AREsp 2366357 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 22/04/2025 a 28/04/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria e Paulo Sérgio Domingues votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Paulo Sérgio Domingues. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO. REJEIÇÃO DA INICIAL. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. A revisão da conclusão a que chegou o Tribunal de origem a respeito da ausência de justa causa apta a deflagrar o processo de improbidade administrativa no caso vertente, diante da inexistência de indícios da prática de ato ímprobo, demanda o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado no âmbito do recurso especial, nos termos da Súmula n. 7 do STJ. 3. Agravo interno não provido.

RELATÓRIO O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): Trata-se de agravo interno interposto contra decisão, assim ementada (fl. 1.139): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO. REJEIÇÃO DA INICIAL. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. CONHEÇO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL. O agravante alega, em síntese, a desnecessidade de reexame do conjunto fático-probatório dos autos no caso em apreço. Defende a ilegalidade da extinção prematura da ação de improbidade administrativa e o consequente cerceamento da produção probatória dos ilícitos imputados, pugnando pela aplicação do princípio do in dubio pro societate. Sem impugnação. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO. REJEIÇÃO DA INICIAL. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. A revisão da conclusão a que chegou o Tribunal de origem a respeito da ausência de justa causa apta a deflagrar o processo de improbidade administrativa no caso vertente, diante da inexistência de indícios da prática de ato ímprobo, demanda o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado no âmbito do recurso especial, nos termos da Súmula n. 7 do STJ. 3. Agravo interno não provido. VOTO O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. Dito isso, observa-se que o presente recurso não merece prosperar, tendo em vista que dos argumentos apresentados no agravo interno não se vislumbram razões para reformar a decisão agravada. Isso porque verifica-se que a Corte de origem, após ampla análise do conjunto fático-probatório, firmou compreensão de ausência de justa causa apta a deflagrar o processo de improbidade administrativa no caso vertente, diante da inexistência de indícios da prática de ato ímprobo. Vejamos (e-STJ, fls. 1.037-1.054): .. No que concerne à nomeação da Sra. LARISSA SANTOS DE OLIVEIRA para o cargo de Secretária Municipal de Ação Social, merece análise o que define a Lei nº 8.742/93 - que dispõe sobre a organização da Assistência Social. Verbis: .. Vê-se, dos princípios, diretrizes, organização e gestão do Sistema Único de Assistência Social, que a despeito da norma exigir a mais ampla participação da população na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis, a legislação não exige nenhuma formação específica ou requisito técnico ou sequer experiência profissional, para que as políticas atinentes a tal área sejam implementadas. Pelo contrário! A única regulamentação acerca da matéria - leia-se, gestão do sistema de Assistência Social - reconheceu a categoria profissional de nível superior da citada (ex)Secretária - Bacharel em Direito - como habilitada para atender as especificidades dos serviços socioassistenciais e das funções essenciais de gestão do Sistema Único de Assistência Social. Anoto: .. Neste particular, sendo a (ex)Secretária Bacharel em Direito, regularmente inscrita nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional Bahia, tem-se que não exsurge dos autos a ausência manifesta de qualificação técnica - que, como visto, sequer é exigida na norma regulamentadora da área de atuação -, tampouco que há falta de razoabilidade da sua escolha para a ocupação do cargo; merecendo destacar que, dada a sua atuação, a apelada chegou a ocupar o cargo de Segunda Secretária no Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistência Social do Estado da Bahia - COEGEMAS/BA (ID nº 40488257). A própria legislação municipal (Lei 1.107/2016) empresta validade à nomeação da apelada, ao legislar que a Secretaria Municipal de Assistência Social tem por finalidade formular e executar as políticas públicas do Município relacionadas com áreas de competência próprias de profissionais do Direito: .. Merece transcrição serene passagem do comando sentencial: A requerida Larissa é bacharel em Direito, inscrita na Ordem dos Advogados do Brasil, formada pela Unesulbahia, Faculdades Integradas do Extremo Sul da Bahia, reconhecida pelo MEC, Portaria nº 946, cuja missão institucional, segundo seu sítio na internet ( https://unesulbahia. com. br/direito-2/) é O Curso tem por finalidade precípua formar profissionais éticos e humanistas, com competência técnica e científica para operarem o Direito enquanto componente/instrumento ou ferramenta básica para a construção da cidadania. Nesse contexto, a ciência do Direito é entendida por esta IES como um aporte fundamental à formação de recursos humanos, capazes de atuar e intervir na comunidade, contribuindo para a construção do Estado Democrático de Direito e o pleno atendimento aos objetivos fundamentais esculpidos na Constituição da República Federativa do Brasil, e preparados para atuarem no contexto em que estão inseridos. À luz da missão institucional da faculdade de Direito cursada pela requerida Larissa, exsurge cristalino o entrelaçamento entre as formação jurídica acadêmica e os objetivos da assistência social, especialmente em relação às competências da Assistência Social, definidas no artigo 4º, da Lei Federal 8.662/93, especialmente na função de orientar indivíduos e grupos de diferentes segmentos sociais no sentido de identificar recursos e de fazer uso dos mesmos no atendimento e na defesa de seus direitos (art. 4º, V). Por seu turno, a Lei Municipal nº 1.107/2016 de Eunápolis, que dispõe sobre a Estrutura Organizacional do Município, define como atribuições da Secretaria de Assistência Social, dentre outras, oferecer apoio jurídico a indivíduos, grupos e famílias, necessitando de orientação na área do direito, previdência e assistência (art. 58, inciso IV), celebrar convênios e contratos de parceria com serviços e entidades comunitárias assistenciais (art. 58, IX) e expedir regulamentos e portarias internas sobre matérias administrativas (art. 58, XI), atribuições estas que o profissional da área do Direito é, a princípio, o mais indicado para realizar. Com efeito, a formação ampla que o bacharelado em Direito proporciona, a presença constante do Direito nas relação sociais, a gama de legislações atinentes e da competência das secretarias municipais de assistência social, a existência de diversos benefícios legais de programas públicos para a população de baixa renda indicam que o bacharel em Direito tem habilitação técnica suficiente para exercer o cargo de Secretário Municipal de Assistência Social. Quanto a nomeação do Sr. Lourenço Emanoel Batista de Oliveira, para o cargo de Secretário de Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, a comprovação da qualificação técnica - pelo desenvolvimento de habilidades nesse setor - é ainda mais latente. É que o (ex)Secretário, comprovou ter trabalhado durante 20 anos no INTERBA - Instituto de Terras da Bahia, chegando a ser coordenador do referido Órgão; que possuía como atribuições executar a política estadual de disposição de terras públicas, colaborando com outros órgãos públicos específicos na preservação e fiscalização de florestas, de outros recursos naturais e no cadastramento (Lei 3.255/74). Tais atribuições, sem sombra de dúvidas, são idênticas (só que em conceitos mais abrangentes) àquelas previstas no art. 68 da Lei 1.107/2016 - que dispõe sobre a estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Eunápolis - para a pasta. Detalha- se: .. Novamente, merece transcrição o comando sentencial: Com efeito, segundo consta nos autos, o requerido trabalhou por vinte anos no Instituto de Terras da Bahia (INTERBA), órgão estatal vinculado justamente à Secretaria Estadual de Agricultura, Pecuária, Irrigação, Pesca e Aquicultura, que certamente, mercê de tantos anos de trabalho num órgão ligado à agricultura de modo geral, proporcionou-lhe uma boa experiência para exercer o cargo municipal de secretário de agricultura e meio ambiente. Não bastasse isso, o requerido Lourencio também exerceu o cargo de Secretário de Terras no Município de Santa Cruz de Cabrália por aproximadamente de dois anos, havendo inconteste correlação entre esta experiência anterior e o novo cargo ora ocupado por ele. A experiência de longos anos acumulada pelo requerido são deveras consonantes com as atribuições do seu cargo atual, descritas no artigo 68, da Lei Municipal nº 1.107/2016 de Eunápolis, que dispõe sobre a Estrutura Organizacional do Município. Assim, por qualquer prisma que se olhe; seja pela impossibilidade do Poder Judiciário averiguar a presença de requisitos de qualificação técnica de agente nomeado para o exercício de cargo de natureza política (tese sustentada pelo PGR no Tema 1000 do STF, na qual deve caminhar a jurisprudência pátria); seja pela inexigência de qualificação técnica para o exercício de cargo no SUAS; seja pelo possibilidade do profissional Bacharel em Direito, com diploma reconhecido pelo MEC e inscrição do Órgão de Classe, exercer a gestão do SUAS; seja pela habilidade prática/técnica adquirida ao longo de mais de 20 anos no exercício de cargo relacionado à políticas de Meio Ambiente; seja, em ambos os casos, pelo enquadramento dos perfis profissionais às exigências constantes da legislação municipal; não comporta provimento o recurso vertical, para que seja recebida a ação, dado que esta é dotada de temeridade suficiente a gerar prejuízos à honrabilidade da Administração e dos agentes políticos que, repise-se, não mais exercem tais funções. (destacamos) Assim, tem-se que a revisão da conclusão a que chegou o Tribunal de origem sobre a questão demanda o reexame dos fatos e provas constantes nos autos, o que é vedado no âmbito do recurso especial. Incide ao caso a Súmula 7/STJ. Nesse sentido, vide (com destaques apostos): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. INDÍCIOS. AUSÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, presentes indícios de cometimento de ato ímprobo, afigura-se devido o recebimento da ação de improbidade, em franca homenagem ao princípio do in dubio pro societate, vigente nesse momento processual, sendo certo que apenas as ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas. 2. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que não reconheceu a existência de evidências capazes de autorizar o recebimento da inicial, a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, nos termos da Súmula 7 do STJ. 3. Agravo interno provido. Recurso especial não conhecido. (AgInt no REsp n. 1.570.000/RN, relator Ministro Sérgio Kukina, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/9/2021, DJe de 17/11/2021.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 07/STJ. INCIDÊNCIA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O tribunal de origem, após minucioso exame dos elementos fáticos e probatórios contidos nos autos, consignou não existir justa causa para o recebimento da ação, porquanto ausentes indícios do cometimento de atos ímprobos. Rever tal conclusão, com o objetivo de acolher a pretensão recursal, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 07 desta Corte. Precedentes. III - Não se desconhece a orientação desta Corte segundo a qual, na fase de recebimento da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, é suficiente a demonstração de indícios da prática do ilícito, ou, fundamentadamente, as razões de sua não apresentação, em homenagem ao princípio do in dubio pro societate. Todavia, tal entendimento encontra limite na análise da justa causa para a ação de improbidade administrativa, sendo de rigor a rejeição da exordial quando não evidenciados, ao menos, indícios suficientes da prática de conduta ímproba. IV - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. V - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno improvido. (AgInt no AgInt no REsp n. 1.660.310/SP, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 1/3/2021, DJe de 5/3/2021.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL, EM RELAÇÃO A UM DOS RÉUS, ORA RECORRIDO. ANTERIOR DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS DO RECORRIDO. POSTERIOR REJEIÇÃO DA INICIAL DA AÇÃO DE IMPROBIDADE, APÓS SUA DEFESA PRELIMINAR. PRECLUSÃO PRO IUDICATO. NÃO OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO IMPUGNADO QUE, FUNDAMENTADAMENTE, ENTENDEU PELA AUSÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DA PRÁTICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, QUANTO AO RECORRIDO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. Incidência do Enunciado Administrativo 3/2016, do STJ ("Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC"). II. Na origem, o Ministério Público do Estado do Paraná, ora recorrente, ajuizou Ação Civil Pública, postulando a condenação do recorrido - ex-Diretor da Receita Estadual do Paraná - e de outros vinte e três réus pela prática de atos de improbidade administrativa. Tal ação, segundo a inicial, representa um dos desdobramentos da denominada "Operação Publicano" e "tem por objeto especificamente a promoção, constituição e integração dos requeridos em organização criminosa incrustada no âmbito da Receita Estadual do Estado do Paraná, com o objetivo de obter, direta ou indiretamente, vantagem de qualquer natureza, especialmente econômica, mediante a prática de crimes diversos, em especial contra a Administração Pública (arts. 9º e 11, ambos da Lei nº 8.429/92) envolvendo um grupo pontual de empresas do ramo construção civil". Recebida a inicial, contra todos os réus, o ora recorrido interpôs Agravo de Instrumento. No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem deu provimento ao Agravo de Instrumento, para rejeitar a inicial, em relação ao recorrido, ensejando a interposição do presente Recurso Especial. .. VI. No caso, o Tribunal de origem, com base nas provas dos autos, concluiu, motivadamente, pela ausência de indícios mínimos, suficientes para o recebimento da petição inicial, ao fundamento de que "ao contrário do alegado pelo Ministério Público não existem indícios da prática de ato ímprobo a justificar o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa em relação ao agravante (..). O nome do agravante não foi expressamente mencionado pelas vítimas/réus empresários ou pelas declarações de LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA (movs. 1.82 a 1.99) ou de ROSÂNGELA DE SOUZA SEMPREBOM (mov. 1.100). (..) Em relação ao FATO 03 envolvendo a empresa JANELAS RAMOS INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA., o empresário MÁRIO ALBERTO RAMOS ouvido pelo Ministério Público não menciona o agravante HÉLIO HISASHI OBARA (mov. 1.106). (..) Em relação ao FATO 04 envolvendo a empresa HYDRONORTH S/A, o empresário AMADO GOIS ouvido pelo Ministério Publico não menciona o agravante HELIO HISASHI OBARA (mov. 1.108). (..) Denota-se que não há participação direta do agravante nas abordagens feitas por auditores fiscais ímprobos aos empresários. (..) Não bastasse isso, cumpre observar que (..) fora absolvido no Juízo Criminal, por não existir prova suficiente para a condenação, nos termos do art. 386, inciso VII, do Código Penal. Tal fato, porém, não vincula o juízo cível e a rejeição da inicial de improbidade, porque a absolvição somente ocorreria se comprovada a ausência do fato ilícito ou a autoria. (..) A sentença criminal apurou que a prova testemunhal, colhida sob o crivo do contraditório, não comprovou que o agravante (..) integrasse a organização criminosa. Ou seja, não ficou demonstrado que o agravante participou ou se beneficiou dos fatos alegados pelo autor, recebimento de propinas, ou mesmo que integrou a organização criminosa. Assim sendo, neste caso em específico, não há como autorizar o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa em relação ao agravante por inexistirem indícios suficientes da prática de ato ímprobo. (..) Da detida análise dos autos, verifica-se que as provas apresentadas pelo Ministério Público do Estado do Paraná não demonstram sequer indícios do cometimento de ato ímprobo pelo agravante (..). Verifica-se, portanto, da petição inicial da ação de improbidade administrativa que as imputações ao agravante se deram de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para a ação de improbidade. Isto porque não há a necessária descrição em concreto de sua conduta. Tampouco se buscou demonstrar, com base nos fatos, a existência do elemento subjetivo e do nexo de causalidade, isto é, a parte autora não indicou como seria possível extrair a presença de dolo ou culpa do agravante na prática de ato ímprobo voltado a lesar a Receita Estadual, em benefício próprio. Ao contrário, a denúncia está calcada tão só no argumento singelo e frágil segundo o qual "o agravante, por ter exercido o cargo de Diretor da Receita Estadual, integrou organização criminosa com intuito de lesar o erário". Inexiste, assim, prova que o agravante tenha praticado o ilícito noticiado na inicial. Alia-se, ainda, que nenhum documento ou testemunha se referem ao agravante. (..) falta justa causa capaz de autorizar o recebimento da demanda de improbidade administrativa em relação ao agravante". VII. Nos termos em que a causa foi decidida, infirmar os fundamentos do acórdão impugnado, para acolher a pretensão do recorrente - no sentido de que haveria indícios da prática de atos de improbidade administrativa pelo recorrido -, demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado, em Recurso Especial. Nesse sentido: STJ, AgRg no REsp 1.398.938/RN, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/11/2016; AgInt no REsp 1.600.403/GO, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/08/2016; AgRg no REsp 1.370.342/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/10/2013. VIII. No mesmo sentido decidiu a Segunda Turma do STJ, ao negar provimento ao recurso do Ministério Público do Estado do Paraná, no AgInt no REsp 1.897.071/PR (Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, DJe de 18/12/2020), envolvendo as mesmas partes, em outra ação de improbidade administrativa, também derivada da denominada "Operação Publicano", mas envolvendo um grupo pontual de empresas do ramo de supermercados - no presente caso, os fatos envolvem empresas do ramo de construção civil -, julgamento no qual, tal como na situação em análise, a inicial fora recebida, em 1º Grau, quanto ao réu Helio Hisashi Obara, mas o Tribunal a quo, em acórdão com idênticos fundamentos do aresto ora impugnado, concluiu, motivadamente, pela ausência de indícios mínimos para o recebimento da petição inicial, em relação ao ora recorrido. IX. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. (REsp n. 1.899.698/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 2/3/2021, DJe de 16/4/2021.) Nessa mesma linha de percepção, citam-se ainda as seguintes decisões monocráticas: AgInt no AREsp n. 1.972.383, Ministro Paulo Sérgio Domingues, DJe 16/10/2023; AREsp n. 2.094.865, Ministro Herman Benjamin, DJe 28/9/2023. Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno. É como voto.