REsp 1955575 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de Recurso Especial, interposto por ESTADO DO PARANÁ, contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ, assim ementado: "APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON.PARALISAÇÃO ININTERRUPTA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO POR MAIS DE CINCO ANOS, SEM A PRÁTICA DE QUALQUER ATO DE EMPENHO PROCEDIMENTAL. RETARDAMENTO INJUSTIFICÁVEL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE OCORRIDA. OMISSÃO LEGISLATIVA QUE NÃO IMPEDE A APLICAÇÃO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, POR FORÇA DO ART. 5º, LXXVIII E § 1º, DA CF. NORMA DE APLICABILIDADE IMEDIATA. PRINCÍPIOS DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA EFICIÊNCIA QUE DEVEM SER RESPEITADOS. APLICAÇÃO DO PRAZO PREVISTO NO ART. 1º DO DECRETO Nº 20.910/32 POR ANALOGIA. RECURSO NÃO SENTENÇA MANTIDA.PROVIDO." (fl. 427e). Nas razões do Recurso Especial (fls. 552/563e), interposto com base no art. 105, III, a, da Constituição Federal, a parte ora recorrente apontaviolação aos arts. 1º e 4º do Decreto 20.910/32, sustentando que "a norma não alcança a prescrição intercorrente, mas apenas a prescrição para propositura de ação em face do poder público ou de propositura de execução fiscal em face do devedor, prazo que deve ser contado a partir da definitividade da decisão administrativa" (fl. 554e). Pondera que (fl. 555e): "A Lei nº 9.783/1999 é a única legislação que prevê a prescrição intercorrente administrativa. Conforme corretamente destacado no acórdão, no julgamento do RESP n. 1.115.078/RS, pelo rito dos recursos repetitivos, o Superior Tribunal de Justiça entendeu pela inaplicabilidade da Lei no 9.783/1999 às ações administrativas punitivas no âmbito dos Estados e Municípios. Ante a ausência de legislação estadual que regula o tema, deve ser aplicado o Decreto nº 20.910/1932 na verificação da prescrição no âmbito dos processos administrativos estaduais. Essa norma, no entanto, não trata da prescrição intercorrente, mas do prazo para a propositura da execução." Argumenta que (fls. 560/562e): "O prazo inicial da prescrição para propositura da execução é a data em que vencer a obrigação decorrente da multa imposta (ou seja, quando findar o processo administrativo). Assim, durante o processo administrativo, não há que se cogitar da prescrição quinquenal intercorrente, ainda que constatada sua demora em razão do grande volume de processos afins a serem processados pelo órgão administrativo - PROCON. Não corre a prescrição durante a demora no estudo, no reconhecimento ou no pagamento da dívida considerada líquida, que tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurar a mesma. O processo administrativo é originário de multa administrativa imposta pelo órgão estadual de defesa do consumidor em razão da prática de infrações à legislação de regência. É, portanto, um crédito não tributário que tão somente se tornou exigível com a finalização do processo administrativo. Após o encerramento do processo administrativo, a recorrida foi notificada para recolher o valor da multa imposta. Findo este prazo sem o respectivo pagamento, a multa passou a ser exigível. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça fixou que este é o termo inicial para a incidência do disposto no artigo 1º do Decreto Federal 20.910/1932, ou seja, para acobrança desta multa: (..) No caso concreto, ante a ausência de previsão legal específica para o reconhecimento da prescrição administrativa intercorrente no Estado do Paraná e ante a inaplicabilidade do artigo 1º do Decreto Federal 20.910/1932 para este fim, é forçoso concluir que a multa em questão não está prescrita." Contrarrazões a fls. 574/591e. O Recurso Especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 604/605e). A irresignação merece prosperar. O Tribunal de origem, ao julgar o recurso, consignou o seguinte (fls. 429-436e): "Inicialmente, cumpre esclarecer que, no processo administrativo, a é definida como aquela que se consuma pela paralisação prescrição intercorrente dos autos administrativos por longo período sem que a autoridade competente pratique qualquer ato de empenho procedimental, sendo o retardamento injustificável. Conforme elucidou a Excelentíssima Ministra Eliana Calmon no julgamento do Recurso Especial nº 1034191/RJ, a prescrição intercorrente é: (..) Esse instituto - que não se confunde com a prescrição civil - foi consagrado pela doutrina e jurisprudência, a despeito do longo período de inércialegislativa, e passou a ter previsão expressa em algumas leis como, por exemplo, Lei nº 9.873/199, Lei de Execuções Fiscais e o próprio CPC/2015, justamente em razão da sua essencial importância no ordenamento jurídico, especialmente na esfera administrativa, porquanto limita temporalmente o poder sancionador do Estado, garantindo segurança jurídica aos administrados e eficiência e duração razoável ao processo (art. 5º, LXXVIII, da CF). (..) A prescrição intercorrente, que tem por escopo impedir a perpetuação indefinida do poder punitivo do Estado, atende a uma das regras basilares do direito, qual seja, da prescritibilidade das ações, notadamente das que colocam em prática o poder sancionatório estatal, seja na esfera administrativa, seja na esfera penal. Destarte, ainda que os Estado e Municípios sejam omissos quanto ao dever de editar normas legais para garantir a duração razoável do processo e, com isso, limitar os seus próprios poderes - omissão esta que implica verdadeira auto chancela, permitindo a penalização dos administrados em tempo indefinido -, a prescrição intercorrente é aplicável a todo e qualquer processo administrativo, por se tratar de direito e garantia fundamental de aplicabilidade imediata, que não depende de lei para que possa ser exercido, nos termos do art. 5º, LXXVIII e parágrafo primeiro, da Constituição Federal, : in verbis: (..) Logo, o ente político não pode ser beneficiado pela sua própriaomissão. (..) Deste modo, ainda que inexista lei específica regulamentando o tema, para a consumação da prescrição intercorrente nas ações administrativas punitivas desenvolvidas pelo Estado do Paraná e Municípios que não possuam lei própria regulamentando o tema, convém empregar, por analogia, o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932: (..) Registre-se que a adoção desse artigo para disciplinar o lapso temporal apto a ensejar a prescrição intercorrente no processo administrativo justifica-se precipuamente pelas seguintes razões. Em primeiro lugar, porque o Decreto nº 2.181 de 1997 - que estabeleceu as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas no Código de Defesa do Consumidor e atribuiu competência aos órgãos da Administração Pública municipal para apurar e punir infrações, com o fito de defender os interesses e direitos do consumidor - nada previu acerca da prescrição intercorrente no âmbito dos processos administrativos. De igual forma, a Lei nº 8.078/90 também é silente neste ponto. De outro vértice, o prazo de três anos instituído pelo art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, não pode ser aplicado, porquanto está restrito ao âmbito dos processos administrativos federais, conforme entendimento sedimentado pelo C.Superior Tribunal de Justiça a partir do julgamento do recurso representativo de controvérsia RE nº 1.115.078-RS, em que se firmou o entendimento de que a Lei nº 9.873/99 não é aplicável às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano . federal Assim, diante da omissão legislativa, deve ser aplicado, por força do emprego da analogia, o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 para a consumação da prescrição intercorrente nas ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios que não possuam legislação própria, também porque este lapso temporal atende ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como encontra eco em todo o sistema jurídico pátrio, conforme a lição de Hely Lopes Meirelles destacada linhas acima. (..) Logo, é possível a aplicação do instituto da prescrição intercorrente, mesmo inexistindo legislação específica que a regulamente. 2.1.No caso concreto, constata-se que o processo administrativo ficou paralisado por prazo igual ou superior a 5 anos, senão vejamos. No processo administrativo nº 15228/2010, verifica-se que transcorreram cerca de 9 (nove) anos entre a data da audiência (19 de abril de 2010, mov. 1.2, pág 46) e a decisão administrativa (09 de abril de 2019, mov. 1.2, pág 50-56). Logo, a sentença que declarou a prescrição intercorrente no caso, deve ser mantida." Registre-se que apreciando caso análogo ao dos autos, esta Segunda Turma manifestou-se no sentido de que o art. 1º do Decreto 20.910/1932 somente regula a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente. Confira-se, a propósito, a ementa do referido julgado: "ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MULTA ADMINISTRATIVA.PROCON. LEI 9.873/1999. INAPLICABILIDADE ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS DESENVOLVIDAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/1932. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. 1. O Superior Tribunal de Justiça entende que em casos de ação anulatória de ato administrativo ajuizada em desfavor da Coordenadoria Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor, em decorrência do exercício do poder de polícia do Procon, é inaplicável a Lei 9.873/1999, sujeitando-se a ação ao prazo prescricional quinquenal previsto no art. 1º do Decreto 20.910/1932. 2. É indubitável a aplicação analógica desse dispositivo para a execução de multas administrativas no prazo de cinco anos, contados do término do processo administrativo, conforme teor da Súmula 467 do STJ. 3. Contudo, no caso dos autos, não houve transcurso do prazo prescricional, porquanto encerrado o processo administrativo em 2012, sendo esse o termo inicial para a cobrança da multa, o que afasta a prescrição quinquenal. 4. O art. 1º do Decreto 20.910/1932 regula somente a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, prevista apenas na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal. 5. Dessa forma, ante a ausência de previsão legal específica para o reconhecimento da prescrição administrativa intercorrente na legislação do Estado do Paraná, ante a inaplicabilidade do art. 1º do Decreto 20.910/1932 para este fim, bem como das disposições da Lei 9.873/1999, deve ser afastada a prescrição da multa administrava no caso, já que, em tais situações, o STJ entende caber "a máxima inclusio unius alterius exclusio, isto é, o que a lei não incluiu é porque desejou excluir, não devendo o intérprete incluí-la" (REsp 685.983/RS, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 20/6/2005, p. 228). 6. Recurso Especial provido" (REsp 1.662.786/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/06/2017). Outrossim, ""verifico que o acórdão recorrido está em confronto com orientação desta Corte, segundo a qual o art. 1º do Decreto 20.910/32 regula somente a prescrição quinquenal do fundo de direito, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente do processo administrativo, regulada apenas na Lei n. 9.873/99, que, conforme já sedimentado no STJ, não é aplicável às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal" (AgInt no REsp 1.770.878/PR, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 21/2/2019)" (STJ, AgInt no REsp 1.738.483/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/06/2019). Assim, merece reforma o acórdão recorrido, para que se reconheça que não há prescrição intercorrente da multa administrativa, no caso, diante da ausência de previsão legal. Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao Recurso Especial, para que, afastada a prescrição, retornem os autos à origem para o julgamento das questões pendentes. I.