REsp 2140867 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por ADILSON DE JESUS SANTOS, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado (fls. 693/694): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL DE AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DO ATO ÍMPROBO. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. SOCIETATE. 1. Agravo de Instrumento manejado por Adilson de Jesus Santos em face da decisão que, nos autos da ação civil de improbidade administrativa ajuizada, originalmente, pelo Município de Tobias Barreto/SE (depois aditada pelo MPF), recebeu a petição inicial e indeferiu o pedido de indisponibilidade de bens, por suposta prática de atos que se enquadram no disposto no art. 10, XI da Lei nº 8.429/1992, referentes, a obras de pavimentação de ruas envolvendo verbas do Ministério do Desenvolvimento Regional (Convênio/Siafi - 770145/2012) em referida Edilidade na época em que o agravante ocupava o cargo de Prefeito Municipal. 2. Em suas razões recursais, alega o agravante, em suma: a) "ausência de justa causa"; b) "em nenhum momento foi sequer tentada a solução das supostas irregularidades nas vias administrativas (..) por exemplo, uma proposta de acordo de não persecução civil"; c)"inexistência da prática de atos de improbidade"; d) ocorrência de "meras irregularidades"; e) "ausência de dolo"; f) "inexistência de comprovado dano doloso ao erário"; e g) "pela nova redação da Lei 8.429/92 cada suposta conduta tida por improba deve ser enquadrada apenas e tão somente em um dos três artigos que prevê os atos de improbidade". 3. O art. 17, § 6º, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021, assim dispõe: "Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (..) § 6º. A petição inicial observará o seguinte: I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)." 4. Inicialmente, é preciso ter em mente que o intuito do legislador, ao estabelecer requisitos para o recebimento da petição inicial, foi inserir etapa processual que serve como espécie de controle de admissibilidade das ações que discutem improbidade administrativa. Não cabe, obviamente, realizar juízo cognitivo exauriente que conduza ao reconhecimento de plano da conduta ímproba. Na verdade, cumpre auscultar a existência de indícios mínimos de ocorrência da improbidade administrativa que autorizem receber a petição inicial. 5. No presente caso, há a presença de indícios que justificam o recebimento da ação de improbidade, pois os argumentos apresentados pelo promovido não são suficientes para demonstrar, de forma evidente, a improcedência das acusações, estando a decisão atacada devidamente fundamentada quanto a isto. 6. Como restou consignado na decisão agravada: "(..) Em análise perfunctória dos autos, conforme o exigem a presente fase de juízo de delibação e o princípio do , entendo que a inicial in dubio pro societate deve ser recebida, diante dos indícios de conduta ímproba, notadamente quando a notificação emitida pela CEF de id 4058503.4946741 confirma a existência das supostas ilegalidades objeto deste processo, com prejuízo ao erário de R$ 55.445,02, consoante demonstrativo de débito de id 4058503.3861098. No tocante aos elementos indicativos da presença de dolo, é possível identificá-los no caso dos autos, pois se tratando de verba de convênio, direcionada a propósito específico, a sua liberação sem observância das exigências legais de prévia autorização da CEF sugere que o agente procedeu com menosprezo ao erário, ainda que a título de dolo eventual. Demais disso, a realização de licitação antes da assinatura do contrato de repasse é constatada pelas datas de assinatura de tais atos (f. 05/47 do id 4058503.4376897), constando dos autos, ainda, a ordem de serviço (f. 55 do id 4058503.4376897) e de pagamento (f. 56 do id 4058503.4376897). A documentação apresentada pelo próprio réu acerca da situação dos convênios indica, em f. 06 do id 4058503.4776578, que em 26.03.2013, diversas pendências foram identificadas, ao mesmo tempo em que já tramitava a tomada de preços, tendo sido publicado o resultado em 30.07.2013 (f. 48 de id 4058503.4376897). Firme nestas razões, RECEBO a inicial, uma vez que foram atendidos os requisitos do art. 17, §6º, inc. I e II c/c § 10-D do referido diploma legal, bem como que não incidem na espécie quaisquer das hipóteses do art. 330 do CPC (art. 17, §6º-B da Lei 8.429/92). (..)". 7. Na fase preliminar de recebimento da inicial em ação de improbidade administrativa, vige o princípio do , de modo que apenas ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas, in dubio pro societate sendo suficientes simples indícios (e não prova robusta, a qual se formará no decorrer da instrução processual) da conduta indigitada como ímproba. Precedente do STJ no AgInt no REsp 1761220/PR, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, REGINA, julgado em 11/10/2021. Agravo de Instrumento improvido. A parte recorrente alega violação dos arts. 17, §§ 6º e 11 da Lei 8.429/1992, tanto em sua redação original, bem como naquela advinda da Lei 14.230/2021. Aduz inexistir justa causa para o ajuizamento da ação, não tendo sido esgotadas as vias administrativas, e enfatiza inexistirem provas ou mesmo indícios da prática de atos de improbidade supostamente praticados. Afirma que os fatos descritos na ação - suposta autorização para início de obras antes da liberação pela Caixa e pagamento antecipado de R$ 55.445,02 - não configuram improbidade, mas, no máximo, meras irregularidades administrativas, comuns na burocracia de obras públicas. Assevera que a Lei de Improbidade alterada pela Lei 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade, não bastando a simples ilegalidade ou a negligência. A conduta que lhe foi imputada não se enquadra nas hipóteses taxativamente prevista no art. 11 da Lei de Improbidade e não há prova de prejuízo financeiro aos cofres públicos ou de obtenção de vantagem ou enriquecimento ilícito com os atos praticados. Contrarrazões apresentadas às fls. 749/755 e 762/779. O recurso foi admitido na origem (fl. 784). É o relatório. O presente recurso especial tem origem em ação por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Tobias Barreto contra Adilson de Jesus Santos, que, na condição de ex-gestor do Município, teria incorrido em atos de improbidade na execução de contrato de repasse de verbas federais para custear obras municipais, desviando os recursos obtidos mediante convênio com o Ministério do Desenvolvimento Regional e causando danos ao erário. Na decisão que recebeu a inicial, apesar de indeferida a indisponibilidade de bens, reconheceram-se presentes indícios suficientes de conduta ímproba (fls. 547/548). O Tribunal negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo a decisão de recebimento da inicial, com base nos indícios de prática de ato ímprobo e na aplicação do princípio do in dubio pro societate (fls. 703/709). A respeito dos elementos indiciários da existência improbidade administrativa, constou o seguinte no acórdão recorrido (fls. 704/707): Inicialmente, é preciso ter em mente que o intuito do legislador, ao estabelecer requisitos para o recebimento da petição inicial, foi inserir etapa processual que serve como espécie de controle de admissibilidade das ações que discutem improbidade administrativa. Não cabe, obviamente, realizar juízo cognitivo exauriente que conduza ao reconhecimento de plano da conduta ímproba. Na verdade, cumpre auscultar a existência de indícios mínimos de ocorrência da improbidade administrativa que autorizem receber a petição inicial. No caso concreto, o magistrado entendeu que há a presença de indícios que justificam o recebimento da ação de improbidade, pois os argumentos apresentados pelo promovido não são suficientes para demonstrar, de forma evidente, a improcedência das acusações, estando a decisão atacada devidamente fundamentada quanto a isto. Nessa diretriz, penso que não merece reparo a decisão agravada, pelos mesmos argumentos trilhados no juízo monocrático, cuja fundamentação adoto como razão de decidir, "in verbis": "(..) De início, destaco que a decisão de recebimento da inicial combatida pela via do agravo de instrumento foi proferida em conformidade com a legislação então vigente, não contrariando as disposições da Lei 14.230/21, que somente entrou em vigor dias depois. De toda sorte, tendo o TRF da 5ª Região entendido que a matéria deveria ser novamente apreciada à luz do novel regramento, passo à reanálise acerca da possibilidade de recebimento da inicial e de deferimento da cautelar requerida. No tocante ao objeto da ação, cumpre observar que os autores não cuidaram de delimitar o objeto da lide a uma previsão legal por ato de improbidade, nem tampouco ressaltaram a revogação do inciso I do art. 11 da Lei 8.429/92. De toda sorte, considerando que a parte ré se defende dos fatos e que a narrativa conduz à mais adequada tipificação da conduta descrita no art. 10, XI, da Lei de Improbidade, apontada na inicial e no aditamento do MPF, reputo satisfeito, ao menos em um juízo de cognição não exauriente, o requisito do art. 17, §10-D, da Lei 8.429/92. Em análise perfunctória dos autos, conforme o exigem a presente fase de juízo de delibação e o princípio do , entendo que a inicial deve ser recebida, diante dos indícios dein dubio pro societate conduta ímproba, notadamente quando a notificação emitida pela CEF de id 4058503.4946741 confirma a existência das supostas ilegalidades objeto deste processo, com prejuízo ao erário de R$ 55.445,02, consoante demonstrativo de débito de id 4058503.3861098. No tocante aos elementos indicativos da presença de dolo, é possível identificá-los no caso dos autos, pois se tratando de verba de convênio, direcionada a propósito específico, a sua liberação sem observância das exigências legais de prévia autorização da CEF sugere que o agente procedeu com menosprezo ao erário, ainda que a título de dolo eventual. Demais disso, a realização de licitação antes da assinatura do contrato de repasse é constatada pelas datas de assinatura de tais atos (f. 05/47 do id 4058503.4376897), constando dos autos, ainda, a ordem de serviço (f. 55 do id 4058503.4376897) e de pagamento (f. 56 do id 4058503.4376897). A documentação apresentada pelo próprio réu acerca da situação dos convênios indica, em f. 06 do id 4058503.4776578, que em 26.03.2013, diversas pendências foram identificadas, ao mesmo tempo em que já tramitava a tomada de preços, tendo sido publicado o resultado em 30.07.2013 (f. 48 de id 4058503.4376897). Firme nestas razões, a inicial, uma vez que foram atendidos os requisitos do art. 17, §6º,RECEBO inc. I e II c/c § 10-D do referido diploma legal, bem como que não incidem na espécie quaisquer das hipóteses do art. 330 do CPC (art. 17, §6º-B da Lei 8.429/92). (..)" Na fase preliminar de recebimento da inicial em ação de improbidade administrativa, vige o princípio do , de modo que apenas ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas, sendoin dubio pro societate suficientes simples indícios (e não prova robusta, a qual se formará no decorrer da instrução processual) da conduta indigitada como ímproba. A propósito, trago à colação precedente da Terceira Turma deste Tribunal: .. Assim sendo, mostra-se razoável o seguimento da presente ação, a fim de que se apurem, após a devida dilação probatória e com observância do devido processo legal, eventuais práticas de atos atentatórios aos princípios legais e constitucionais. Com isso, não se estabelece aqui pré-julgamento da ação de improbidade. Cuida-se de mero juízo de admissibilidade que, obviamente, não prescinde de análise da verossimilhança das alegações. Nesse sentido, dispõe a jurisprudência do STJ: O Tribunal local reconheceu, com base no acervo probatório, a existência de indícios suficientes do ato de improbidade a justificar o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa. A revisão de tal conclusão implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) - "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. INDÍCIOS. AUSÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, presentes indícios de cometimento de ato ímprobo, afigura-se devido o recebimento da ação de improbidade, em franca homenagem ao princípio do in dubio pro societate, vigente nesse momento processual, sendo certo que apenas as ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas. 2. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que não reconheceu a existência de evidências capazes de autorizar o recebimento da inicial, a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, nos termos da Súmula 7 do STJ. 3. Agravo interno provido. Recurso especial não conhecido. (AgInt no REsp n. 1.570.000/RN, relator Ministro Sérgio Kukina, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/9/2021, DJe de 17/11/2021.) Destaco que esta Corte Superior tem privilegiado a aplicação do princípio in dubio pro societate na fase preliminar de ações de improbidade, mesmo após a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, sobrelevando-se não estar evidenciada a ausência de justa causa e haver indícios da alegada improbidade, mesmo que ainda não se possa precisar o elemento subjetivo da conduta. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO QUE CAUSOU PREJUÍZO AO ERÁRIO. LICITAÇÃO FERROVIA NORTE-SUL. RECEBIMENTO ANTERIOR A VIGÊNCIA DA LEI 14.230/2021. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS. IRREGULARIDADE NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. NECESSIDADE APURAÇÃO CONDUTA ÍMPROBA. INCIDÊNCIA TEMA 1199. PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO OBSERVADAS AS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE. IMPOSSIBILIDADE DE CERCEAMENTO DO JUS ACCUSATIONIS. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, o Tribunal a quo, deu provimento ao recurso de agravo de instrumento para rejeitar a inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa e considerou prejudicado o pedido de substituição de bens. Nesta Corte, ante a extinção da ação de improbidade antes mesmo da instrução processual, restabeleceu-se a decisão de primeiro grau que havia recebido a inicial. II - A inicial da ação de improbidade recebida antes da vigência da Lei 14.230/2021, que descreve adequadamente conduta ímproba deve ter o recebimento mantido, com destaque que no julgamento de mérito, os réus não poderão ser condenados pela prática de ato culposo, nem que esteja em desacordo com o atual regramento da tutela da probidade administrativa que afasta expressamente a possibilidade de dano presumido ao erário. III - Na fase de recebimento da inicial de ação por improbidade administrativa, por força da moralidade administrativa, incide o princípio in dubio pro societate. IV - esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que a rejeição de plano da petição inicial somente é cabível quando constatada a inexistência do ato ímprobo, se improcedente a ação ou inadequada a via eleita, consoante preconizado pelo art. 17, § 8º, da LIA, em sua redação original, sendo, ademais, pacífico que, em fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa, vigora o princípio do in dubio pro societate, ou seja, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, impõe-se o recebimento da peça inaugural com a continuidade da fase de instrução e julgamento do feito. V - Esse entendimento prevalece mesmo após as alterações advindas com a Lei n. 14.230/2021, cumprindo apenas observar se foram preenchidos os requisitos do atual art. 17, § 6º, da LIA, no que tange à descrição fática e individualização das condutas imputadas aos réus, assim como se há indícios da prática de ato ímprobo nos termos dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, o que inclui o elemento anímico, priorizando com isso o interesse público. VI - No recebimento de inicial de ação por improbidade administrativa que aponta a existência de elemento subjetivo descabe exigir a comprovação do dolo na fase postulatória, já que deverá ser objeto de instrução processual, sob pena de cerceamento ao jus accusationis. Precedentes: AgInt no AREsp n. 1.803.193/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 3/12/2024, DJEN de 10/12/2024. VII - Portanto, é prematura a extinção do processo, tendo em vista não existirem elementos fáticos ou probatório suficientes para um juízo conclusivo acerca da demanda, tampouco quanto à efetiva presença do elemento subjetivo do suposto ato de improbidade administrativa, o qual exige, em regra, a regular instrução processual. VIII - Correta a decisão a qual deu provimento ao recurso especial, determinando o recebimento da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, além do regular processamento do feito. IX - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 2.650.599/GO, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/4/2025, DJEN de 7/5/2025 - sem destaque no original) Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA