REsp 2120300 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO, por unanimidade, afetar o processo ao rito dos recursos repetitivos (RISTJ, art. 257-C) para delimitar a seguinte tese controvertida: "Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso." e, igualmente por unanimidade, suspende r o processamento de todos os processos, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria, nos quais tenha havido a interposição de recurso especial ou de agravo em recurso especial, na segunda instância, ou que estejam em tramitação no STJ, observada a orientação prevista no art. 256-L do RISTJ, conforme proposta do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Afrânio Vilela, Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis Moura, Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina, Gurgel de Faria e Paulo Sérgio Domingues votaram com o Sr. Ministro Relator. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PROPOSTA DE AFETAÇÃO DE RECURSO ESPECIAL. RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. ART. 1.036, CAPUT E § 1º, ARTS. 1.037 E 1.038, TODOS DO CPC/2015 C/C ART. 256-I DO RISTJ, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA REGIMENTAL 24, DE 28/9/2016. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. VEDAÇÃO AO REEXAME NECESSÁRIO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA OU DE EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. APLICABILIDADE IMEDIATA AOS PROCESSOS EM CURSO. I. Delimitação da controvérsia, para fins de afetação da matéria ao rito dos recursos repetitivos, nos termos do art. 1.036, caput e § 1º, do CPC/2015: "Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso". II. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015 (art. 256-I do RISTJ, na redação da Emenda Regimental 24, de 28/9/2016).

RELATÓRIO MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS: Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, com fundamento no art. 105, III, alínea a, da CF/88, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado: AGRAVO INTERNO - DECISÃO QUE NÃO CONHECE DE REMESSA NECESSÁRIA EM RAZÃO DE SUA INADMISSIBILIDADE - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE - AUSÊNCIA DE RECURSO VOLUNTÁRIO -REEXAME NECESSÁRIO - DESCABIMENTO - PREVISÃO EXPRESSA NA LEI 14.230/2021 - NÃO CONHECIMENTO - DECISÃO MANTIDA. 1. Nos termos do art. 17, § 19, IV e do art. 17-C, § 3º,da Lei 8.429/1992, com redação dada pela Lei 14.230/2021, as sentenças proferidas no âmbito da ação civil pública por ato de improbidade administrativa não se sujeitam ao reexame necessário. 2. Diante da previsão expressa da Lei 14.230/2021 acerca do descabimento do duplo grau obrigatório, não se cogita na possibilidade de aplicação por analogia do art. 19 da Lei de Ação Popular. 3. Inexistente qualquer razão para se alterar a decisão recorrida que não conheceu do reexame necessário em face de sua inadmissibilidade, forçoso negar provimento ao agravo interno contra ela interposto. 4. Recurso não provido (fl. 254e). Na origem, o município de Recreio propôs ação de improbidade administrativa, julgada improcedente pelo juízo de primeira instância, mas submetida ao duplo grau de jurisdição obrigatório por aplicação subsidiária do Código de Processo Civil e analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/65 (fls. 191/ 197e). Em segundo grau, a remessa necessária não foi conhecida pelo Relator, com amparo na aplicação imediata do art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021. A decisão foi mantida em agravo interno pelo Tribunal de origem, sob os seguintes fundamentos: "Ocorre que, diante das alterações introduzidas na Lei 8.429/1992 pela Lei 14.230/2021, resta superada a discussão acerca da aplicação subsidiária da Lei de Ação Popular para fins de submissão, ao reexame necessário, das sentenças de improcedência proferidas em ações de improbidade administrativa" Isso porque o legislador supriu a omissão (eloquente) anteriormente existente para tratar de forma expressa da remessa necessária, e o fez para consignar, em duas oportunidades, o descabimento do duplo grau obrigatório. (..) Observa-se, do excerto supra, que o legislador, de forma inequívoca, rechaçou expressamente o cabimento de reexame necessário das sentenças proferidas em ação de improbidade administrativa. E, havendo disposição expressa em sentido contrário na legislação específica, não há que se cogitar da aplicação por analogia da Lei de Ação Popular. Em relação ao direito intertemporal, observa-se que a Lei 14.230/2021 entrou em vigor na data de sua publicação, em 25 de outubro de 2021. Sem embargo de sua vigência ter se dado após a prolação da sentença na presente ação, entendo que as normas previstas no art. 17, §19, IV e no art. 17-C, §3º, que afastam o reexame necessário, devem ser aplicadas ao caso, vez que encerram disposição benéfica ao réu - mais benéfica do que a construção jurisprudencial, já que sequer disposição expressa na lei havia -, pelo que, à luz dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (Lei 8.429/1992, art.1º, §4º), devem retroagir. (..) O reconhecimento da ação de improbidade administrativa como parte do Direito Administrativo Sancionador e sua aproximação com a esfera penal conduz à aplicação do art. 5º, XL, CF, que prevê a retroatividade da lei penal mais benéfica. (..) É certo que a deliberação pela retroatividade da norma material, nos termos das teses até então publicadas, limitou-se à hipótese de tipicidade culposa. Entretanto, até por coerência, não há razão para que o mesmo entendimento não seja adotado nas outras situações que envolvem normas mais benéficas, as quais devem ser aplicadas aos casos pendentes de julgamento. Ainda que se pretenda argumentar pela não retroação do regramento ao caso dos autos, não se pode desconsiderar, outrossim, que a disposição tem conteúdo processual, e, como tal, deve ser aplicada imediatamente aos processos em curso. Tratando-se, o reexame necessário, de condição de eficácia da sentença que, por disposição legal expressa, deve ser submetida ao duplo grau de jurisdição, considerando que tal disposição não existia e que há norma expressa estabelecendo a não aplicação, nas ações de improbidade administrativa, do reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito, descabida, sob qualquer ótica, a submissão obrigatória ao julgamento neste segundo grau. Por toda a fundamentação acima, com redobrada vênia, deve ser inadmitido o reexame necessário no caso dos autos, seja diante da inaplicabilidade da Lei de Ação Popular para suprir omissão eloquente da Lei de Improbidade, seja diante das regras expressas introduzidas pela Lei 14.230/2021, não se sustentando os argumentos invocados pelo agravante para a reforma da decisão ora agravada.(..) (grifos originais) (fls. 254/264e)". Nas razões do apelo nobre, o recorrente aponta violação aos arts. 19 da Lei nº 4.717/65 e 14 do Código de Processo Civil, nos seguintes termos: a) o órgão julgador desconsiderou que a sentença foi proferida em junho de 2021, portanto, antes da vigência da Lei nº 14.230/2021; b) a aludida legislação não se aplica às sentenças proferidas antes de sua vigência, uma vez que a lei em vigor no momento do julgamento regula os recursos cabíveis, assim como sua sujeição ao duplo grau de jurisdição; c) dada a natureza processual da norma que veda o reexame necessário, aplica-se o princípio do tempus regit actum, que obsta sua aplicação retroativa e/ou imediata aos processos em curso e d) as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 somente serão aplicáveis às decisões proferidas a partir de 26.10.2021, data da publicação da norma (fls. 272/277e). A parte recorrida não apresentou contrarrazões. O recurso especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 282/285e). Nesta Corte, o Presidente da Comissão Gestora de Precedentes e de Ações Coletivas determinou a intimação das partes e do Ministério Público Federal para se manifestar sobre a seleção do presente recurso como como representativo da controvérsia, juntamente com os Recurso Especiais nº 2.117.355/MG e nº 2.118.137/MG (fls. 299/300e). O Ministério Público Federal opinou pela qualificação do recurso, nos termos da ementa a seguir colacionada: PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADEADMINISTRATIVA. REMESSA NECESSÁRIA. VEDAÇÃO PELA LEI Nº 14.230/21. LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO IMEDIATA. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMISSIBILIDADE. 1 - O recurso preenche os requisitos extrínsecos de admissibilidade: representação regular; tempestividade e preparo dispensado. 2 - Quanto aos requisitos intrínsecos, constata-se o cabimento do recurso, a legitimidade para recorrer, o interesse recursal e a inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer. 3 - No tocante ao artigo 1.036, §6º, do CPC, que cuida de pressuposto específico para afetação de um recurso como representativo da controvérsia, observa-se que o recorrente, nas razões recursais, teceu argumentos que abrangem a tese delimitada pelo Tribunal de origem. 4 - Parecer pela admissibilidade do presente recurso especial como representativo da controvérsia (fl. 307e). Às fls. 312/327e, o Ministério Público de Minas Gerais se manifestou em igual sentido. O Presidente da Comissão Gestora de Precedentes, asseverando que a submissão da matéria controvertida ao rito dos repetitivos conferirá maior racionalidade aos julgamentos, determinou a distribuição do feito (fls. 331/334e). É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PROPOSTA DE AFETAÇÃO DE RECURSO ESPECIAL. RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. ART. 1.036, CAPUT E § 1º, ARTS. 1.037 E 1.038, TODOS DO CPC/2015 C/C ART. 256-I DO RISTJ, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA REGIMENTAL 24, DE 28/9/2016. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. VEDAÇÃO AO REEXAME NECESSÁRIO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA OU DE EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. APLICABILIDADE IMEDIATA AOS PROCESSOS EM CURSO. I. Delimitação da controvérsia, para fins de afetação da matéria ao rito dos recursos repetitivos, nos termos do art. 1.036, caput e § 1º, do CPC/2015: "Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso". II. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015 (art. 256-I do RISTJ, na redação da Emenda Regimental 24, de 28/9/2016). VOTO MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS (Relator): Propõe-se a afetação deste recurso especial ao rito do art. 1.036 do CPC/2015 para a consolidação do entendimento da Primeira Seção acerca da aplicação imediata da vedação ao reexame obrigatório da sentença de improbidade administrativa aos processos em curso, prevista pela Lei nº 14.230/2021 nos seguintes termos: Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021). § 19º. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: (Incluído pela dada pela Lei nº 14.230, de 2021). (..) IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito. (Incluído pela dada pela Lei nº 14.230, de 2021). Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (Incluído pela dada pela Lei nº 14.230, de 2021). § 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei. (Incluído pela dada pela Lei nº 14.230, de 2021). O presente recurso é tempestivo e atende aos requisitos de admissibilidade. A leitura das razões recursais permite a exata compreensão da questão federal infraconstitucional debatida, que está prequestionada, prescindindo do revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos. Quanto à multiplicidade de demandas, ressalto que a Presidência da Comissão Gestora de Precedentes e de Ações Coletivas desta Corte qualificou o presente recurso como representativo da controvérsia após constatar que se trata de questão jurídica multitudinária, ainda não submetida ao rito dos recursos repetitivos, com relevante impacto nos processos de improbidade em trâmite no País. Anoto, por oportuno, que a presente controvérsia não se confunde com o Tema 1.042/STJ, que discutia, à luz da redação original da Lei nº 8.429/92, a necessidade de reexame necessário da ação de improbidade julgada improcedente em primeira instância. Isso porque a questão ficou prejudicada diante do novo cenário jurídico trazido pela Lei nº 14.230/2021, circunstância que culminou no cancelamento do tema. Remanesce, contudo, a necessidade de debater a presente controvérsia, referente à aplicabilidade imediata da vedação ao duplo grau de jurisdição obrigatório aos processos com sentença prolatada antes do advento da Lei nº 14.230/2021 . Inquestionavelmente, a tese a ser fixada contribuirá para o fortalecimento do sistema de precedentes delineado pelo CPC/15, notadamente diante da divergência existente entre o acórdão recorrido e julgados do Superior Tribunal de Justiça acerca da questão jurídica, conforme bem salientado pelo Presidente da Comissão Gestora de Precedentes às fls. 331/334e. Destarte, ante a relevância do tema, o atendimento dos requisitos de admissibilidade e a ausência de anterior submissão da presente controvérsia ao regime dos repetitivos, entendo que este feito, assim como os Recurso Especiais nº 2.117.355/MG e nº 2.118.137/MG, encontram-se aptos à afetação, nos termos do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015, c/c o art. 256-I e seguintes do RISTJ, como recursos representativos da controvérsia jurídica de natureza repetitiva. Isso posto, voto pela afetação do presente recurso especial ao rito dos recursos repetitivos, com a identificação do seguinte tema: "Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso." Em face da natureza da controvérsia debatida, determino, nos termos do art. 1.037, II, do CPC/2015, a suspensão do processamento de todos os processos, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria, nos quais tenha havido a interposição de recurso especial ou de agravo em recurso especial, na segunda instância, ou que estejam em tramitação no STJ, observada a orientação prevista no art. 256-L do RISTJ. Oficie-se aos Presidentes dos Tribunais de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais, comunicando a instauração deste procedimento, a fim de que seja suspensa a tramitação dos processos. Dê-se vista ao Ministério Público Federal (art. 1.038, III e § 1º, do CPC/2015), para manifestação, em 15 (quinze) dias. Comunique-se ao Ministro Presidente e aos demais integrantes da Primeira Seção do STJ, assim como ao Núcleo de Gerenciamento de Precedentes e de Ações Coletivas - NUGEPNAC desta Corte (Resolução STJ/GP 29, de 22/12/2020). É o voto.