AREsp 2621592 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de Agravo de Instrumento com Pedido de Tutela Antecipada interposto pelo Ministério Público do Estado de Goiás, devido ao inconformismo com a decisão que julgou antecipadamente o mérito e julgou improcedentes os pedidos deduzidos especificamente em desfavor do Espólio de Fábio Alves Caixeta, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa n. 5616382-85.2019.8.09.0051. O Tribunal de Justiça do Estado de Goiás negou provimento ao agravo de instrumento, diante da inexistência de elementos mínimos hábeis a indicar a prática de improbidade administrativa, mantendo incólume a decisão recorrida, nos termos da seguinte ementa (fls. 124-132): AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MÉRITO PARCIALMENTE RESOLVIDO. IMPROCEDÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTOS MÍNIMOS. DECISÃO MANTIDA. 1. É cediço que na ação civil pública por ato de improbidade administrativa impera, em sua fase inicial, o princípio in dubio pro societate, cujo intuito é aferir a existência de elementos mínimos que indiquem a prática de ato ímprobo, de forma a permitir o recebimento da inicial e processamento da demanda. 2. A despeito do princípio in dubio pro societate, a verificação de indícios mínimos é essencial para a continuidade da demanda, a fim de que não se promova a ação de modo temerário. 3. Constatada a inexistência do ato de improbidade administrativa, a Lei n. 8.429/92, alterada pela Lei n. 14.230/2021, permite ao julgador, a qualquer momento processual, julgar improcedente a demanda. 4. No caso, conquanto a narrativa da inicial defende a prática de ato ímprobo, não se encontra nenhum amparo probatório, ainda que indiciário, motivo pelo qual o mérito foi parcialmente resolvido, e julgados improcedentes os pedidos deduzidos contra um dos réus. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO MANTIDA. Opostos embargos de declaração pelo Ministério Público do Estado de Goiás (fls. 144-154), estes foram rejeitados (fls. 177-188). Irresignado, o Ministério Público do Estado de Goiás, interpôs recurso especial com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal (fls. 196-217). No referido recurso sustenta, em breve síntese, que, "na dúvida, a decisão deve ser in dubio pro societate, com autuação da inicial, para que haja ampla dilação probatória", portanto, o acórdão recorrido contraria o artigo 17, §§ 6º, 6º-B, 7º e 11 e o artigo 9º, caput e inciso XI, todos da Lei n. 8.429/92 e, subsidiariamente, o artigo 1.022, inciso II, do Código Processo Civil. Foram apresentadas contrarrazões ao recurso especial (fls. 228-238). Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás inadmitiu o recurso especial (fls. 244-246). Adveio, então, a interposição de agravo pelo Ministério Público do Estado de Goiás a fim de possibilitar a subida do recurso especial (fls. 253-269). Contrarrazões ao agravo em recurso especial apresentadas pelo Espólio de Fábio Alves Caixeta (fls. 278-286). Devidamente intimado, o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República, Oswaldo José Barbosa Silva, na condição de custos legis, opinou pelo desprovimento do agravo em recurso especial (fls. 304-309), em parecer assim ementado: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO OU GERAL PARA CONFIGURAÇÃO DE IMPROBIDADE. CONCLUSÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM PELA AUSÊNCIA DE PROVAS QUANTO À CIÊNCIA DO AGRAVADO ACERCA DA SUSPENSÃO DO TRECHO NORMATIVO QUE CONCEDEU A GRATIFICAÇÃO INDEVIDAMENTE RECEBIDA. DOLO (GENÉRICO OU ESPECÍFICO) OU MÁ-FÉ NÃO COMPROVADOS. REVISÃO DO JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. RETROATIVIDADE DA NORMA BENÉFICA. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ. Parecer pelo desprovimento do agravo. É o relatório. Decido. De proêmio, verifico que o agravo em recurso especial não encontra em seu caminho nenhum dos óbices do art. 253, parágrafo único, I, do RISTJ. É dizer, o recurso de agravo atende aos requisitos de admissibilidade, não se acha prejudicado e impugnou especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. Assim, autorizado pelo art. 1.042, §5º, do CPC, promovo o julgamento do agravo conjuntamente com o recurso especial, passando a analisar, doravante, os fundamentos do especial, o qual não merece conhecimento. O agravante pretende modificar o que fora decidido pelo acórdão recorrido, no entanto, ainda que se defenda que a rejeição da inicial da ação de improbidade administrativa é medida excepcional, devendo, sempre que possível, prevalecer o Princípio do in dubio pro societate, o presente caso é específico e diverso, sendo que, no caso ora em apreço, verifica-se que o Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e das provas, confirmou a decisão que resolveu parcialmente o mérito e julgou improcedentes os pedidos deduzidos em desfavor do Espólio de Fábio Alves Caixeta, tendo em vista a inexistência de elementos mínimos hábeis a indicar a prática de improbidade administrativa. Vejam-se trechos do acórdão vergastado (fls. 127-130): "3.3 Ao se tratar de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa impera, no limiar da tramitação, o princípio in dubio pro societate, que dispensa um juízo de certeza acerca do cometimento dos atos imputados e privilegia o recebimento da petição inicial para se apurar com a devida profundidade e segurança a possível existência dos atos ímprobos narrados e resguardar o interesse público. 3.3.1 Sobre a questão, a Lei de Improbidade Administrativa, alterada pela Lei Federal n. 14.230/2021, dispõe o seguinte: Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. .. § 6º A petição inicial observará o seguinte: I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e (Código de Processo Civil). § 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado. .. § 11. Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente. 3.3.2 A inovação legislativa acarretou expressivas modificações na Lei Federal n. 8.429/92, tendo destaque para a imposição de que a petição inicial deverá individualizar as condutas, assim como elencar elementos mínimo que demonstrem a possível ocorrência do ato ímprobo. 3.3.3 Além disso, permite-se ao magistrado, em qualquer fase do processo, julgar improcedente a demanda, se convencido da não configuração do ato de improbidade administrativa. 3.4 No caso em análise, da conduta narrada pelo Agravante, não se extraem indícios mínimos de ato de improbidade administrativa por parte de Fábio Alves Caixeta, tampouco a existência de possível dolo. 3.4.1 Como pontuado na decisão recorrida, o pedido de incorporação da gratificação deu-se previamente à data em que o Município de Goiânia foi intimado pessoalmente acerca da decisão proferida nos autos da ADI n. 91630-63.2013.8.09.0000, o que impede que haja dedução que Fábio Alves Caixeta tenha tido ciência e, assim, agido com dolo no intuito de obter a gratificação. 3.4.2 Vale ressaltar que os autos da ADI mencionada eram físicos e a intimação do Município deu-se de forma pessoal, tais questões, aliadas ao fator temporal, tornam inverossímil a alegação de que tenha havido ciência da decisão quando do pedido formulado à Administração Pública. 3.4.3 Outrossim, não se pode desconsiderar o teor da decisão que rechaçou o pedido de restituição de valores deduzido pelo Ministério Público, nos autos n. 5095290.16, uma vez que não se vislumbrou má-fé de Fábio Alves Caixeta no recebimento da gratificação aduzida, cujo requerimento deu-se sob a égide da legislação em vigor à época. 3.4.4 Nesse cenário, crer que Fábio Alves Caixeta tenha tomado ciência da decisão que suspendeu cautelarmente o art. 99-A, § 3º, da Lei Complementar n. 11/1992, apenas per ter participado do processo legislativo de criação da norma ou por acesso aos meios de comunicação, seja do próprio Ministério Público ou imprensa local, revela-se temerário e não traduz a existência dos elementos mínimos esperados para se permitir o recebimento e processamento da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. .. 3.6 Desse modo, tendo em vista a inexistência de elementos mínimos hábeis a indicar a prática de improbidade administrativa, a manutenção da decisão recorrida é medida que se impõe." Nesse contexto, o conhecimento das alegações do recorrente, e, consequentemente, a conclusão de modo diverso do que entendeu o Tribunal a quo, no sentido de reconhecer a existência de evidência mínima de caracterização de ato de improbidade administrativa doloso, com o recebimento da inicial em face do recorrido, demandaria inconteste revolvimento fático-probatório, o que é inviável em recurso especial, ante o óbice a que dispõe a Súmula n. 7 do STJ. Afinal de contas, não é função desta Corte atuar como uma terceira instância na análise dos fatos e das provas. Cabe a ela dar interpretação uniforme à legislação federal a partir do desenho de fato já traçado pela instância recorrida. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCLUIU QUE NÃO FOI DEMONSTRADO O PREJUÍZO AO EXERCÍCIO DA DEFESA DA PARTE RECORRENTE. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ. ALEGAÇÃO DE FRAUDE EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. ACÓRDÃO QUE, À LUZ DA PROVA DOS AUTOS, CONCLUIU PELA EXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO, SUPERFATURAMENTO DE GASTOS COM COMBUSTÍVEIS E DANO AO ERÁRIO. ELEMENTO SUBJETIVO. REEXAME. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. REVISÃO DA DOSIMETRIA DA PENA. SÚMULA 7/STJ. SALVO FLAGRANTE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. I - O presente feito decorre de ação civil pública para reparação de dano causado ao patrimônio público por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais. Por sentença, foram julgados parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial. No Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, a sentença foi parcialmente reformada. II - Sustenta-se, em síntese, que o denunciado, à época Prefeito do Município de Borda da Mata, durante a companha eleitoral de 2008 para sua reeleição, distribuiu, às custas dos cofres municipais, diversas notas de abastecimento de gasolina aos eleitores de sua cidade e a seus partidários políticos que concorriam ao Poder Legislativo. As notas eram doadas pelo proprietário do Auto Posto Avenida, SJ de M F, o qual também fornecia combustíveis à frota de carros do Município. III - No curso das investigações, restou evidente a existência de um esquema de superfaturamento das despesas do combustível fornecido ao Município de Borda da Mata do qual faziam parte B. C. F., J. P. C. J., S. G. C. e S. J. de M. F. IV - O Parquet estadual também afirma que a Associação de Moradores do Bairro Nossa Senhora Aparecida era utilizada para disfarçar o desvio de verbas públicas e que diversas empresas prestadoras de serviços para a Prefeitura contribuíram para a campanha eleitoral do então Prefeito, com o objetivo de evitar a retaliação nas licitações subsequentes. V - Sustenta-se a violação dos arts. 7º, 8º, 148, I, c.c. art. 144, IX, todos do Código de Processo Civil de 2015. VI - A apreciação das questões de impedimento do membro do Ministério Público e de cerceamento de defesa implicam em revolvimento fático-probatório, hipótese inadmitida pelo verbete sumular n. 7 do Superior Tribunal de Justiça. Nesse sentido: AgRg no AREsp 637.766/MT, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/02/2016, DJe 9/3/2016 e REsp 1378952/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 8/5/2018, DJe 14/5/2018. VII - O enfrentamento das alegações atinentes à efetiva caracterização ou não de atos de improbidade administrativa, sob as perspectivas objetiva - existência ou não de prejuízo ao erário, de enriquecimento ilícito e de violação aos princípios da administração pública, e subjetiva - consubstanciada pela existência ou não de elemento anímico -, demanda inconteste revolvimento fático-probatório. VIII - Por consequência, o conhecimento das referidas argumentações resta também prejudicado diante do verbete sumular n. 7 do Superior Tribunal de Justiça. IX - A apreciação da questão da dosimetria de sanções impostas em ação de improbidade administrativa, mais uma vez, implica em revolvimento fático-probatório, hipótese, como já se viu, inadmitida pelo verbete sumular 7 do Superior Tribunal de Justiça. X - Por fim, cumpre ressaltar que conforme já decidiu o STJ, "não há que se falar em revaloração de provas por esta Corte quando o convencimento dos órgãos de instâncias inferiores foi formado com base em detida análise das provas carreadas aos autos, obedecendo às regras jurídicas na apreciação do material cognitivo" (AgRg no Ag 1417428/RJ, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, julgado em 27/09/2011, DJe 05/10/2011). XI - Oportuno salientar que não se está diante de situação de manifesta desproporcionalidade da sanção, o que, caso presente, autorizaria a reanálise excepcional da dosimetria da pena. Nesse sentido: AgRg no AREsp 120.393/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/10/2016, DJe 29/11/2016 e AgRg no AREsp 173.860/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 4/2/2016, DJe 18/5/2016. XII - No tocante à tese de dissídio jurisprudencial, vislumbra-se que os recorrentes inobservaram obrigação formal, uma vez que deixaram de realizar, adequadamente, o cotejo analítico. XIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp 1264005/MG, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/10/2018, DJe 24/10/2018 - grifei) DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO IRREGULAR DE SOFTWARE PELO HOSPITAL DO SERVIDOR. FRAUDE EM LICITAÇÃO. FATOS COMPROVADOS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 458 E 535 DO CPC/73. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOLO. REVOLVIMENTO DE MATÉRIA PROBATÓRIA. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO AFASTADO PELO TRIBUNAL A QUO. REVISÃO DE MATÉRIA FÁTICA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. Não se configura a ofensa aos artigos 458 e 535 do Código de Processo Civil/1973, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 2. Para modificar o entendimento firmado no acórdão recorrido, verificando se a ausência de manifestação prévia causou prejuízo à defesa do recorrente, seria necessário exceder as razões colacionadas no acórdão vergastado, o que demanda incursão no contexto fático-probatório dos autos, vedada em Recurso Especial, conforme a Súmula 7 do STJ. 3. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, falar em litisconsórcio necessário entre o agente público e os terceiros que supostamente teriam colaborado para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiaram. 4. A instância de origem, após realizar profunda análise dos elementos fáticos e probatórios dos autos, confirmou a ocorrência da improbidade administrativa nas condutas dos réus. Desse modo, verifica-se que a análise da controvérsia demanda reexame do contexto fático-probatório, o que é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ. 5. Por fim, rever o entendimento do Tribunal de origem, quanto à proporcionalidade das sanções aplicadas, implica, do mesmo modo, nova análise das provas constantes dos autos. Incidência da Súmula 7/STJ. 6. Recursos Especiais não conhecidos. (REsp 1718937/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 05/04/2018, DJe 25/05/2018 - grifei) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 489, § 1º, IV, E 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, COM BASE NOS ELEMENTOS FÁTICOS DOS AUTOS, CONCLUIU PELA AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO NA CONDUTA DO RÉU. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. A Corte de origem dirimiu, fundamentadamente, a matéria submetida à sua apreciação, tendo apreciado os temas necessários ao integral deslinde da controvérsia, não havendo omissão, contradição, obscuridade ou erro material, no acórdão recorrido, de modo que deve ser rejeitada a alegada violação aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, parágrafo único, do CPC. 2. Não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 2.372.143/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 21/11/2023; EDcl no REsp n. 1.816.457/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 18/5/2020. 3. No caso, o Tribunal de origem, com base nos elementos fáticos dos autos, concluiu pela ausência de demonstração do elemento subjetivo na conduta do agravado, necessário à configuração do apontado ato de improbidade administrativa. Nos termos em que a causa fora decidida, infirmar essa conclusão demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. 4. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.948.342/PE, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 23/5/2024. - grifei.) Ante o exposto, com fundamento no art. 932, III, do CPC e no art. 253, parágrafo único, II, "a" do RISTJ, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Publique-se. Intime-se. EMENTA