AREsp 2578037 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interposto contra a decisão que inadmitiu o recurso especial no qual o MUNICIPIO DE FRANCA se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO assim ementado (fl. 1.538): APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FRANCA. LOTEAMENTO CLANDESTINO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. Dever do Município de fiscalizar preventivamente a instalação do loteamento clandestino. Decisão que impôs ao ente público a responsabilidade pela regularização fundiária do Loteamento "Patrimonial Vale das Samambaias", nos termos da Lei Federal nº 13.465/2017. Legitimidade do Município para requerer a Reurb-E. Desnecessária a integração da lide pelos titulares de domínio da área, visto que a ação visa à imposição da obrigação de instaurar o procedimento de regularização fundiária, e não a regularização em si. A imposição das obrigações ao ente público não exclui a responsabilidade dos particulares, a serem apuradas e estabelecidas no procedimento administrativo. Sentença mantida. REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO DESPROVIDO, COM OBSERVAÇÃO. Não foram opostos embargos de declaração. Nas razões de seu recurso especial, a parte ora agravante alega violação do art. 33, §1º, II da Lei 13.465/2017, e art. 40 da Lei 6.766/1979. Sustenta que "embora o juízo tenha reconhecido que "a natureza do loteamento impõe aos moradores a tomada de providências com relação a informações necessárias para inícios dos procedimentos estabelecidos pela legislação", impôs ao Município uma série de obrigações que, pela lei da REURB, cabe aos interessados, como elaboração do levantamento planialtimétrico e execução de todas as obras previstas nos projetos aprovados, providenciar o registro no Cartório de Registro de Imóveis, o que não se pode aceitar"(fl. 1.574). Defende que "à luz da sistemática criada pela lei 6.766/79, o ajuizamento de ação de conhecimento, visando exclusivamente o reconhecimento da responsabilidade subsidiária do Município pela regularização urbanístico ambiental de loteamento particular, exige que, primeiro, o loteador tenha sido cobrado do cumprimento das obrigações legais a ele impostas para, depois, em caso de inadimplemento, exigir do Poder Público Municipal a execução de seu dever" (fls. 1.580/1.581). Foram apresentadas contrarrazões às fls. 1.587/1.593. Sobreveio o juízo de admissibilidade negativo, razão pela qual foi interposto o agravo em recurso especial ora em análise. É o relatório. A insurgência não merece prosperar. Preenchidos os requisitos de admissibilidade do agravo, passo à análise do recurso especial. O acórdão recorrido decidiu a celeuma nos seguintes termos (fls. 1.540/1.548): A remessa necessária e o recurso não comportam provimento. Na origem, cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICODO ESTADO DE SÃO PAULO em face do MUNICÍPIO DE FRANCA pela qual se busca a regularização fundiária do loteamento "Patrimonial Vale das Samambaias", nos termos da Lei nº 13.465/2017. O Ministério Público pugnou pela procedência da ação civil pública "condenando-se a ré a instaurar processo administrativo para promover a Regularização Fundiária do Patrimonial Vale das Samambaias, nos termos da Lei Federal nº 13.465/2017, observando as seguintes etapas mínimas e prazos, sob pena de imposição de multa diária de R$ 5.000,00: a. No prazo de 15 dias, providenciar a abertura de procedimento administrativo de REURB com relação ao Patrimonial Vale das Samambaias; b. No prazo máximo de 180 dias, contados a partir da abertura do procedimento, processar administrativamente o procedimento de REURB, conferindo prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes, classificando sua modalidade e elaborando projeto de regularização fundiária; c. No prazo de 180 dias, contados do final do prazo do item "B", apresentar projeto de regularização fundiária, contendo, no mínimo, os requisitos do art. 35 da Lei Federal nº 13.465/2017, e projeto urbanístico de regularização fundiária, contendo, no mínimo, os requisitos do art. 36 da Lei Federal nº 13.465/2017; d. No prazo de 30 dias, contados do cumprimento do item "C", sanear o processo administrativo e emitir decisão, através da autoridade competente, mediante ato formal público, quanto à viabilidade da regularização fundiária e a aprovação dos projetos de regularização apresentados, nos termos do art. 40 da Lei Federal nº 13.465/2017; e. Na obrigação de fazer, consistente em executar todas as obras previstas nos projetos aprovados, dentro do cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial apresentados no projeto de regularização fundiária; f. No prazo de 30 dias da aprovação dos projetos, expedir Certidão de Regularização Fundiária (CRF), nos termos do art. 41 da Lei Federal nº 13.465/2017, bem como providenciar seu registro ao 1º Cartório de Registro de Imóveis de Franca, procedendo posteriormente à titulação dos ocupantes. Pois bem. Conforme constou na r. sentença, ainda que de modo extremamente sucinto, a ação visa à imposição da obrigação de instaurar o procedimento de regularização fundiária, e não a regularização em si. Assim, desnecessária a integração da lide pelos titulares de domínio da área. A sentença baseou-se nos dispositivos da Lei nº 13.465/2017- Lei da Reurb. A Reurb é procedimento complexo, que se inicia com o levantamento da área e identificação de ocupantes e ocupações. Todos os interessados são chamados a se manifestar. Os ocupantes são cadastrados, até como forma de vedar a expansão da ocupação diante das evidências de que a área será regularizada. Argumenta o Município de Franca que a hipótese não é de regularização de interesse social, destinada a população de baixa renda, mas, sim, de Reurb-E, de fim específico, que diz respeito a núcleo urbano com ocupantes que devem ser responsabilizados pelos custos e pelas providências da regularização. De fato, a Lei da Reurb prevê as duas modalidades de regularização, conforme o perfil dos ocupantes. Mas não é pelo fato de não se tratar de população pobre que a regularização não pode ou deve ser providenciada pelo Município. Os municípios têm o dever primário de regularizar o território. Não se trata de apurar responsabilidades, nesta esfera. A irregularidade fundiária traz ônus e prejuízos generalizados. Sem titulação, o valor das áreas é reduzido, há insegurança jurídica, há obstáculos à incidência e cobrança de impostos, é mitigada a atividade econômica, geradora de emprego, renda e circulação da riqueza. Os estudos que levaram à edição da Medida Provisória 759, de 2016, posteriormente convertida na Lei nº 13.465/2017, mostraram que inúmeras áreas têm ocupação consolidada, eventualmente há décadas, que não têm registro e nem se eram passíveis de regularização, com os instrumentos legais até então disponíveis, tal o nível de obstáculos a serem superados, como é o caso dos autos. Os entraves são de toda ordem. Eventualmente, a ocupação atinge áreas públicas e particulares, sem que seja fácil esclarecer os limites de cada uma; há incertezas quanto aos efetivos titulares de domínio ou sobre o correspondente registro imobiliário; há desconformidade com a lei de parcelamento do solo; há inobservância de metragens mínimas para a constituição de imóvel urbano; a ocupação é de característica urbana, muitas vezes dotada de estrutura de vias públicas típicas do perímetro urbano, todavia, situada em área rural. Tal multiplicidade de fatores mostrou situações em que, mesmo havendo total interesse e até capacidade econômica dos ocupantes, a regularização não se mostrava possível. Objetivou a Medida Provisória trazer instrumentos jurídicos para que os interessados ou o poder público pudessem, afinal, promover as regularizações. Há inúmeros casos de bairros inteiros, mesmo de alto padrão, pelo Brasil afora, de imóveis não registráveis, sem a via da Reurb. A Reurb-E se apresenta como a via que há de congregar os interesses de toda a coletividade. O poder público, nos municípios, mesmo que possa ter responsabilidade, em muitos casos, por omissão, acaba como um dos, senão o maior dos prejudicados, com os núcleos urbanos irregulares. A regularização valoriza áreas, viabiliza o mercado formal, viabiliza investimentos, instalação de serviços, gera empregos, num ciclo que tende a beneficiar todo o município. Como se vê, o Ministério Público, desde 2007, mantinha expediente de acompanhamento da situação da área, com vistas à regularização. Chegou a estabelecer termos de ajustamento de conduta com os titulares de domínio. Também perante a Administração Municipal houve requerimento de regularização. Todavia, nada que tenha se aproximado, até o momento, da efetiva regularização. Passo à análise de dispositivos da Lei 13.465/2017, que demonstram a plena aplicação ao caso presente. Dispõe o art. 11, inciso III: Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se: III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município; Consta nos autos que a implantação do loteamento data de 1985, sem qualquer registro ou aprovação municipal, e sem reserva das áreas a serem destinadas às praças e vias de circulação, que são transferidas ao poder público, nos termos da lei de parcelamento do solo. Ainda que se trate de área rural, consta que o parcelamento irregular e clandestino se fez com características urbanas, com venda de "lotes" como partes ideais. A ocupação é consolidada, de modo que se enquadra no conceito de núcleo urbano informal consolidado. Nos termos do art. 13: Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades: I - Reurb de Interesse Social (Reurb-S) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e II - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo. A Reurb de Interesse Específico, ou Reurb-E, é categoria residual das modalidades de regularização fundiária, e se define uma vez afastada a hipótese da Reurb de Interesse Social, que é aquela aplicável aos núcleos de população predominantemente de baixa renda. No caso dos autos, entende-se necessário o cumprimento dos requisitos atinentes à Reurb-E. O art. 14 elenca as partes legítimas para requerer a Reurb: Art. 14. Poderão requerer a Reurb: I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações demoradores, fundações, organizações sociais, organizações das sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e V - o Ministério Público. § 1º Os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro. § 2º Nos casos de parcelamento do solo, de conjunto habitacional ou de condomínio informal, empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os seus custos e obrigações contra os responsáveis pela implantação dos núcleos urbanos informais. § 3º O requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal. Como se vê, no art. 14, incisos II e III, tanto os proprietários, loteadores ou incorporadores, quanto os beneficiários, individual ou coletivamente, têm legitimidade para requerer a Reurb. Entretanto, não se exclui a legitimidade dos próprios entes públicos, dentre os quais, o Município. As fases a serem cumpridas na Reurb estão discriminadas no art. 28: Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases: I - requerimento dos legitimados; II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobreo imóvel e dos confrontantes; III - elaboração do projeto de regularização fundiária; IV - saneamento do processo administrativo; V - decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade; VI - expedição da CRF pelo Município; e VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada. O art. 28 deixa claro que se trata de procedimento complexo, e que, dentre suas etapas, há a oportunidade de manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel, ou seja, os titulares dominiais e os detentores de posse, a serem beneficiados com a regularização. E, conforme art. 33: Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município aprovar o projetoderegularizaçãofundiária,doqualdeverãoconstarasresponsabilidades das partes envolvidas. II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes privados; e III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse público, o Município poderá proceder à elaboração e ao custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança aos seus beneficiários. O dispositivo acima não deixa dúvidas. Ainda que se trate de Reurb-E, prevista no inciso II, instaurado o processo administrativo, compete ao Município aprovar o projeto de regularização fundiária. Neste caso, conforme inciso II, o custeio poderá ser atribuído aos beneficiários. Indispensável, de qualquer modo, que haja a instauração do procedimento de regularização, medida cuja imposição é buscada na ação. Em reforço, vejam-se as previsões do art. 38, que dão aos Municípios a possibilidade de definir atribuições aos beneficiários relativas à implantação do sistema viário, infraestrutura, equipamentos públicos, e providências relacionadas com a compensação urbanística e ambiental. Art. 38. Na Reurb-E, o Distrito Federal ou os Municípios deverão definir, por ocasião da aprovação dos projetos de regularização fundiária, nos limites da legislação de regência, os responsáveis pela: I - implantação dos sistemas viários; II - implantação da infraestrutura essencial e dos equipamentos públicos ou comunitários, quando for o caso; e III - implementação das medidas de mitigação e compensação urbanística e ambiental, e dos estudos técnicos, quando for o caso.§ 1º As responsabilidades de que trata o caput deste artigo poderão ser atribuídas aos beneficiários da Reurb-E.§ 2º Os responsáveis pela adoção de medidas de mitigação e compensação urbanística e ambiental deverão celebrar termo de compromisso com as autoridades competentes como condição de aprovação da Reurb-E. Em assim sendo, não se vê porque trazer para os autos desta ação, que visa à imposição, ao Município, da obrigação de instaurar o processo de regularização fundiária, e de dar seguimento às etapas legais, os potenciais beneficiários da regularização. Nada impediria que o pedido houvesse sido formulado também em relação a eles. Mas não se vê irregularidade no fato de a ação ter sido voltada apenas contra o Município, como legitimado a dar início e conduzir a regularização administrativa, o que não significa dizer que seja o responsável por todos os ônus da regularização. Sem que se tenha a instauração do procedimento da Reurb, não há como se desenvolverem as etapas que permitem conduzir à titulação dos ocupantes. O Ministério Público tem legitimidade concorrente para requerer a instauração do procedimento, na via administrativa. E é ao Município que os legitimados devem se dirigir. Ao tratar dos "Instrumentos da Reurb", a partir do art. 15, e "Do Procedimento da Reurb", a partir do art. 28, a lei deixa claro que se trata de procedimento complexo, conduzido pelo Município, independentemente de quem haja solicitado a instauração, e que se concluirá no Registro de Imóveis. A situação vigora, de fato, desde a década de 80. A ação já tramita há três anos. A imposição da obrigação de instaurar o procedimento é apenas o ponto de partida da regularização que envolverá, necessariamente, os proprietários da área, aqueles que clandestinamente promoveram o loteamento, e os adquirentes-possuidores. A responsabilidade de cada um haverá de se estabelecer no processo administrativo, uma vez realizados os estudos acerca de todas as medidas a serem tomadas para viabilizar a regularização, estudos estes que não são objeto desta demanda, tanto que julgada de modo antecipado, sem produção de provas de ordem técnica. As medidas haverão de integrar o projeto de regularização que, como se viu, pode ser realizado pelo Município e por ele, necessariamente, tem que ser aprovado. Por fim, não é caso de acolher o parecer da Procuradoria de Interesses Difusos e Coletivos, de fls. 1532/36, que propõe a reforma, em parte, da r. sentença, para estabelecer que a responsabilidade do Município é subsidiária. No caso, a corresponsabilidade consta da própria lei de regularização fundiária. O pedido, nesta ação foi formulado contra o Município, e deve ser mantido o provimento integral, sem ressalvas. Cabe, apenas, observação, no sentido de que a imposição das obrigações ao ente público não exclui a responsabilidade dos particulares, a serem apuradas e estabelecidas no procedimento administrativo. Quanto às obrigações impostas ao município, estão elas em conformidade com o texto da lei, de modo que não há reparo a ser feito. Ante o exposto, nega-se provimento à remessa necessária e ao recurso do Município, com observação. Após analisar o acórdão recorrido, verifico que o Juízo de origem não identificou desconformidade do presente caso com a Lei 13.465/2017 (Lei da Reurb), demonstrando claramente com base em seus próprios dispositivos que sua aplicabilidade está correta, no sentido de que "a ação visa à imposição da obrigação de instaurar o procedimento de regularização fundiária, e não a regularização em si. Assim, desnecessária a integração da lide pelos titulares de domínio da área" (fl. 1.541). O Tribunal ressaltou, inclusive, que "a imposição das obrigações ao ente público não exclui a responsabilidade dos particulares, a serem apuradas e estabelecidas no procedimento administrativo" (fl. 1.548). A parte recorrente, todavia, não se insurge contra aquele fundamento, limitando-se a afirmar, em suma, que "são os adquirentes dos lotes que devem arcar com as despesas de execução das obras, apresentar projetos, elaborar levantamentos planialtimétricos, providenciar regularizações junto ao GRAPROHAB, SABESP, CETESB, CPFL e registro no Cartório de Registro de Imóveis" (fl. 1.576). Não é possível afastar, assim, a incidência, por analogia, da Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal (STF), que estabelece: "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". Além disso, observo que em relação à apontada violação ao art. 40 da Lei 6.766/1979 não houve apreciação pelo Tribunal de origem, e não foram opostos embargos de declaração a fim de sanar eventual omissão do ponto controvertido. Ante falta de enfrentamento no acórdão recorrido da matéria impugnada, objeto do recurso, incidem, por analogia, as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (STF). Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 282/STF. DISPOSITIVO QUE REPRODUZ A CF E QUE DEVE SER ANALISADO PELO STF. IMPOSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO CONSTITUCIONAL NESTA VIA 1. Cuida-se de Agravo Interno contra decisum que conheceu do Agravo para não conhecer do Recurso Especial. 2. Na origem, trata-se de inconformismo contra decisum do Tribunal de origem que não admitiu o Recurso Especial, sob o fundamento de incidência da Súmula 282/STF e impossibilidade de discussão constitucional nesta via. 3. O STJ entende que o exame da alegação de violação ao art. 1º da Lei do Mandado de Segurança não é cabível em Recurso Especial, sendo de competência do STF o eventual exame de violação ao respectivo dispositivo constitucional, pela via do recurso extraordinário (nesse sentido, entre outros: AgInt no REsp 1.917.456/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 2/12/2021; AgInt no AREsp 1.535.832/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, , DJe de 5/5/2020; AgRg no AREsp 144.399/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 18/6/2012; REsp 1.906.932/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 24/5/2021). 4. Ademais, "não há como se concluir pelo devido prequestionamento do art. 14, § 2º, da Lei 12.016/2009 e do art. 1.013, caput e § 1º, do Código de Processo Civil" (fl. 2.063). Na espécie, incide o óbice das Súmulas 282/STF e 356/STF, uma vez que a questão não foi examinada pela Corte de origem, tampouco foram opostos Embargos de Declaração para tal fim. Nesse sentido: REsp 1.160.435/PE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Corte Especial, DJe de 28/4/2011; AgInt no AREsp 1.339.926/PR, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, DJe de 15/2/2019; e REsp 1.730.826/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 12/2/2019. 5. Agravo Interno não provido (AgInt no AREsp n. 2.458.718/GO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/4/2024, DJe de 7/5/2024.) TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ICMS/DIFAL. TESE RECURSAL NÃO PREQUESTIONADA. SÚMULAS 282/STF E 356/STF. LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULA 280/STF. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. CONFLITO ENTRE LEI LOCAL E LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA STF. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. Inadmissível recurso especial por ausência de prequestionamento da tese recursal vinculada, a respeito da qual nem sequer houve a oposição de embargos de declaração. Incidência das Súmulas 282/STF e 356/STF. 3. O Tribunal a quo decidiu a controvérsia com base na lei local de regência - RICMS/ES. Incidência da Súmula 280/STF: "Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário". 4. Configura deficiência da fundamentação recursal a alegação de conflito entre lei local e lei federal com fulcro na alínea "b" do permissivo constitucional. Incidência da Súmula 284/STF. 5. Conflito entre lei local (RICMS/ES) e lei complementar (LC 87/1996) possui natureza constitucional e, consoante disposto no art. 102, III, "d", da CFRB, compete ao STF, no âmbito do recurso extraordinário, apreciar decisão recorrida que julgar válida lei local contestada em face de lei federal. 6. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.365.898/ES, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024.) Ante o exposto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, alíneas "a", do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO CLANDESTINO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO PARA REQUERER A REURB-E. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO SUFICIENTE PARA MANTER O JULGADO. AUSENCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. SÚMULA 283/STF. ART. 40 DA LEI 6.766/1979. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356/STF. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL.