AREsp 1594103 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria e Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5ª Região) votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Benedito Gonçalves. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. IMPROCEDÊNCIA. DESNECESSIDADE DA PRESENÇA DE ELEMENTO ANÍMICO NA CONDUTA DOS RÉUS ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. QUESTÃO QUE PRESCINDE DO REEXAME DE FATOS E PROVAS, DADAS AS PARTICULARIDADES DO CASO. ENTENDIMENTO QUE DESTOA DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. 1. Nos termos da Súmula 568/STJ, "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema".Ademais, de acordo com a jurisprudência desta Corte, não há falar em ofensa ao princípio da colegialidade quando for possível a submissão da decisão singular ao controle recursal por meio da interposição de agravo interno. 2. Caso que não reclama o reexame de fatos ou provas, porquanto o acórdão recorrido assentou, de forma genérica, que não se faz necessária a presença do elemento subjetivo na conduta de agentes implicados em ações civis públicas por ato de improbidade administrativa (em outras palavras, não se pretende, por meio da revisão de premissas fáticas, saber se, na espécie, os réus agiram com dolo ou culpa). Logo, o juízo que se impõe restringe-se ao enquadramento jurídico, ou seja, à consequência que o Direito atribui ao quadro fático-probatório delineado no acórdão, razão pela qual não incide, no caso, o anteparo sumular 7/STJ. 3. O entendimento perfilhado pelo Tribunal de origem destoa da pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que não admite a responsabilização objetiva e exige, para a configuração do ato de que trata o art. 10 da Lei nº 8.429/92, a presença, ao menos, de culpa na conduta do agente. 4. Agravo interno desprovido.

RELATÓRIO O SENHOR MINISTRO SÉRGIO KUKINA: Cuida-se de agravo interno interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão por meio da qual conheci do agravo para dar parcial provimento ao apelo nobre manejado por Edilene Alves Pereira, em ordem a restabelecer a sentença que deu pela improcedência dos pedidos formulados na exordial da subjacente ação civil pública, tendo em conta que: (I) para se chegar à conclusão pretendida pela parte agravante, no que respeita aos arts. arts. 13, 25, II, e 26, todos da Lei nº 8.666/93; bem como 373 do CPC/15, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência vedada em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ ; (II) o Tribunal de origem, em patente desconformidade com a jurisprudência do STJ, entendeu que seria desnecessária a presença do elemento subjetivo na conduta do réu. A parte agravante sustenta, em síntese, que: (I) "a decisão monocrática que reviu o acervo fático-probatório para reformar o mérito do acórdão de origem, não se insere nas hipóteses previstas no inciso V do art. 932 do Código de Processo Civil e nem no parágrafo único, inciso II, "c" do art. 253 do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, e, além disso, viola a Súmula 7 desse Tribunal" (fl. 2.411); (II) "ao contrário do alegado na r. decisão recorrida, o Tribunal Paulista não desconsiderou a necessidade da presença do elemento anímico na conduta do agente, ou seja, o dolo de praticá-la ao arrepio da Lei de Improbidade Administrativa", mas "considerou flagrante a existência do dolo na conduta dos agentes" (fl. 2.413). Ademais, quanto ao mérito da controvérsia, afirma que, na espécie, restou configurada a prática de ato de improbidade administrativa, consistente na contratação de serviços de assessoria, pela Câmara Municipal de São Luiz do Paratinga/SP, sem licitação. Devidamente intimada, a agravada pugnou pelo não conhecimento do agravo interno ou, caso seja conhecido, pelo seu desprovimento (fls. 2.441/2.445). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. IMPROCEDÊNCIA. DESNECESSIDADE DA PRESENÇA DE ELEMENTO ANÍMICO NA CONDUTA DOS RÉUS ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. QUESTÃO QUE PRESCINDE DO REEXAME DE FATOS E PROVAS, DADAS AS PARTICULARIDADES DO CASO. ENTENDIMENTO QUE DESTOA DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. 1. Nos termos da Súmula 568/STJ, "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema". Ademais, de acordo com a jurisprudência desta Corte, não há falar em ofensa ao princípio da colegialidade quando for possível a submissão da decisão singular ao controle recursal por meio da interposição de agravo interno. 2. Caso que não reclama o reexame de fatos ou provas, porquanto o acórdão recorrido assentou, de forma genérica, que não se faz necessária a presença do elemento subjetivo na conduta de agentes implicados em ações civis públicas por ato de improbidade administrativa (em outras palavras, não se pretende, por meio da revisão de premissas fáticas, saber se, na espécie, os réus agiram com dolo ou culpa). Logo, o juízo que se impõe restringe-se ao enquadramento jurídico, ou seja, à consequência que o Direito atribui ao quadro fático-probatório delineado no acórdão, razão pela qual não incide, no caso, o anteparo sumular 7/STJ. 3. O entendimento perfilhado pelo Tribunal de origem destoa da pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que não admite a responsabilização objetiva e exige, para a configuração do ato de que trata o art. 10 da Lei nº 8.429/92, a presença, ao menos, de culpa na conduta do agente. 4. Agravo interno desprovido. VOTO O SENHOR MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Inicialmente, relembro que, nos termos da Súmula 568/STJ, "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema". Ademais, de acordo com a jurisprudência desta Corte, não há falar em ofensa ao princípio da colegialidade quando for possível a submissão da decisão singular ao controle recursal por meio da interposição de agravo interno. Nessa linha de percepção, menciono, a título de exemplo, a seguinte ementa: DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. DIREITO DO CONSUMIDOR. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE COBRANÇA DE INDENIZAÇÃO SECURITÁRIA. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. SEGURO DE VIDA EM GRUPO. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. POSSIBILIDADE. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. SOLUÇÃO INTEGRAL DA LIDE. VIOLAÇÃO DO ART. 489 DO CPC. INOCORRÊNCIA. FUNDAMENTAÇÃO. AUSENTE. DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. IMPOSSIBILIDADE. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. COTEJO ANALÍTICO E SIMILITUDE FÁTICA. AUSÊNCIA. DEVER DE INFORMAÇÃO. EXCLUSIVO DA ESTIPULANTE. 1. Cuida-se, na origem, de ação de cobrança de indenização securitária e exibição de documentos fundada em apólice de seguro de vida em grupo. 2. O princípio da colegialidade é preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal por meio da interposição de agravo interno, tudo em observância aos arts. 932, V, a, CPC/2015; 34, XVIII, "c", e 255, § 4º, III, do RISTJ, que devem ser interpretados, conjuntamente, com a Súmula 568/STJ. 3. É firme a jurisprudência do STJ no sentido de que não há ofensa ao art. 1.022 do CPC/15 quando o Tribunal de origem, aplicando o direito que entende cabível à hipótese soluciona integralmente a controvérsia submetida à sua apreciação, ainda que de forma diversa daquela pretendida pela parte. Precedentes. 4. Devidamente analisadas e discutidas as questões de mérito, e fundamentado corretamente o acórdão recorrido, de modo a esgotar a prestação jurisdicional, não há que se falar em violação do art. 489 do CPC/15. 5. A ausência de fundamentação ou a sua deficiência importa no não conhecimento do recurso quanto ao tema. 6. A existência de fundamento do acórdão recorrido não impugnado - quando suficiente para a manutenção de suas conclusões - impede a apreciação do recurso especial. 7. O reexame de fatos e provas e a interpretação de cláusulas contratuais em recurso especial são inadmissíveis. 8. O dissídio jurisprudencial deve ser comprovado mediante o cotejo analítico entre acórdãos que versem sobre situações fáticas idênticas. 9. "No contrato de seguro coletivo em grupo, cabe à estipulante, e não à seguradora, o dever de fornecer ao segurado (seu representado) ampla e prévia informação a respeito dos contornos contratuais, no que se inserem, em especial, as cláusulas restritivas." (REsp 1.825.716/SC, 3ª Turma, DJe de 12/11/2020). 10. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1.858.548/SC, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 09/08/2021, DJe 12/08/2021) GRIFOS ACRESCIDOS Passo seguinte, pontuo que, ao contrário do que sustentou o Ministério Público agravante, o presente caso não reclama o reexame de fatos ou provas, porquanto a controvérsia devolvida a esta Corte se limita a saber se, em tese, é necessária ou não a presença do elemento subjetivo na conduta de agentes implicados em ações civis públicas por ato de improbidade administrativa (não se está a discutir, ressalte-se, se os agentes implicados agiram com dolo ou culpa no caso concreto). Logo, o juízo que se impõe restringe-se ao enquadramento jurídico, ou seja, à consequência que o Direito atribui ao quadro fático-probatório delineado no acórdão, razão pela qual não incide, no caso, o anteparo sumular 7/STJ. Fixada essa premissa, anoto que, no tocante à conduta dos réus, o Tribunal de origem assim se manifestou (fls. 1.875/1.876): .. Os serviços contratados, no caso, são aqueles indicados nos instrumentos de fls. 40/42 e 186/188, identificados da seguinte forma: a) Assessoria para a revisão e elaboração de projetos de emendas da Lei Orgânica e do Regimento Interno reforçando a sua autonomia e independência ante o Poder Executivo, alçando-o a efetivo participante do Governo Municipal; b) Curso de formação técnico-política do Corpo de Parlamentares com ênfase na revisão histórica do papel das Câmaras Municipais na administração pública brasileira; c) Assessoria para a revisão e acompanhamento do processo orçamentário, in totum, desde a elaboração e aprovação do Plano Plurianual de Investimentos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, até o assessoramento na elaboração de emendar, sua apreciação e deliberação final, visando transformar o orçamento municipal em instrumento efetivo de planejamento do município e controle das políticas públicas desenvolvidas pelo Executivo; d) Assessoria para a revisão das normas e procedimentos e estabelecimento de padronização da produção e trâmite de documentos e processos da Câmara Municipal, bem como orientação dos funcionários; e) Atendimento e consulta dos Senhores Vereadores, em especial da Mesa Diretora; f) Acompanhamento e prestação de assessoria nas sessões ordinárias e extraordinárias (quando solicitado) da Câmara de São Luiz do Paraitinga. 1. Compilação das normas constitucionais, legais e regulamentares, inclusive instruções normativas dos Tribunais de Contas da União e do Estado, e Controladoria Geral da União, que embasem ou estabeleçam mecanismos de transparência das Prefeituras Municipais; 2. Elaboração de roteiro de acompanhamento dos gastos da Prefeitura Municipal e de levantamento de documentos fiscais; 3. Elaboração de manual didático-prático de fiscalização do Poder Executivo. Por tais descrições já é possível aferir que o objeto da contratação não se reveste da necessária singularidade (para justificar a inexigibilidade da licitação). Na verdade, os serviços foram contratados para assessorar, treinar, aperfeiçoar e orientar profissionais da Câmara Municipal em funções que lhe são típicas. E tal não parece constituir atividade diferenciada que só pudesse ser prestada pelo réu, daí o reconhecimento de procedência da ação, não só por esse fundamento, mas também porque não ficou caracterizada a notória especialização do contratado. .. Assim, não é suficiente a mera habilitação ou capacitação do contratado, por mais avançado que seja seu conhecimento técnico, pois, sem reconhecimento público, não existe notoriedade, a justificar a contratação direta de seus serviços (sem licitação). .. Embora os réus neguem a ilegalidade, a verdade é que a conduta descrita na petição inicial configura sim as hipóteses de improbidade previstas no artigo 10, incisos I, VIII e XII, da Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Conforme lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo do determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade" (Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988, 1991, p.111). .. SEM DESTAQUES NO ORIGINAL Como se percebe, o Tribunal de origem assentou a desnecessidade da presença do elemento anímico na conduta dos implicados para fins de configuração do ato de improbidade administrativa. Ora, como afirmei na decisão agravada, essa orientação destoa da pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que não admite a responsabilização objetiva e exige, para a configuração do ato de que trata o art. 10 da Lei nº 8.429/92, a presença, ao menos, de culpa na conduta do agente. A propósito, sobressaem os seguintes precedentes: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA PRÁTICA DE ATO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTIGO 11 DA LEI 8.429/92). ELEMENTO SUBJETIVO (CONDUTA DOLOSA) NÃO AFIRMADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REQUISITO INDISPENSÁVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A questão central da presente demanda está relacionada à necessidade da presença de elemento subjetivo para a configuração de ato de improbidade administrativa previsto na Lei 8.429/92. 2. O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento no sentido de que para a configuração do ato de improbidade administrativa é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa. 3. Ademais, também restou consolidada a orientação de que somente a modalidade dolosa é comum a todos os tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), causem prejuízo ao erário (art. 10) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11), e que a modalidade culposa somente incide por ato que cause lesão ao erário (art. 10 da LIA). 4. Por outro lado, a configuração da conduta ímproba violadora dos princípios da administração pública (art. 11 da LIA), não exige a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AgRg no AREsp 432.418/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 24.3.2014; Resp 1.286.466, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de 3.9.2013. 5. No caso dos autos, a Corte a quo, reconheceu a configuração de ato de improbidade administrativa a partir das seguintes premissas: a) "muito embora comprovada a prática de ato ímprobo, devo ressaltar que não restou demonstrado, no curso da ação, que tenha agido o Réu com má-fé, se enriquecido ilicitamente ou favorecido a si ou terceiros com a destinação das quantias para outras demandas municipais"; b) "não subsiste a tese do Ministério Público de que a conduta praticada pelo Réu estaria melhor enquadrada nas hipóteses do artigo 10 da lei de improbidade administrativa. Isso porque, como já mencionado, não há qualquer prova de lesão patrimonial ao erário público"; c) "as condutas descritas no artigo 11 da lei 8.429/92 não exigem para sua configuração apenas a existência do elemento subjetivo dolo. A modalidade culposa também merece repreensão, pode ser enquadrada nessa hipótese, sendo este o caso dos autos". 6. Assim, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas tão somente a modalidade culposa, o que afasta o ato ímprobo. 7. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1.459.417/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/04/2015, DJe 06/05/2015) DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TERMOS DE ADITAMENTO AO CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. SUPOSTA ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO NECESSÁRIO À CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. TIPICIDADE DAS CONDUTAS ÍMPROBAS. 1. Ação civil pública intentada por Ministério Público Estadual com o intuito de obter reparação de prejuízos causados ao erário por supostos atos de improbidade administrativa, que teriam decorrido da assinatura de termos de aditamentos relacionados ao contrato administrativo 10/LIMPURB/95, em possível desacordo com as disposições da Lei 8.666/93. 2. Aponta-se as seguintes ilegalidades: (i) alteração de valores contratuais estimativos, em desacordo com o limite de 25% previsto no artigo 65, § 1º; (ii) modificação dos prazos de pagamento previstos no edital (segundo termo de aditamento); (iii) inclusão de serviços da mesma natureza dos já contratados, mas não constantes do contrato originário; (iv) pagamento por serviços supostamente não prestados. 3. Acórdão recorrido que, com base exclusivamente na constatação da ilegalidade dos termos de aditamento, imputou aos réus a conduta culposa prevista no artigo 10 da Lei 8.429/92, bem como determinou a aplicação das penas previstas no artigo 12 da mesma lei. 4. Para que se configure a conduta de improbidade administrativa é necessária a perquirição do elemento volitivo do agente público e de terceiros (dolo ou culpa), não sendo suficiente, para tanto, a irregularidade ou a ilegalidade do ato. Isso porque não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente." (REsp n. 827.445-SP, relator para acórdão Ministro Teori Zavascki, DJE 8/3/2010). 5. No caso concreto, o acórdão recorrido, ao concluir que os desvios dos ditames da Lei 8.666/93, por si só, seriam suficientes para a subsunção automática das condutas dos demandados aos tipos previstos na Lei de Improbidade, não se desincumbiu de aferir a culpa ou dolo dos agentes públicos e terceiros, que são elementos subjetivos necessários à configuração da conduta de improbidade. 6. Ademais, observa-se que, na hipótese, a aplicação da Lei de Improbidade encontra-se dissociada dos necessários elementos de concreção, na medida em que sobejam dos autos pareceres do Tribunal de Contas Municipal, bem como diversos pronunciamentos técnicos provenientes de vários órgãos especializados da administração, todos convergentes quanto à possibilidade de assinatura dos termos de aditamento e baseados em interpretação razoável de dispositivos legais. 7. Imputar a conduta ímproba a agentes públicos e terceiros que atuam respaldados por recomendações de ordem técnica provenientes de órgãos especializados, sobre as quais não houve alegação, tampouco comprovação, de inidoneidade ou de que teriam sido realizadas com intuito direcionado à lesão da administração pública, não parece se coadunar com os ditames da razoabilidade, de sorte que seria mais lógico, razoável e proporcional considerar como atos de improbidade aqueles que fossem eventualmente praticados em contrariedade às recomendações advindas da própria administração pública. 8. A jurisprudência desta Corte já se manifestou no sentido de que se faz necessária a comprovação dos elementos subjetivos para que se repute uma conduta como ímproba (dolo, nos casos dos artigos 11 e 9º e, ao menos, culpa, nos casos do artigo 10), afastando-se a possibilidade de punição com base tão somente na atuação do mal administrador ou em supostas contrariedades aos ditames legais referentes à licitação, visto que nosso ordenamento jurídico não admite a responsabilização objetiva dos agentes públicos. 9. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, nessa extensão, providos, para julgar-se improcedentes os pedidos iniciais, nos termos da fundamentação do voto, considerando-se prejudicados os demais temas discutidos nos autos. (REsp 997.564/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/03/2010, DJe 25/03/2010) ANTE O EXPOSTO, nego provimento ao agravo interno. É como voto.