AREsp 2525819 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interposto da decisão que não admitiu o recurso especial pelo qual o INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO assim ementado (fls. 5.494/5.495): ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AÇÃO ANULATÓRIA DO ATO DE DEMISSÃO COM PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO AO CARGO. EXAME JUDICIAL DA SANÇÃO PELO ASPECTO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. POSSIBILIDADE. ABSOLVIÇÃO EM PROCESSO PENAL POR FALTA DE PROVAS. RESPONSABILIZAÇÃO DISCIPLINAR ADMINISTRATIVA NÃO DESCARTADA. ART. 126 DA LEI 8.112/90. EMISSÃO DE DECLARAÇÕES DE POSSE DE TERRAS PÚBLICAS SEM VISTORIA PRÉVIA. ANÁLISE CIRCUNSTANCIAL QUE INDICA EXCESS1VIDADE DA SANÇÃO DISCIPLINAR IMPOSTA AO SERVIDOR. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Ação ajuizada por Paulo Roberto Ventura Brandão em face do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA, objetivando reintegração ao cargo de Técnico Agrícola. Sua demissão do serviço público deu-se pela configuração de improbidade administrativa e por ter-se apurado que se valeu do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública, conforme constou da Portaria 35 do Ministério do Desenvolvimento Agrário, de 26/04/2006, a qual se baseou nas conclusões obtidas no Processo Administrativo Disciplinar 54300.000449/2005-35. 2. Acolhida, na sentença, a alegação de que a penalidade de demissão foi excessiva, julgou- se procedente o pedido de nulidade do ato disciplinar com base no princípio da proporcionalidade e na norma inserta no art. 128 da Lei 8.112/90 ("Art. 128. Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais"). 3. A absolvição em processo penal somente afasta a responsabilidade administrativa do servidor quando a sentença funda-se em negativa de existência do fato ou de sua autoria, nos termos do art. 126 da Lei 8.112/90. A absolvição criminal por falta de provas não impede a responsabilização disciplinar do servidor no âmbito administrativo. 4. As condutas apuradas pela comissão disciplinar não justificam a aplicação da pena capital do serviço público, como bem concluiu o magistrado de origem, cujo convencimento assim se resume: 1º) por mais de duas décadas, o servidor executou atividades de emissão de declaração de posse em época que não havia normativos sobre os respectivos procedimentos, o que somente veio a ocorrer com a edição da Portaria Conjunta 10, de 01/12/2004; 2º) o Ofício INCRA/SR-17/GAB/921/01 do Superintendente Regional do INCRA, sendo ato ordinatório infralegal, não pode criar obrigações nem impor penalidade disciplinar a servidor público; 3º) referido expediente - que outorgava atribuições aos chefes de divisão e executores de Unidades Avançadas para expedir declaração de posse a colonos assentados em áreas inferiores a 100 ha - não fora devidamente divulgado no âmbito da Superintendência Regional, não sendo razoável exigir-se do servidor seu cumprimento; 4º) na conduta do servidor não se divisa a prática de ato de improbidade administrativa, que exige efetivo dano material aos cofres públicos. No que se refere à comprovação e quantificação do suposto dano, a Administração quedou-se inerte. Ao tempo dos fatos imputados ao autor, inexistia normativo proibindo a emissão de declaração de posse. A conduta do autor mais se subsume a inabilidade administrativa (erro de boa-fé) do que prática de ilegalidade (erro de má-fé). As declarações de posse emitidas pelo autor carecem de eficácia para, por si sós, desencadear a aprovação de plano de manejo florestal. As afirmações nelas contidas estão destituídas de efetividade necessária para induzir a autarquia em erro; 5º) as declarações expedidas foram baseadas em documentos e expedientes apresentados pelos interessados, que evidenciavam o exercício da posse mansa e pacífica sobre os imóveis. Não é razoável emprestar-se à vistoria prévia a prerrogativa de exclusivo elemento comprobatório de posse; 6º) a pretensão punitiva no processo-crime 2008.41.00.000969-0, formulada com base em idênticos fatos reportados no procedimento administrativo disciplinar, fora julgada improcedente, pronunciando o juízo sentenciante inexistir crime de falsificação de documento público; 7º) a reprimenda deve ser compatível com a estatura do comportamento antijurídico, segundo o princípio da proporcionalidade, que proíbe o excesso, como ocorrido no caso em análise. Foram desconsideradas circunstâncias atenuantes, como a primariedade e a excelente folha de serviços prestados pelo autor à causa pública, sem nada a desaboná-lo. 6. A instrução probatória, ao contrário do que sustenta o INCRA, indica a ausência de instrumentos normativos que tratassem do procedimento de declaração de posse, o que afasta a alegada certeza de que os documentos eram expedidos pelo apelado com ciência do não cumprimento de requisitos. Por outro lado, não logrou a autarquia comprovar lesões ao patrimônio público decorrentes das declarações de posse emitidas pelo autor. 7. Os fundamentos legais arrolados na Portaria 35, de 26/04/2006, art. 117, IX ("Art. 117. Ao servidor é proibido: (..) IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública") e art. 132, IV ("Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: (..) IV - improbidade administrativa"), todos da Lei 8.112/90, não encontram respaldo nas provas dos autos. 8. Dispõe o parágrafo único do art. 168 da Lei 8.112/90 que "quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade". Se a autoridade julgadora não se valeu do referido dispositivo legal para isentar o servidor de penalidade disciplinar, correto o acolhimento da pretensão em sede judicial. 9. Remessa oficial e apelação do INCRA não providas. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 5.513/5.520). Nas razões de seu recurso especial, a parte recorrente alega que houve violação aos arts. 116, II, III e IX, 117, IX, 128 e 132, IV e XII, da Lei 8.112/1990, assim como aos arts. 10, XII, e 11 da Lei 8.429/1992. Sustenta que (fl. 5.529): .. a atuação do Poder Judiciário no controle jurisdicional do Processo Administrativo Disciplinar - PAD limita-se ao exame da regularidade do procedimento e a legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe vedada qualquer incursão no mérito administrativo a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo disciplinar. Contraria também o entendimento de que o art. 128, da Lei 8.112/90, não autoriza a aplicação de pena diversa da de demissão, quando lido em conjunto com o art. 132 do mesmo diploma, que comina referida penalidade para as hipóteses em que especifica. Requer que seja dado provimento ao recurso. A parte adversa não apresentou contrarrazões. O recurso não foi admitido, razão pela qual foi interposto o agravo em recurso especial ora em análise. É o relatório. A decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo e, por isso, passo ao exame do recurso especial. Os arts. 10, XII, e 11 da Lei 8.429/1992 não foram apreciados pelo Tribunal de origem, nem foram objeto dos embargos de declaração apresentados. A falta de enfrentamento no acórdão recorrido da matéria objeto do recurso impede o acesso à instância especial por não ter sido preenchido o requisito constitucional do prequestionamento. Incidem no presente caso, por analogia, as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (STF). Quanto ao cerne recursal, o Tribunal de origem, fundamentado nos elementos de prova acostados aos autos, concluiu que deveria ser mantida a sentença que anulara a pena de demissão aplicada em desfavor do ora recorrido, nestes exatos termos (fls. 5.490/5.491): Nesse particular, entendo que a sentença andou bem ao afastar a sanção disciplinar em apreço, porquanto as condutas apuradas pela comissão disciplinar não justificam a aplicação da pena capital do serviço público. .. A instrução probatória, ao contrário do que sustenta o INCRA, indica a ausência de instrumentos normativos que tratassem do procedimento de declaração de posse, o que afasta a alegada certeza de que os documentos eram expedidos pelo apelado com ciência do não cumprimento de requisitos. Por outro lado, não logrou a autarquia comprovar lesões ao patrimônio público decorrentes das declarações de posse emitidas pelo autor. Portanto, os fundamentos legais arrolados na Portaria n. 35, de 26/04/2006, art. 117, IX ("Art. 117. Ao servidor é proibido: (..) IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública") e art. 132, IV ("Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: (..) IV - improbidade administrativa"), todos da Lei n. 8.112/90, não encontram respaldo nas provas dos autos. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) - "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". Ademais, quanto à possibilidade de ser anulada pelo Poder Judiciário a penalidade aplicada no presente caso, a Corte regional assim fundamentou (fl. 5.491): Há que se lembrar que o parágrafo único do art. 168 da Lei n. 8.112/90 dispõe que "quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade". Se a autoridade julgadora não se valeu do referido dispositivo legal para isentar o servidor de penalidade disciplinar, correto o acolhimento da pretensão em sede judicial. Na peça recursal, todavia, a parte recorrente não se insurge contra aquele fundamento, limitando-se a afirmar, em síntese, que ao Judiciário seria "vedada qualquer incursão no mérito administrativo a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo disciplinar" (fl. 5.529). Incide no presente caso, por analogia, a Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que os mesmos óbices impostos à admissão do recurso pela alínea a do permissivo constitucional impedem a análise recursal pela alínea c; em razão disso fica prejudicada a apreciação do dissídio jurisprudencial referente ao mesmo dispositivo de lei federal apontado como violado ou à tese jurídica. A propósito, confiram-se as decisões proferidas nestes processos: (1) Aglnt no REsp 1.878.337/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/12/2020, DJe de 18/12/2020; e (2) Aglnt no REsp 1.503.880/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/2/2018, DJe de 8/3/2018. Ante o exposto, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA