REsp 2139904 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, com fundamento na alínea a do inciso III do art. 105 da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS assim ementado (fls. 476/480): AGRAVO INTERNO - DECISÃO DO RELATOR QUE NÃO CONHECE DA REMESSA NECESSÁRIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MANUTENÇÃO DA DECISÃO - RECURSO DESPROVIDO. Deve ser mantida a decisão impugnada quando ausentes fatos e argumentos novos aptos a alterar o convencimento nela externado, revelando as alegações da parte agravante mero inconformismo subjetivo quanto ao não conhecimento da remessa necessária diante das inovações constantes da Lei n. 14.230/21. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 494/498). Em suas razões recursais, a parte recorrente sustenta violados os arts. 14 do CPC e 19 da Lei 4.717/1965, não se podendo aplicar a Lei 14.230/2021 no tocante à exclusão do reexame necessário a uma sentença proferida antes de sua entrada em vigor. Argumenta que as sentenças em ações de improbidade administrativa proferidas antes da vigência da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992, ainda estão sujeitas à remessa necessária. Foram juntadas contrarrazões (fls. 518/521). O recurso foi admitido na origem (fls. 525/534). O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso especial (fls. 1.071/1.075). É o relatório. A Lei de Improbidade Administrativa busca preservar valores caros à coletividade, punindo os atos de agentes que venham a obter proveito pessoal ilícito, causar desfalque aos cofres públicos ou violar os princípios da administração pública. A moralidade administrativa e o patrimônio público são objeto de resguardo, seja na Lei de Improbidade Administrativa seja na Lei da Ação Popular, justificando-se o diálogo entre elas e, assim, a aplicação analógica do art. 19 da Lei 4.717/1965 às ações de improbidade administrativa. Essa noção fica bem evidente na doutrina de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves: É de ressaltar que a sentença de improcedência, quando proposta a demanda pelo ente de direito público lesado, reclama a incidência do art. 475 do CPC, sujeitando-se ao duplo grau obrigatório de jurisdição. O mesmo ocorrerá quando proposta a ação pelo Ministério Público ou pelas associações, incidindo, agora, a regra do art. 19 da Lei da Ação Popular, uma vez que, por agirem os legitimados em defesa do patrimônio público, é possível entender que a sentença, na hipótese, foi proferida "contra" a União, o Estado ou o Município, mesmo que tais entes tenham contestado o pedido inicial (art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92 c.c. art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/65 (in Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro. Lumen Juris. 2. ed. 2004. p. 858). Portanto, é cabível o reexame necessário na ação civil pública por improbidade administrativa, seja porque incidente o art. 475 do CPC/1973, seja por aplicação analógica do art. 19 da Lei 4.717/1965 às sentenças extintivas ou de improcedência. A par disso, a Lei 14.230/2021 afastou a figura da remessa obrigatória no corpo da Lei 8.429/1992. A questão do cabimento de reexame necessário é eminentemente processual. A doutrina propõe algumas teorias para orientar quais fatos processuais serão regulados pela lei nova como a teoria da "unidade processual: o processo é regido, por inteiro, unicamente por uma das leis; fases processuais, em que uma das leis disciplina totalmente uma determinada fase" e, ainda, a teoria do "isolamento dos atos processuais, em que cada ato é considerado separadamente, para se perquirir sobre a aplicação de uma das leis" (in Curso de Direito Processual Civil Moderno. José Miguel Garcia Medina. Thomson Reuters Brasil. 2000. p. RB-1.3). De modo preponderante, o CPC de 1973 e o CPC de 2015 aplicam a teoria do isolamento dos atos, que, ademais, em tudo consona com a hipótese dos autos. Tem-se, pois, que o regime de impugnação das decisões judiciais é aquele vigente quando da publicação da decisão recorrida, isolando-se, assim, os atos considerados perfeitamente realizados sob a égide de uma determinada legislação processual. Essa teoria orientou esta Corte Superior quando da edição dos enunciados administrativos relativos à entrada em vigor do novo Código de Processo Civil, bastando ver o enunciado de número 2: "Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça." No sentido da aplicação da teoria do isolamento, esta Corte tem assim se manifestado: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SOBRESTAMENTO. REJEIÇÃO. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO FICTO. RECONHECIMENTO. OFENSA A DISPOSITIVOS DO CPC/1973. DEFICIÊNCIA RECURSAL. AUSÊNCIA. LEGITIMIDADE ATIVA. PRECLUSÃO PRO JUDICATO. RECONHECIMENTO. .. 8. Este Tribunal, com respaldo no art. 14 do CPC/2015, tem prestigiado a chamada "teoria do isolamento dos atos processuais", com fundamento no princípio geral do tempus regit actum, como critério orientador de direito intertemporal, de modo que a nova lei processual tem incidência imediata sobre os feitos ainda em curso, mas não pode retroagir para alcançar os atos processuais praticados e as situações consolidadas sob a égide do regime anterior, como no caso presente (AgInt no AREsp 989.414/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/03/2017, DJe 13/03/2017). 9. In casu, o julgamento do recurso (agravo de instrumento), iniciado sob o manto do diploma revogado, foi ultimado quando já em vigor o CPC/2015, devido ao pedido de vista, de modo que, tendo a Corte de origem se baseado em preceitos da lei revogada (arts. 471 e 473 do CPC/1973) para decidir, a parte recorrente teve que mencionar tais dispositivos no recurso especial, o que em nada impede o processamento do apelo nobre. 10. Se um órgão jurisdicional superior decide sobre uma das condições da ação, a matéria não pode ser reapreciada por órgão inferior de modo diverso, sob pena de violar a preclusão hierárquica. 11. No caso sub examine, empresas consorciadas litigaram com a ITAIPU, sendo que um dos consórcios (CIEM) subcontratou outro para a prestação dos serviços de transportes (CITE) e, nada obstante a renúncia/desistência manifestada pelo consórcio subcontratante (Consórcio CIEM), a Segunda Seção do TRF da 4ª Região reconheceu a legitimidade ativa do consorciado subcontratado, ora agravado (Consórcio CITE), de maneira que não poderia tal questão ser diferentemente decidida pelo Órgão Turmário do Regional, após a baixa dos autos ao primeiro grau, porquanto abrigada sob o manto da preclusão pro judicato. 12. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp n. 1.650.256/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 3/4/2018, DJe de 9/5/2018.) RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO INTERTEMPORAL. IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA. DECISÃO INTERLOCUTÓRIA PROFERIDA SOB A ÉGIDE DO CPC DE 1973. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS NA VIGÊNCIA DO CPC DE 2015. CABIMENTO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Na forma da jurisprudência que se consolidou no Superior Tribunal de Justiça ao examinar hipótese restritiva de cabimento de recurso criada pela Lei n. 10.352, de 26 de dezembro de 2001, a lei que rege o recurso cabível é aquela vigente na data da decisão que se pretende impugnar, não interferindo nisso o fato de uma das partes opor embargos de declaração que venham a ser rejeitados sob nova lei que altere hipótese de cabimento antes prevista. 2. Outrossim, se acolhidos os embargos com efeitos infringentes, mediante alteração substancial da decisão embargada, o recurso cabível, em razão do efeito substitutivo, será aquele previsto na legislação vigente no momento da prolação da decisão que julgar os aclaratórios. 3. Votos-vista convergentes da Ministra Nancy Andrighi e do Ministro João Otávio de Noronha, com acréscimo de fundamentação. 4. Na espécie, o acórdão recorrido concluiu pelo cabimento de agravo de instrumento com base no CPC de 1973, assentando que "tanto o incidente de impugnação ao valor da causa como a sentença que o resolveu ocorreram sob a égide do CPC de 1973, quando este previa a interposição do incidente no seu art. 261". 5. Desse modo, considerando que os arts. 261 c/c 522 do CPC de 1973 previam o cabimento de agravo de instrumento, ressoa irrelevante, à luz da jurisprudência desta Corte Superior, o fato de os embargos de declaração opostos contra a decisão que rejeitou a impugnação terem sido rejeitados sem efeitos infringentes na vigência do CPC de 2015, não sendo, pois, aplicável a nova regra processual que prevê a irresignação por meio de apelação. 6. Recurso especial conhecido e não provido. (REsp n. 1.847.798/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, relator para acórdão Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, julgado em 15/3/2023, DJe de 18/4/2023 - sem destaque no original.) Assim, a sentença que extingue o processo sem resolução de mérito ou julga improcedentes os pedidos e que tenha sido publicada antes das alterações processuais trazidas pela Lei 14.230/2021 está submetida ao regime até então vigorante no microssistema das ações coletivas de proteção aos direitos e interesses difusos, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, sendo, por isso, cabível o reexame necessário. Em que pese o recurso especial do Ministério Público devesse ser provido, o retorno dos autos ao Tribunal local para uma eventual análise da pretensão condenatória acabou por se esvaziar quando do julgamento do Tema 1.199/STF. O processo é um instrumento e não fim em si mesmo. Devendo, por isso, ser utilizado para a satisfação do direito substancial e a pacificação dos conflitos. Na espécie, analisando o mérito, não se pode deixar de considerar que o panorama normativo da improbidade administrativa mudou em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius. Sob o regime da repercussão geral, o STF pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo. Após, quando julgamento dos embargos de declaração opostos no Recurso Extraordinário com Agravo 803.568-AgR-segundo-EDv, o Pleno do STF, examinando a possibilidade de aplicação da tese proferida no Tema 1.199 aos casos de condenação pela conduta tipificada no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992, concluiu por estender as conclusões explicitadas no âmbito da repercussão geral a tal hipótese. Nesse mesmo sentido, há outras várias decisões colegiadas da Corte Suprema: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (ARE 1457770 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 19-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 22-01-2024 PUBLIC 23-01-2024) AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III - Agravo improvido. (RE 1452533 AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 08-11-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 20-11-2023 PUBLIC 21-11-2023) SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. (ARE 1346594 AgR-segundo, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 24-10-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-10-2023 PUBLIC 31-10-2023) Diante deste novo cenário, a condenação com base em genérica violação a princípios administrativos ou com base nos revogados incisos I e II do art. 11 da LIA, sem que os fatos tipifiquem qualquer das novas hipóteses previstas na sua atual redação, remete a que se reconheça a abolição da tipicidade da conduta. Na espécie, como bem se extrai da inicial, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação por improbidade contra Adailton Fernandes da Silva, Investigador da Polícia Civil do Estado de Minas Gerais que, atuando junto ao DETRAN em Janaúba, teria favorecido a obtenção de Carteira Nacional de Habilitação de um candidato reprovado no exame mediante o pagamento de determinada quantia em dinheiro, violando, com isso, os princípios de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. Ocorre que, apesar da gravidade dos fatos, não há mais suporte legal para a qualificação da conduta imputada na inicial como ímproba tendo em vista o rol taxativo previsto no art. 11 da LIA. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO. CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel. Min. ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022. 4. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 5. No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART. 6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo. (AgInt no AREsp n. 2.380.545/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 7/3/2024) O eventual conhecimento do reexame necessário seria inócuo tendo em conta o fato relevante e superveniente a tornar atípica a conduta imputada ao réu com base no art. 11 da LIA ao qual o pedido condenatório formulado na inicial se restringe. Assim, outra não pode ser a conclusão senão a de ausência de interesse no provimento do presente recurso especial . Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA