REsp 2177221 - DECISAO

DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no julgamento de Apelação, assim ementado (fls. 3.408/3.409e): Ação civil pública - Ministério Público que postula a condenação do Estado de São Paulo e do Município de Mairiporã a promoverem regularização fundiária de loteamento clandestino situado em área de proteção de mananciais, com a reparação dos danos ambientais - Pedido julgado procedente em parte - Recursos do Estado, do Município e de parte dos ocupantes - Prescrição não configurada - Dano ambiental e urbanístico de natureza permanente - E. Supremo Tribunal Federal que, examinando o tema nº 999 da repercussão geral, fixou tese no sentido de que "A reparação do dano ao meio ambiente é direito fundamental indisponível, sendo imperativo o reconhecimento da imprescritibilidade no que toca à recomposição dos danos ambientais" - Estado e Município que são partes legítimas para responder aos termos da demanda, conforme precedentes do C. Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal - Exclusão dos ocupantes do polo passivo, com manutenção apenas dos entes públicos - Decisão escorreita, mormente considerando o entendimento jurisprudencial dominante no sentido de que a hipótese é de litisconsórcio facultativo, bem ainda a completa inviabilidade da citação de todos os interessados, já demonstrada nos autos - Necessidade de anulação da r. sentença para inclusão dos responsáveis pelo loteamento clandestino no polo passivo da demanda - Responsabilidade subsidiária do ente municipal pelas obras de infraestrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações - Núcleo urbano consolidado, não caracterizado por ocupação predominante de população de baixa renda, ausentes riscos geológico ou ambiental que justifiquem imediata intervenção - C. Superior Tribunal de Justiça que, no REsp 1.164.893, consignou a impossibilidade de ".. se impor ao Município, simples e automaticamente, a imediata regularização de um dado loteamento, quando houver situações mais graves e urgentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa humana em outros bolsões de pobreza" - Sentença anulada, com determinação - Recurso de apelação do Município parcialmente provido, prejudicado o exame dos demais recursos. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 2.345/2.351e). Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, e aos arts. 114 do estatuto processual, 3º, IV, e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, e 275 do Código Civil, alegando-se, em síntese, a nulidade do acórdão recorrido, em razão de omissão quanto a pontos suscitados nos aclaratórios, bem como a inexistência de imposição legal de citação de todos os loteadores, porquanto " .. a responsabilidade do Poder Público, por omissão, independe da apuração das responsabilidades dos loteadores por atos comissivos, e os réus foram demandados sob o regime da responsabilidade solidária" (fl. 2.371e). Com contrarrazões (fls. 2.388/2.414e), o recurso foi inadmitido (fls. 2.419/2.420e), tendo sido interposto Agravo, convertido, posteriormente, em Recurso Especial (fls. 2.515/2.516e). O Ministério Público Federal manifestou-se, na qualidade de custos iuris, às fls. 2.507/2.512e. Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, III e V, do Código de Processo Civil de 2015, combinados com os arts. 34, XVIII, a e c, e 255, I e III, do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, respectivamente, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida, bem como a dar provimento a recurso se o acórdão recorrido for contrário à tese fixada em julgamento de recurso repetitivo ou de repercussão geral (arts. 1.036 a 1.041), a entendimento firmado em incidente de assunção de competência (art. 947), à súmula do Supremo Tribunal Federal ou desta Corte ou, ainda, à jurisprudência dominante acerca do tema, consoante Enunciado da Súmula n. 568/STJ: O Relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. De pronto, verifico não ser possível conhecer da suscitada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, porquanto o recurso, nessa extensão, cinge-se a alegações genéricas e, por isso, não demonstra, com transparência e precisão, qual seria o vício integrativo a inquinar o acórdão recorrido, e, principalmente, a sua importância para o deslinde da controvérsia, atraindo o óbice da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal, aplicável, por analogia, no âmbito desta Corte, como espelha o julgado assim ementado: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO CONFLITO NEGATIVO DE COMPETENCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS VÍCIOS PREVISTOS NOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE ARGUMENTAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. 1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, nos termos do Enunciado Administrativo n. 3, aprovado pelo Plenário do STJ na sessão de 9/3/2016. 2. Nos termos do que dispõe o artigo 1.022 do CPC/2015, cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão sobre a qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem como para corrigir erro material. 3. Na espécie, verifica-se que o embargante não apontou concretamente quaisquer dos vícios autorizadores da oposição do recurso manejado, tampouco acerca do dever de motivação das decisões judiciais, sem fazer qualquer correlação com o caso concreto, tampouco com o acórdão embargado. 4. Com efeito, mostra-se deficiente a argumentação recursal em que a alegação de ofensa aos arts. 1.022, II, parágrafo único, II c/c art. 489, § 1º, IV se faz de forma genérica, dissociada dos fundamentos da decisão embargada, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro. A ausência de tal demonstração enseja juízo negativo de admissibilidade dos embargos de declaratórios, uma vez desatendido o disposto no art. 1.023 do CPC, além de comprometer a compreensão da exata controvérsia a ser dirimida com o oferecimento dos aclaratórios, o que atrai a incidência da Súmula n. 284 do STF. 5. Embargos de declaração não conhecidos. (EDcl no AgInt no CC n. 187.144/DF, Relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, CORTE ESPECIAL, j. 12.12.2023, DJe de 15.12.2023 - destaque meu). Por outro lado, o tribunal examinou a controvérsia nos seguintes termos (fls. 2.301/2.317e): A presente ação civil pública objetiva a regularização fundiária do loteamento e a reparação ambiental, pois o parcelamento atingiu áreas de preservação permanente e de proteção de mananciais de 1ª categoria. .. . Por outro lado, a responsabilidade do Município é indiscutível, pois lhe competia exercer a fiscalização da ocupação do solo em seu território, reprimindo o loteamento clandestino oportunamente, cabendo-lhe agora promover a regularização, na forma definida na legislação de regência. As questões relativas ao custeio dessa regularização serão examinadas adiante e, de toda maneira, não acarretam ilegitimidade do Poder Público. .. Portanto, o Estado de São Paulo e o Município de Mairiporã são partes legítimas para responder aos termos da ação, sem prejuízo de oportuna delimitação da responsabilidade de cada ente quanto ao cumprimento de obrigações específicas. .. No entanto, ainda em relação ao polo passivo, considero imperativa anulação da r. sentença para inclusão dos responsáveis pelo loteamento clandestino e seus eventuais sucessores. De fato, a raiz dos danos ambientais e urbanísticos apontados na inicial é o loteamento clandestino, tanto que a C. Câmara Reservada ao Meio Ambiente suscitou conflito de competência, que foi dirimido pela C. Turma Especial desta Seção de Direito Público, .. . Embora a obrigação de reparação do dano ambiental, considerado genericamente, seja solidária, o C. Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que é subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infraestrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações. Nesse contexto, verifico assistir razão ao Recorrente. Isso porque, no tocante à responsabilidade, aspecto devidamente examinado no acórdão recorrido, cuja natureza é material, esta Corte consolidou o entendimento segundo o qual o Município é subsidiariamente responsável pela realização das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização de loteamentos clandestinos, consoante precedente da 1ª Seção, assim ementado: ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI LEHMANN (LEI 6.766/79). ESTATUTO DA CIDADE. DEVER MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ÀS OBRAS ESSENCIAIS. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Os autos tratam de parcelamento clandestino do solo urbano em Sergipe, onde Gilberto Costa Santos passou a firmar compromissos de compra e venda de lotes de área que denominou "Loteamento Porto do Gringo". 2. O acórdão recorrido manteve condenação do loteador, da Empresa Municipal de Obras e Urbanização - EMURB e do Município de Aracaju na obrigação de executar todas as obras de infraestrutura necessárias à urbanização total do loteamento. 3. O munícipio recorrente alega, em síntese, que o art. 40 da Lei 6.766/1979 estabelece faculdade do Poder Público, que "somente se daria em excepcionalíssimas hipóteses, eleitas pelo Poder Público dentre suas várias prioridades na implementação das políticas públicas". 4. A Segunda Turma deliberou afetar o recurso à Seção. .. 26. Há um dever do Município de regularizar os loteamentos, inexistindo margem para discricionariedade. O dever-poder, contudo, não é absoluto, nem mecânico ou cego, competindo à Municipalidade cumpri-lo na forma dos padrões urbanístico-ambientais estabelecidos na legislação local, estadual e federal. Naquelas hipóteses em que os óbices legais não ensejem a regularização, a única solução é a remoção, de modo a garantir habitação digna que respeite as exigências da lei. 27. O correto é as instâncias ordinárias examinarem quais são as obras a serem realizadas. Pode-se tratar de melhorias necessárias, como ruas e iluminação pública para servir aos loteamentos já ocupados por moradores, hipótese em que caberia ao Município implementá-las. Mas também pode-se estar a se referir a vias que atendam lotes ainda não comercializados ou outras obras não essenciais previstas no loteamento aprovado, mas inexistentes no restante da malha urbana, cuja implantação não pode ser imputada ao Poder Público. 28. Não é possível afastar peremptoriamente a responsabilidade do Município, devendo este ser condenado a realizar somente as obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei Lehmann). CONCLUSÃO 29. Pelo exposto e com base no entendimento recentemente adotado pela Primeira Turma apontado nos itens 10 a 13 e na orientação tradicionalmente adotada pela Segunda Turma, que, em verdade, não foi alterado, como apontado nos itens 5 a 9, é possível se definir uma tese. 30. Existe o poder-dever do Município de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora. 31. Recurso Especial parcialmente provido para restringir a obrigação do Município de executar as obras de infraestrutura somente àquelas essenciais nos termos da legislação urbanística local, compreendendo, no mínimo, ruas, esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente os moradores já instalados, não havendo esse dever em relação a parcelas do loteamento irregular eventualmente ainda não ocupadas. (REsp n. 1.164.893/SE, Relator Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, j. 23.11.2016, DJe de 01.07.2019 - destaque meu). Nessa linha, ainda, os seguintes julgados: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍCIPO EM RAZÃO DE LOTEAMENTOS CLANDESTINOS. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - Este Tribunal Superior, na exegese do art. 40 da Lei do Parcelamento Urbano, firmou orientação segundo a qual, face à omissão do loteador, o Município tem responsabilidade subsidiária quanto à realização das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização de loteamentos clandestinos, tais como esgotamento sanitário, abastecimento de água e iluminação pública. Precedentes. .. VI - Agravo Interno improvido. (AgInt nos EDcl no REsp n. 2.034.509/SP, Relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, j. 24.04.2023, DJe de 26.04.2023 - destaque meu). ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. INOCORRÊNCIA. ART. 932, III, DO CPC/2015. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. INTEMPESTIVIDADE DO AGRAVO DE INSTRUMENTO. INOVAÇÃO RECURSAL, EM SEDE DE AGRAVO INTERNO. NÃO CONHECIMENTO. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. DEFERIMENTO PARCIAL. REQUISITOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. FISCALIZAÇÃO E REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA PARTE, IMPROVIDO. .. VIII. Na forma da jurisprudência do STJ, incumbe ao Município o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, sendo do ente municipal a responsabilidade pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade vinculada e não discricionária (STJ, REsp 1.739.125/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/03/2019). IX. Agravo interno parcialmente conhecido, e, nessa parte, improvido. (AgInt no AREsp n. 1.458.475/SP, Relatora Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, j. 15.08.2019, DJe de 23.08.2019 - destaque meu). A par disso, à vista de orientação igualmente firmada neste Tribunal Superior, existe responsabilidade objetiva e solidária do Poder Público quando constatada omissão no seu dever de fiscalizar e isso for determinante para a ocorrência de dano ambiental, sendo, por outro lado, de caráter subsidiário a execução da obrigação daí decorrente, ou seja, o ente integra o título executivo na qualidade de "devedor-reserva", sendo convocado a cumprir o estabelecido se o degradador direto não o fizer. No mesmo sentido: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ADOÇÃO COMO RAZÕES DE DECIDIR DE PARECER EXARADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 4.771/65. DANO AO MEIO AMBIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ARTS. 3º, IV, C/C 14, § 1º, DA LEI 6.938/81. DEVER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO. 1. A jurisprudência predominante no STJ é no sentido de que, em matéria de proteção ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto. Trata-se, todavia, de responsabilidade subsidiária, cuja execução poderá ser promovida caso o degradador direto não cumprir a obrigação, "seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica, conforme preceitua o art. 50 do Código Civil" (REsp 1.071.741/SP, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 16/12/2010). 2. Examinar se, no caso, a omissão foi ou não "determinante" (vale dizer, causa suficiente ou concorrente) para a "concretização ou o agravamento do dano" é juízo que envolve exame das circunstâncias fáticas da causa, o que encontra óbice na Súmula 07/STJ. 3. Agravos regimentais desprovidos. (AgRg no REsp 1.001.780/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27.09.2011, DJe 04.10.2011 - destaques meus). AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00). OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1º, DA LEI 9.605/1998. DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1º, DO CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2º, I E V, 3º, IV, 6º E 14, § 1º, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITO DE POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA, ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. 1. Já não se duvida, sobretudo à luz da Constituição Federal de 1988, que ao Estado a ordem jurídica abona, mais na fórmula de dever do que de direito ou faculdade, a função de implementar a letra e o espírito das determinações legais, inclusive contra si próprio ou interesses imediatos ou pessoais do Administrador. Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesse os particulares a cumprir a lei e atribuísse ao servidor a possibilidade, conforme a conveniência ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandoná-la à própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradizê-la, de buscar realizar as suas finalidades públicas ou ignorá-las em prol de interesses outros. 2. Na sua missão de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, como patrono que é da preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais, incumbe ao Estado definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção (Constituição Federal, art. 225, § 1º, III). .. 4. Qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, no Direito brasileiro a responsabilidade civil pelo dano ambiental é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura, e do favor debilis, este último a legitimar uma série de técnicas de facilitação do acesso à Justiça, entre as quais se inclui a inversão do ônus da prova em favor da vítima ambiental. Precedentes do STJ. 5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omissão, é subjetiva ou por culpa, regime comum ou geral esse que, assentado no art. 37 da Constituição Federal, enfrenta duas exceções principais. Primeiro, quando a responsabilização objetiva do ente público decorrer de expressa previsão legal, em microssistema especial, como na proteção do meio ambiente (Lei 6.938/1981, art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º). Segundo, quando as circunstâncias indicarem a presença de um standard ou dever de ação estatal mais rigoroso do que aquele que jorra, consoante a construção doutrinária e jurisprudencial, do texto constitucional. 6. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação, sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts. 2º, I e V, e 6º) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilícitos Administrativos contra o Meio Ambiente). 7. Nos termos do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998, são titulares do dever-poder de implementação os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, além de outros a que se confira tal atribuição. 8. Quando a autoridade ambiental tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade (art. 70, § 3º, da Lei 9.605/1998, grifo acrescentado). 9. Diante de ocupação ou utilização ilegal de espaços ou bens públicos, não se desincumbe do dever-poder de fiscalização ambiental (e também urbanística) o Administrador que se limita a embargar obra ou atividade irregular e a denunciá-la ao Ministério Público ou à Polícia, ignorando ou desprezando outras medidas, inclusive possessórias, que a lei põe à sua disposição para eficazmente fazer valer a ordem administrativa e, assim, impedir, no local, a turbação ou o esbulho do patrimônio estatal e dos bens de uso comum do povo, resultante de desmatamento, construção, exploração ou presença humana ilícitos. 10. A turbação e o esbulho ambiental-urbanístico podem e no caso do Estado, devem ser combatidos pelo desforço imediato, medida prevista atualmente no art. 1.210, § 1º, do Código Civil de 2002 e imprescindível à manutenção da autoridade e da credibilidade da Administração, da integridade do patrimônio estatal, da legalidade, da ordem pública e da conservação de bens intangíveis e indisponíveis associados à qualidade de vida das presentes e futuras gerações. 11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, é amplíssimo, confundindo-se, por expressa disposição legal, com o de degradador da qualidade ambiental, isto é, toda e qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental (art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981, grifo adicionado). 12. Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem. 13. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade administrativa. 14. No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). 15. A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). 16. Ao acautelar a plena solvabilidade financeira e técnica do crédito ambiental, não se insere entre as aspirações da responsabilidade solidária e de execução subsidiária do Estado sob pena de onerar duplamente a sociedade, romper a equação do princípio poluidor-pagador e inviabilizar a internalização das externalidades ambientais negativas substituir, mitigar, postergar ou dificultar o dever, a cargo do degradador material ou principal, de recuperação integral do meio ambiente afetado e de indenização pelos prejuízos causados. 17. Como consequência da solidariedade e por se tratar de litisconsórcio facultativo, cabe ao autor da Ação optar por incluir ou não o ente público na petição inicial. 18. Recurso Especial provido. (REsp 1.071.741/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24.03.2009, DJe 16.12.2010 - destaques meus). Tal orientação restou cristalizada no enunciado da Súmula n. 652/STJ, in verbis: "A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária". De outra parte, em relação ao aspecto processual da controvérsia ora examinada, e de maneira compatível com a sublinhada compreensão acerca da responsabilização, esta Corte reconhece que, nas ações civis públicas por danos ambientais e urbanísticos, não existe litisconsórcio passivo necessário entre eventuais corresponsáveis, sendo, em regra, caso de litisconsórcio passivo facultativo: AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGADOS DANOS DECORRENTES DO FUNCIONAMENTO DOS CHAMADOS "POSTOS DE PRAIA", LOCALIZADOS NA PRAIA DE JURERÊ INTERNACIONAL, NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À SUSTENTADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 6º E 472 DO CPC. CASO EM QUE, DE ACORDO COM A EXORDIAL DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA, OS AVENTADOS DANOS AMBIENTAIS SERIAM CAUSADOS, POR MÃO PRÓPRIA, PELAS EMPRESAS LOCATÁRIAS DOS CITADOS ESTABELECIMENTOS. ADEMAIS, NA HIPÓTESE EM EXAME, O EVENTUAL ACOLHIMENTO DOS PEDIDOS FORMULADOS NA AÇÃO, PARA ALÉM DO RÉU LOCADOR, ATINGIRÁ, INDUVIDOSAMENTE, A ESFERA JURÍDICO-PATRIMONIAL DAS LOCATÁRIAS. CARACTERIZAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO, NOS TERMOS DO ART. 47 DO CPC. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO EM PARTE E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. .. 3 - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, nas ações civis públicas por danos ambientais e urbanísticos, a regra geral é a do litisconsórcio facultativo. .. 7- Recurso especial conhecido em parte e, nessa extensão, provido para determinar que as associações autoras sejam intimadas a promover a citação das empresas locatárias que exploram os imóveis alegadamente causadores de danos ambientais, na forma e sob as cominações do art. 47 do CPC. (REsp 1.383.707/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/04/2014, DJe 05/06/2014 - destaque meu). AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NULIDADE DE AUTORIZAÇÃO E LICENÇA AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. MIGRAÇÃO DE ENTE PÚBLICO PARA O POLO ATIVO. INTERESSE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. .. 2. A jurisprudência do STJ é no sentido de que o deslocamento de pessoa jurídica de Direito Público do polo passivo para o ativo na Ação Civil Pública é possível quando presente o interesse público, a juízo do representante legal ou do dirigente, nos moldes do art. 6º, § 3º, da Lei 4.717/1965, combinado com o art. 17, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa. 3. O Estado responde - em regime jurídico de imputação objetiva e solidária, mas de execução subsidiária - pelo dano ambiental causado por particular que se valeu de autorização ou licença ilegalmente expedida, cabendo ao autor da Ação Civil Pública, como é próprio da solidariedade e do litisconsórcio passivo facultativo, escolher o réu na relação processual em formação. Se a ação é movida simultaneamente contra o particular e o Estado, admite-se que este migre para o polo ativo da demanda. A alteração subjetiva, por óbvio, implica reconhecimento implícito dos pedidos, sobretudo os de caráter unitário (p. ex., anulação dos atos administrativos impugnados), e só deve ser admitida pelo juiz, em apreciação ad hoc, quando o ente público demonstrar, de maneira concreta e indubitável, que de boa-fé e eficazmente tomou as necessárias providências saneadoras da ilicitude, bem como medidas disciplinares contra os servidores ímprobos, omissos ou relapsos. .. 5. Recurso Especial provido. (REsp 1.391.263/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/05/2014, DJe 07/11/2016 - destaque meu). Sublinhe-se não ser suficiente para afastar tal entendimento o eventual direcionamento do Município para a " .. execução de obras em uma região que não é ocupada predominantemente por população de baixa renda, sem mínima garantia de ressarcimento posterior" (fl. 2.327e), uma vez que no procedimento de regularização fundiária urbana disciplinado pela Lei n. 13.465/2017, como consignou o próprio tribunal de origem, o ente poderá demandar o encargo financeiro dos particulares. Posto isso, com fundamento nos arts. 932, III e V, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, a e c, e 255, I e III, do RISTJ, CONHEÇO PARCIALMENTE do Recurso Especial e, nessa extensão, DOU-LHE PROVIMENTO, para afastar o litisconsórcio necessário, nos termos expostos. Publique-se e intimem-se. EMENTA