REsp 2214589 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, "a" e "c", da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TRF da 1ª Região, assim ementado (fls. 340-341): APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. IBAMA. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR DE TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. TERMO DE EMBARGO ACESSÓRIO. INSUBSISTÊNCIA. PEDIDO DE RECONVENÇÃO OPOSTO PELO IBAMA. EXTINÇÃO SEM MÉRITO. OBJETOS DISTINTOS. INCOMPATIBILIDADE PROCEDIMENTAL. RECURSO DESPROVIDO. 1. A Lei nº 9.873/1999 regulamentou, no âmbito dos processos administrativos federais, as hipóteses de prescrição da pretensão punitiva, que são: a) a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita (art. 1º, caput) e b) a prescrição da pretensão punitiva intercorrente (art. 1º, § 1º). Já, o art. 2º, da referida lei, elencou as hipóteses de interrupção da prescrição. 2. Analisando o processo administrativo, no presente caso, verifica-se que houve a prescrição intercorrente, uma vez que, após o edital de notificação para apresentação de alegações finais até a prolação da decisão de, houve apenas despacho de encaminhamento entre setor interno do IBAMA, ou seja, transcorreram mais de 3 anos sem a prática de qualquer ato que importasse em interrupção do prazo prescricional. 3. Conforme entendimento deste Tribunal, não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas somente aqueles que importem em apuração da infração, ou seja, os despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. Precedentes. 4. "A prescrição ocorrida é da infração como um todo, e não apenas da multa, razão pela qual não se justifica a manutenção do termo de embargo." (AG 1027151-55.2020.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL PAES RIBEIRO, TRF1 - SEXTA TURMA, PJe 27/09/2022). 5. Embora a compreensão seja de que, realmente, o IBAMA detenha legitimidade para ajuizar ação civil pública, a utilização do instituto processual da reconvenção tem seus pressupostos de admissibilidade. No caso dos autos, na ação principal o IBAMA responde em nome próprio e se relaciona ao exercício do poder de polícia que lhe confere a lei. Na ação civil pública, embora a autarquia seja legitimada a figurar no polo ativo, o faz em nome da coletividade, para preservar direito difuso. Não se configura, portanto, a identidade subjetiva entre uma ação e outra, já que aqui responde por interesse individual, lá por interesse coletivo. Essa diversidade de sujeitos inviabiliza a via reconvencional. Precedentes deste Tribunal. 6. Assim, tendo em vista que a reconvenção proposta pelo apelante busca a reparação do dano (de natureza cível) com base na Lei 7.347/85, que inclusive demanda instrução probatória independente e mais complexa, configura-se discussão destoante do objeto da ação de origem (nulidade do ato administrativo pautado no poder de polícia, de natureza administrativa). Resta afastada, destarte, qualquer possibilidade de conexão com o objeto da primeira ação. 7. Recurso desprovido. 8. Honorários advocatícios majorados em grau recursal em 1% (um por cento) do valor da causa (art. 85, § 11º do CPC/2015). Sustenta as seguintes ofensas: i) art. 1º, §1º, da Lei 9.873/99, ao argumento de que qualquer ato processual que impulsione o processo é capaz de obstar a ocorrência da prescrição intercorrente; ii) art. 51 do Código Florestal e art. 45 da Lei 9.784/99, argumentando que eventual declaração de prescrição não se estenderia à medida acautelatória de embargo; e iii) arts. 55 e 343, § 5º do CPC/2015, arts. 5º, IV, e 19 da Lei 7.347/1985, e art. 225, caput e § 1º, VII e § 3º da CF/88, salientando que possui legitimidade para propor a reconvenção apresentada. Com contrarrazões. Juízo positivo de admissibilidade às fls. 383. É o relatório. Passo a decidir. Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. O recurso especial tem origem em apelação interposta pelo IBAMA contra sentença que anulou o Auto de Infração e o Termo de Embargo, além de indeferir a reconvenção proposta pelo IBAMA, em ação anulatória movida por Ivam Horbelt Panim. O Tribunal a quo, ao se manifestar acerca da prescrição intercorrente, adotou as seguintes razões de decidir: A Lei nº 9.873/1999 regulamentou, no âmbito dos processos administrativos federais, as hipóteses de prescrição da pretensão punitiva, que são: a) a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita (art. 1º, caput) e b) a prescrição da pretensão punitiva intercorrente (art. 1º, § 1º): Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso Já, o art. 2º da Lei nº 9.873/1999 trouxe as seguintes hipóteses de interrupção da prescrição: Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível. IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. No caso, da análise das movimentações do processo administrativo nº 02025.000255/2012-61, verifica-se que, após o edital de notificação para apresentação de alegações finais (ID 267638568 - fls. 90/91), em 18/08/2014, até a prolação da decisão de 1ª instância (ID 267638568 - fls. 108/112), em 08/02/2018, houve apenas despacho de encaminhamento entre setor interno do IBAMA, ou seja, o processo administrativo ficou paralisado por mais três anos sem a prática de qualquer ato inequívoco que importasse na apuração do fato. Ademais, conforme entendimento deste Tribunal, não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas somente aqueles que importem em apuração da infração, ou seja, os despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. .. Portanto, constatou-se que, por mais de três anos, nenhuma diligência apta à interrupção do prazo prescricional (art. 2º da Lei nº 9.873/99) foi adotada no procedimento administrativo em análise, justificando, assim, a incidência da prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, para desconstituir o auto de infração. Verifica-se que o entendimento adotado encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte, segundo a qual, para interromper a prescrição intercorrente, o despacho proferido por autoridade administrativa deve configurar ato inequívoco que importe apuração do fato. A propósito, confiram-se os seguinte julgados: PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. ADUANEIRO. MULTA POR IMPORTAÇÃO IRREGULAR DE CIGARROS. NATUREZA ADMINISTRATIVA DA MULTA APLICADA. RITO DO DECRETO N. 70.235/1972. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI 9.873/1999. APLICABILIDADE. NÃO INCIDÊNCIA DOS ARTS. 33 DO DECRETO N. 70.235/1972 E 129 DO DECRETO-LEI N. 37/1966. RESTABELECIDA A SENTENÇA E OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECUSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. Reconhecida, pelo Colegiado, a natureza administrativa da multa aplicada na hipótese. 2. As penalidades aplicadas no âmbito do processo administrativo fiscal, como é o caso das penalidades aduaneiras, podem ostentar natureza jurídica tributária ou não tributária, de modo que a definição da legislação aplicável em relação à prescrição será determinada pela natureza do crédito perseguido. 3. A legislação específica da prescrição intercorrente discutida nos presentes autos, ou seja, a Lei n. 9.873/1999, dispõe em seu art. 1º, § 1º, que "incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". O art. 5º da lei excepciona sua aplicação em relação às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária. Caso o crédito objeto do processo administrativo fiscal pendente de julgamento ou despacho não possua natureza tributária (ou funcional), ocorrerá a prescrição intercorrente se ficar paralisado por mais de três anos, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei n. 9.873/1999. 4. Não há interrupção do prazo prescricional intercorrente previsto no § 1º do art. 1º da Lei n. 9.873/1999, a não ser nas hipóteses ali previstas, quais sejam, a prolação de julgamento ou de despacho. Em se tratando de prescrição intercorrente no âmbito de prazo para a constituição do crédito não tributário, não há falar em incidência das normas relativas à suspensão da prescrição para a cobrança do crédito (arts. 33 do Decreto n. 70.235/1972 e 129 do Decreto-Lei n. 37/1966), visto que a fase de cobrança sequer foi inaugurada na pendência da constituição definitiva do crédito não tributário, que só ocorre após o término regular do processo administrativo, nos termos do art. 1º-A da Lei n. 9.873/1999. 5. Restabelecida a sentença de primeiro grau que reconheceu a ocorrência da prescrição intercorrente, certo de que a própria exequente reconhece que "de fato protocolada a impugnação em 19/06/2008, a mesma só foi encaminhada para julgamento à DRJ/Ribeirão Preto/SP, em 26/04/2013" (evento 58), e que não houve qualquer ato instrutório para apuração dos fatos ou qualquer outra causa apta a interromper a prescrição intercorrente, tendo o processo administrativo fiscal ficado paralisado por mais de 3 (três) anos. 6. Na hipótese em análise, a prescrição intercorrente ocorreu no âmbito do processo administrativo de apuração da penalidade que ficou paralisado por mais de três anos (§ 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999), de modo que a extinção da pretensão punitiva ocorreu já na seara administrativa, antes do ajuizamento da execução fiscal, razão pela qual, sem necessidade de revolvimento de matéria fático-probatória (o que afasta o óbice da Súmula n. 7 desta Corte), é possível atribuir à exequente a causa do ajuizamento da execução de crédito não tributário já fulminado pela prescrição intercorrente, devendo ser restabelecidos, em favor do executado, os honorários advocatícios fixados pela sentença nos percentuais mínimos do art. 85, § 3º, do CPC (sentença exarada na égide do CPC/2015), sobre o valor atualizado da execução, que representava, à data do ajuizamento, o valor de R$ 339.478,11 (trezentos e trinta e nove mil quatrocentos e setenta e oito reais e onze centavos). 7. Recurso especial provido para reconhecer a prescrição intercorrente no âmbito do processo administrativo fiscal relativo à penalidade aduaneira administrativa, não tributária. (REsp n. 1.942.072/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 15/8/2024, DJe de 22/10/2024.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE APURAÇÃO. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7 DO STJ. 1. A Lei 9.873/1999, no art. 1º, estabelece que a pretensão punitiva da Administração Pública prescreve em cinco anos, contados da data do fato punível; instaurado o procedimento administrativo para apurá-lo, incide a prescrição intercorrente de que trata o § 1º do art. 1º, que é de três anos (prescrição intercorrente). Já o art. 2º da norma prevê as causas interruptivas da prescrição, que se circunscrevem a três hipóteses: a) citação do indiciado; b) atos inequívocos que importem em apuração do fato; e c) decisão condenatória recorrível. 2. O Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e provas, consignou: "No caso concreto, não vislumbro razões para reformar o julgado que declarou a prescrição intercorrente, porquanto demonstrado nos autos que a Global Village Telecom LTDA. apresentou defesa em dezembro/2002 e somente em outubro/2007 a ANATEL concluiu pela punição do administrado. Compulsando os autos consta-se que o ato administrativo praticado no período entre a defesa do administrado e a decisão sancionatória, qual seja, o Informe de Instrução não tem o condão de interromper a prescrição, porquanto mera análise do processo administrativo instaurado para apurar eventual descumprimento de obrigações sem teor investigatório, ou seja, não determina providências visando a apuração dos fatos, quais sejam, o não cumprimento das metas estabelecidas no Plano Geral de Metas de Qualidade e, em decorrência, não caracteriza causa interruptiva do prazo prescricional intercorrente. (..) A notificação para apresentar defesa em 15 dias foi recebida em 02/12/2002; a manifestação foi protocolada em 17/12/2002; em 04/08/2005, aos autos administrativos foi coligido Informe técnico, que relatou o que até então se passara e fez as vezes de parecer, elencando razões pelas quais não haveriam de prosperar a argumentação da GVT e recomendando sanções; juntaram-se, ainda, Nota Técnica da Procuradoria Federal Especializada - ANATEL, datada de 31/08/2007, e o Despacho 1.233/2007/PBQI/SPB, de 19/10/2007, aplicando as sanções; por fim, em ofício datado de 31/12/2007, a GVT foi notificada da incidência das penalidades. Como se verifica, o expediente, após a defesa administrativa, quedou-se inerte por quase três anos, quando juntado o Informe de agosto de 2005, tardando a decisão final, ainda, mais de dois anos. A questão a ser dirimida, nesse contexto, é se aludido informe se reveste da condição de despacho ou de ato inequívoco que importe apuração do fato para os fins de demonstrar a interrupção do lapso prescricional (art. 2o da Lei 9.873/99). Como observou o julgador a quo, porém, essa manifestação não consiste em qualquer dos dois. Na realidade, traduz-se em opinião a respeito do panorama que se delineara naqueles autos, recomendando a aplicação de sanções ante os dados que já haviam sido coletados. Não tinha, assim, o condão, como pretendido pela ANATEL, de afetar a prescrição, tendo em vista que, contrariamente ao que quer fazer crer, não ofereceu impulsão ao feito que o retirasse do estado de estagnação". 3. Pela leitura dos trechos acima colacionados, depreende-se que o acórdão recorrido concluiu que nenhum ato de apuração foi realizado entre a apresentação da defesa (17/12/2002) e a edição do ato punitivo (19/10/2007), o que ensejou a paralisação do feito por lapso de tempo superior a três anos, configurando a ocorrência da prescrição intercorrente. 4. Diante das supracitadas circunstâncias fáticas descritas pelo Tribunal de origem, o acolhimento da pretensão recursal de que o procedimento administrativo não ficou paralisado por mais de três anos implica averiguar a natureza dos atos praticados entre a apresentação da defesa (17/12/2002) e a edição do ato punitivo (19/10/2007) se teriam natureza apuratória/investigatória ou não demandando o reexame do contexto fático-probatório dos autos, o que é vedado no âmbito do Recurso Especial ante o óbice da Súmula 7/STJ. Nesse sentido: REsp 1.351.786/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/3/2016; AgInt no REsp 1.590.150/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/9/2016; AgRg no AREsp 710.232/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/8/2015; AgRg no REsp 1.401.371/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 23/4/2014; REsp 1.019.609/PE, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 24/8/2009. 5. Recurso Especial não provido. (REsp n. 1.461.362/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/2/2017, DJe de 7/3/2017.) PROCESSUAL CIVIL. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA DE OMISSÃO. REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. MERO INCONFORMISMO DA PARTE. 1. A Segunda Turma desproveu o recurso com fundamento claro e suficiente, inexistindo omissão, contradição ou obscuridade no acórdão embargado. 2. Os argumentos da embargante denotam mero inconformismo e intuito de rediscutir a controvérsia, não se prestando os segundos aclaratórios a esse fim. 3. O Tribunal regional categoricamente consignou que a citação da recorrida ocorreu em 13.8.2004, sendo que o próximo ato realizado no procedimento administrativo foi praticado em 21.6.2007, contudo não se tratava de ato capaz de interromper a prescrição, mas mero ato opinativo, conforme está disposto no art. 2º da Lei 9.873/1999, sendo que o despacho decisório foi proferido apenas em 20.12.2007, quando havia ocorrido a prescrição intercorrente, pois ultrapassado o prazo de três anos da paralisação do processo administrativo. 4. Embargos de Declaração rejeitados. (EDcl no REsp n. 1.351.786/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/9/2016, DJe de 11/10/2016.) No que tange à manutenção da medida acautelatória de embargo, associada à tese de ofensa aos artigos 51 do Código Florestal e 45 da Lei n. 9.784/1999, assim se posicionou a Corte de origem: Em relação ao Termo de Embargo, este foi lavrado de forma cautelar (com a finalidade de coibir a continuidade da infração) juntamente do Auto de Infração a que está vinculado. Ocorre que, em sendo o processo administrativo declarado prescrito, não há porque subsistir os referidos Termos de Embargos, isto porque, reconhecida a prescrição da pretensão punitiva intercorrente da infração que deu causa ao início da persecução, os seus consectários devem lhe acompanhar. A parte recorrente, entretanto, não impugnou, nas razões do recurso especial, o fundamento de que, como consectários do Auto de Infração, os Termos de Embargos acompanham seu desfecho. Trata-se de fundamentação que, por si só, assegura o resultado do julgamento ocorrido na Corte de origem e torna inadmissível o recurso que não a impugnou. Aplica-se ao caso a Súmula n. 283/STF. Por fim, o recorrente defende sua legitimidade para propor a reconvenção, com esteio nos artigos 55 e 343, § 5º do CPC/2015; 5º, IV, e 19 da Lei 7.347/1985; e 225, caput e § 1º, VII e § 3º da CF/88. De pronto, tem-se que, nos termos do art. 105, inciso III, da Constituição da República, o recurso especial é destinado tão somente à uniformização da interpretação do direito federal, não sendo, assim, a via adequada para a análise de eventual ofensa a dispositivos constitucionais, cuja competência pertence ao Supremo Tribunal Federal. Por tal motivo, não se conhece do apelo especial no tocante à alegação de violação do artigo 225, caput e § 1º, VII e § 3º da CF/88. No mais, verifica-se que o Tribunal a quo referendou o descabimento da reconvenção com fundamento na ausência de identidade subjetiva entre uma ação e outra, tendo em vista que, na ação principal, relacionada ao exercício do poder de polícia, o IBAMA responde em nome próprio e, na ação civil pública, ele atua em nome da coletividade, como substituto processual, buscando preservar direito difuso. Além disso, afastou também a conexão entre as demandas, considerando que a ação civil pública proposta visando à reparação do dano destoa do objeto da ação de origem (nulidade do ato administrativo pautado no poder de polícia, de natureza administrativa). A parte recorrente, por seu turno, apresentou argumentos genéricos, que se encontram dissociados dos fundamentos aplicados pelo acórdão recorrido, situação que não permite a exata compreensão da controvérsia e impede o conhecimento do recurso especial. Aplica-se, quanto ao ponto, as Súmulas n. 283 e 284/STF. Ante o exposto, conheço parcialmente do recurso especial e nego-lhe provimento. Caso tenham sido fixados honorários sucumbenciais anteriormente pelas instâncias ordinárias, majoro-os em 10% (dez por cento), observados os limites e parâmetros dos §§ 2º, 3º e 11 do artigo 85 do CPC/2015 e eventual Gratuidade da Justiça (§ 3º do artigo 98 do CPC/2015). Publique-se. Intimem-se. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. TERMO DE EMBARGO. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA N. 283/STF. RECONVENÇÃO. EXAME DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA DO STF. DEFICIÊNCIA NA ARGUMENTAÇÃO RECURSAL. SÚMULAS N. 283 E 284/STF. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO.