REsp 2003511 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial no qual o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL se insurge, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal (CF), contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado (fls. ): PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE. ART. 11, I DA LEI 8.429/92. PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES FALSAS SOBRE REPASSES E RECOLHIMENTOS DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA. DOLO. DOSIMETRIA. 1. Tratam-se de apelações interpostas pelos réus JOSÉ FREDERICO CÉSAR CARRAZONI (ex-prefeito do Município de Itambé/PE) e MARCELO BEZERRA DE ANDRADE (ex-diretor executivo da ITAMBÉPREV) contra sentença do juízo da 25ª Vara Federal de Pernambuco proferida em Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, que julgou procedente o pedido, para condenar os réus pela prática de ato que violou as normas regentes da atividade pública. 2. Foi imputado aos réus a prática de ato ímprobo em razão da inserção de informações falsas em documento público destinado ao Ministério da Previdência Social - MPS, artifício que permitiu a obtenção de dois Certificados de Regularidade Previdenciária em favor do município de Itambé/PE, possibilitando transferências voluntárias de recursos federais para o município. .. 9. A conduta foi enquadrada no inciso I do art. 11 da Lei n. 8.429/92 ( I - praticar ato visando fim ), atualmente proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; revogado. 10. Acerca da questão posta nos autos, destaque-se que a publicação da Lei n. 14.230/21 alterou substancialmente as regras legais atinentes às demandas de improbidade administrava, afetando, principalmente, a legitimidade ativa, a tipicidade subjetiva, especialmente aquela prevista no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a tipicidade formal do art. 11 da Lei n. 8.429/92 e as regras de prescrição. 11. Relativamente às alterações de normas processuais, aplicar-se-á, em regra, o princípio do isolamento dos atos processuais, de modo a considerar como válidos todos os atos praticados até a entrada em vigor da nova lei, adaptando-se o procedimento a partir desse momento. 12. Já no que tange às normas materiais, que alteraram a tipicidade dos atos de improbidade, deverá ocorrer a aplicação retroativa das regras mais benéficas ao réu, por força da previsão contida no art. 5º, XL, da Constituição, uma vez que a retroatividade da previsão legal mais benéfica também produz efeitos no campo sancionatório administrativo. 13. Nesse ponto, há que se reconhecer que, para as situações ainda não consolidadas, as novas regras materiais que alteraram os tipos legais devem ser aplicadas retroativamente, uma vez que a ilicitude do ato investigado desapareceu. 14. Esse ponto é relevante no que tange à tipicidade subjetiva prevista no art. 10 da Lei n. 8.429/92, uma vez que este deixou de prever a possibilidade de punição por culpa, definindo que só haverá ato de improbidade administrativa quando o dano ao erário for ocasionado por dolo. Da mesma forma, nos tipos previstos no art. 11 da Lei n. 8.429/92, que deixaram de ser exemplificativos e abertos, passando a ser , somente será possível a adequação típica quando presente uma das oito condutas numerus clausus expressamente descritas em lei. 15. Assim, considerando que o fato descrito nos autos não é mais ilícito para fins de improbidade administrativa, bem como que a nova lei mais benéfica, nesse ponto, deve ser aplicada retroativamente, deve ser julgado improcedente o pedido. 16. Apelações providas. Não foram opostos embargos de declaração. Nas razões de seu recurso especial, a parte recorrente sustenta que as alterações advindas da Lei 14.230/2021, em especial, a mudança na tipicidade dos atos ímprobos não podem ser aplicadas retroativamente, sob pena de violar o artigo 11, I da Lei 8.429/1992, em sua redação original, e comprometer a proteção do patrimônio público e da moralidade administrativa. Argumenta que a aplicação retroativa deste édito fragiliza a proteção da moralidade administrativa e viola o princípio da segurança jurídica. Refere que o artigo 5º, XL, da Constituição Federal permite a retroatividade da lei penal para beneficiar o réu, mas que o direito administrativo sancionador, no qual se inclui a Lei de Improbidade Administrativa, não é por ele alcançado. Pede a reforma do acórdão para que as sanções impostas em primeira instância sejam restabelecidas. A parte recorrida não apresentou contrarrazões (fl. 800). O Ministério Público apresentou parecer (fls. 823/831). É o relatório. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação por improbidade administrativa contra José Frederico César Carrazoni, ex-prefeito de Itambé/PE, e Marcelo Bezerra de Andrade, ex-diretor executivo do Itambéprev, pois teriam fraudado o sistema de previdência social do Município, gerando um prejuízo de R$ 3.874.744,54 aos cofres da União, fraudando dados para obter certificados de regularidade previdenciária (CRPs) do Ministério da Previdência Social (MPS), o que permitiu transferências voluntárias de recursos da União. A sentença julgou procedentes os pedidos, condenando os réus com base no art. 11, I, da LIA, e aplicando-lhes as seguintes sanções: perda da função pública; suspensão de direitos políticos por três anos; proibição de contratar com o Poder Público por três anos; e d) pagamento de multa civil no valor de vinte mil reais. O Tribunal de Justiça deu provimento ao apelo do réu autor para julgar improcedente o pedido condenatório, considerando a conduta anteriormente enquadrada no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 não é mais ilícita para os fins do presente dispositivo. O acórdão merece ser integralmente mantido. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou em benefício dos demandados em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius. Sob o regime da repercussão geral, o STF pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo. Além disso, no julgamento dos embargos de declaração opostos no Recurso Extraordinário com Agravo 803.568-AgR-segundo-EDv, o Pleno do STF, examinando a possibilidade de aplicação da tese proferida no Tema 1.199 aos casos de condenação pela conduta tipificada no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992, concluiu por estender as conclusões explicitadas no âmbito da repercussão geral a tal hipótese. Nesse mesmo sentido: SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. (ARE 1346594 AgR-segundo, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 24-10-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-10-2023 PUBLIC 31-10-2023) Diante deste novo cenário, a condenação com base em genérica violação a princípios da administração ou com base nos revogados incisos I e II do art. 11, sem que os fatos tipifiquem alguma das hipóteses previstas na novel redação do dispositivo, conduz à improcedência do pedido condenatório. Na espécie, em que pese a gravidade dos fatos, a dolosa manipulação de dados apresentados ao Ministério da Previdência Social - MPS acerca do repasse e recolhimento ao RPPS não integra o rol taxativo previsto na lei e, assim, não mais consubstancia ato ímprobo violador dos princípios administrativos. Desnecessário, aliás, o retorno dos autos à instância de origem para conformação, não havendo suporte legal para a qualificação da conduta imputada na inicial como ímproba com base no art. 11 da LIA. Nesse exato sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO. CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel. Min. ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022. 4. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado 5. No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART. 6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo. (AgInt no AREsp n. 2.380.545/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 7/3/2024) O princípio da proibição da proteção insuficiente estabelece um grau de proteção mínimo aos interesses tutelados na norma constitucional, o que se encontra realizado na atual Lei de Improbidade Administrativa, a disponibilizar os instrumentos de proteção da probidade administrativa. O movimento do legislador em 2021 é, de alguma forma, justificado por força da extremada abertura anteriormente propiciada pela tipificação meramente exemplificativa constante no art. 11 da LIA, cuja amplidão permitiu, como se viu nas últimas décadas, considerar ímprobas meras irregularidades, sem má-fé ou desonestidade. O Supremo Tribunal Federal permanece firme na conclusão acerca da aplicação das alterações advindas da Lei 14.230/2021 ao art. 11 da LIA, e tem julgado improcedentes os pedidos formulados nas ações por improbidade quando pautadas apenas na genérica violação aos princípios administrativos. O entendimento que se consagrou no julgamento dos embargos de declaração nos embargos de divergência no ARE 803.568/SP, foi reafirmado quando do exame de novos embargos de declaração opostos no curso daquele agravo. Nessa nova manifestação, o STF confirma a aplicação da orientação firmada no Tema 1.199/STF aos casos em que a abolição da tipicidade advém da revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA ou da genérica violação a princípios administrativos. Esta é a ementa do acórdão a que faço alusão: Embargos de Declaração nos Embargos de Declaração nos Embargos de Divergência no Segundo Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Ação Civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Advento da lei 14.231/2021. 3. Tema 1.199 da sistemática da repercussão geral. incidência imediata da nova redação do art. 11 da lei 8.429/1992 aos processos em curso questão de ordem pública. 4. Alegada nulidade de julgamento colegiado pela falta de intimação para apresentar contrarrazões ao embargos de declaração. Inocorrência. 5. necessidade de arguição da nulidade na primeira oportunidade e prática, desde logo, do ato processual que deveria ter sido realizado oportunamente, sob pena de preclusão. 6. Inexistência de omissão, contradição ou erro material. 7. embargos de declaração rejeitados. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED-ED, Relator: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-04-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-04-2024 PUBLIC 02-05-2024) Por outro lado, os ministros que, à época, divergiram do entendimento do Ministro Gilmar Mendes, ou não mais integram o STF (Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski) ou estão a aplicar o Tema 1.199 também às hipóteses de atipicidade superveniente em relação ao art. 11 da LIA, à exceção do Ministro Edson Fachin. A propósito: RE 1.488.008, Ministro LUIZ FUX, Julgamento: 29/4/2024, Publicação: 30/4/2024: Assim, tendo em conta a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a revogação da previsão legal do ato de improbidade administrativa por violação abstrata aos princípios da Administração Pública com fundamento no artigo 11 da Lei 8.429/1992, revela-se inevitável a constatação da impossibilidade jurídica da condenação da parte ora recorrida pela prática de ato de improbidade administrativa, como bem assentou o acórdão ora recorrido. ARE 1.486.227, Ministro DIAS TOFFOLI, Julgamento: 27/4/2024, Publicação: 30/4/2024: No mais, o Tribunal de origem procedeu a uma análise dos atos de improbidade administrativa à luz da alteração normativa promovida pela Lei nº 14.230/202, especificamente no que se refere ao rol de condutas previsto no art. 11 da norma, que passou a ser taxativo, entendendo ser o novo diploma aplicável ao caso concreto, em razão do princípio tempus regit actum. Desse modo, o Tribunal de origem entendeu que incidem no presente caso as premissas interpretativas extraídas do julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, dentre elas, a aplicação do princípio tempus regit actum e do princípio da não ultra-atividade das normas , para subsidiar a aplicabilidade da Lei 14.230/21 à hipótese dos autos . Isso porque, embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/2021 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência- com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento do mencionado tema de repercussão geral-, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE 1.134.915, AgR, Ministra CÁRMEN LÚCIA, Julgamento: 25/4/2024, Publicação: 29/4/2024: A jurisprudência atual deste Supremo Tribunal é no sentido de impossibilidade de condenação na hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no art. 11 da Lei n. 8.249/1992, pois a inovação trazida pela Lei n. 14.230/2021 adotou a técnica da previsão exaustiva de condutas, passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública. .. Anote-se ainda que este entendimento não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado, o que não é o caso posto nos presentes autos. RE 1.470.495, Ministro NUNES MARQUES, Julgamento: 29/2/2024, Publicação: 8/3/2024: Feito esse registro, tenho como insubsistente a alegação de violação à Constituição Federal decorrente da modificação, pela Lei n. 14.230/2021, do rol de condutas subsumidas ao disposto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, referente os casos de atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública- antes da Lei n. 14.230/2021, tais condutas eram apenas exemplificativas; após, taxativas-, pois a Suprema Corte já inclinou-se pela aplicabilidade do novo regramento taxativo desse artigo aos processos em curso, consoante se observa do julgamento proferido pela Segunda Turma no ARE 1.346.594 AgR-Segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, cuja ementa transcrevo em parte: ARE 1.440.072, Ministro ANDRÉ MENDONÇA, Julgamento: 20/3/2024, Publicação: 21/3/2024 RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM PRECEDENTES. JULGADO. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO EXTRAORDINÁRIOPROVIDO. ARE 1.456.653, Ministro ALEXANDRE DE MORAES, Julgamento: 14/3/2024, Publicação: 19/3/2024 Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. No caso concreto, a conduta imputada aos recorridos - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência - não figura entre aquelas elencadas no art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua nova redação. .. No presente processo, os fatos datam de 2012 - ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa -, e o processo ainda não transitou em julgado. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. RE 1.452.533 AgR/SC, Ministro CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 21/11/2023 AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II - O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III - Agravo improvido. Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA