucional apreciar normas infralegais, tais como resoluções, portarias, regimentos internos, regulamentos, que não se enquadram no conceito de lei federal. 5. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp 2.115.840/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 29/5/2024.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ARTS. 7º DA LEI 10.684/2003; 146 E 156 DO CTN. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ART. 97 DO CTN. DISPOSITIVO QUE REPRODUZ PRECEITO CONSTITUCIONAL. DISCUSSÃO CABÍVEL EM SEDE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VIOLAÇÃO A ATO DECLARATÓRIO EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE. NÃO ENQUADRAMENTO NO CONCEITO DE LEI FEDERAL. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. 1. Tendo o recurso sido interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. A aplicação do direito ao caso, ainda que por meio de solução jurídica diversa da requerida por um dos litigantes, não induz negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 3. A falta de prequestionamento da matéria suscitada no recurso especial, a despeito da oposição de embargos de declaração, impede o seu conhecimento, a teor da Súmula 211/STJ. 4. A revisão do entendimento a que chegou o Tribunal de origem sobre a questão prescritiva demanda o reexame dos fatos e provas constantes nos autos, o que é vedado no âmbito do recurso especial. Incide ao caso a Súmula 7/STJ. 5. No que diz com o art. 97 do CTN, trata-se de dispositivo de lei que reproduz o preceito constitucional contido no art. 150, inc. I, da Constituição Federal, situando a controvérsia no âmbito do recurso extraordinário. Precedentes. 6. Na forma da jurisprudência, "o apelo nobre não constitui via adequada para análise de ofensa a resoluções, portarias ou instruções normativas, por não estarem tais atos normativos compreendidos na expressão "lei federal", constante da alínea "a" do inciso III do artigo 105 da Constituição Federal" (REsp 1.613.147/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 13/9/2016). O mesmo raciocínio se aplica a atos declaratórios executivos, visto que são meros atos informativos editados pela Administração Pública. 7. A inadmissão do recurso especial interposto com fundamento no art. 105, inc. III, "a", da Constituição Federal, em razão da incidência de enunciado sumular, prejudica o exame do recurso no ponto em que suscita divergência jurisprudencial se o dissídio alegado diz respeito à mesma tese de direito, o que ocorreu na hipótese. 8. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 2.092.571/PE, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 29/5/2024.) Diante do exposto, nos termos do art. 255, § 4º, II, do RI/STJ e da Súmula 568/STJ, nego provimento aos Recursos Especiais. Publique-se. Intimem-se. EMENTA