REsp 2136927 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interno manejado pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT desafiando decisão pela qual dei provimento ao recurso especial, ante a desconformidade do acórdão recorrido com o entendimento desta Corte Superior, segundo o qual a norma sancionadora, inclusive de natureza administrativa, pode retroagir para beneficiar o infrator (fls. 651/653). Em suas razões, a parte agravante sustenta que "Na Sessão de Julgamentos de 4 de junho de 2024, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar caso idêntico ao dos autos, após amplo debate em sessão presencial, por unanimidade, consolidou o entendimento de que, à luz da jurisprudência vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Tema 1199 1, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica não deve ser aplicado ao direito administrativo." (fl. 661). A parte agravada apresentou impugnação (fls. 677/721). É o relatório. Melhor compulsando os autos, exercendo o juízo de retratação facultado pelos arts. 1.021, § 2º, do CPC e 259, § 3º, do RISTJ, reconsidero a decisão agravada (fls. 651/653), tornando-a sem efeito, passando novamente à análise do recurso especial: Trata-se de recurso especial manejado por SUL CONTINENTAL TRANSPORTES LTDA. com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (fl. 543): ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. ANTT. AUTO DE INFRAÇÃO. EVASÃO DE FISCALIZAÇÃO. RESOLUÇÃO 5.847/2019 MULTA. REDUÇÃO. IRRETROATIVIDADE. LEGALIDADE. NULIDADE. SINALIZAÇÃO. 1. A Resolução nº 3.056, de 12 de março de 2009, foi revogada pela Resolução nº 4.799, de 27 de julho de 2015. Posteriormente, essa Resolução nº 4.799, de 27 de julho de 2015, foi revogada pela Resolução nº 5.847, de 21/05/2019. Contudo, a legislação vigente ao tempo do cometimento da infração é que deve ser aplicada, considerando a inaplicabilidade da retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo. Precedentes. 2. A ANTT detém competência administrativa normativa e sancionadora quanto ao serviço de transporte de cargas, na forma dos artigos 24, incisos VIII e XVIII, e 78-A, ambos da Lei nº 10.233/2001. Legalidade do auto de infração lavrado pela ANTT com suporte no artigo 34, VII, da Resolução nº 3.056/2009/ANTT, diante da verificação pela parte autora, empresa de transporte de cargas, da conduta representada por "evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização". 3. Os Postos de Pesagem Veicular da ANTT possuem placas de sinalização indicativa, possibilitando a realização das fiscalizações. Inclusive, o tema fora tratado em norma interna da Agência (Instrução de Serviço nº 009/2012/GEFIS/SUFIS), que estabeleceu que no Posto de Pesagem Veicular, que contenha placas indicativas de fiscalização de RNTRC, poderá o fiscal autuar o transportador rodoviário de cargas que se evadir da fiscalização conforme artigo 36 da Resolução ANTT nº 4.799/2015. 4. No tocante às alegações de nulidade dos autos de infração, a demandante não se desincumbiu do ônus probatório que a si incumbia no caso, conforme o artigo 373, I, do CPC, notadamente diante da presunção de legitimidade do ato administrativo atacado. A parte recorrente aponta, além de dissídio jurisprudencial, violação aos arts. 6º, § 1º, da LNDB;5º, XL, da Constituição Federal de 1988. Sustenta ser devida a retroação da legislação mais benéfica - a Resolução ANTT nº 5.847/2019 - que reduziu o valor da sanção. Argumenta que "no exercício do jus puniendi, inclui-se como dever da administração pública o ato de rever a dosimetria da sanção imposta, porquanto o princípio da retroatividade da lei mais benéfica deve também alcançar as leis que disciplinam o processo administrativo." (fl. 559). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação não merec e prosperar. Em outras oportunidades, este relator adotou o entendimento de que a norma sancionadora, inclusive de natureza administrativa, pode retroagir para beneficiar o infrator, conforme se constata, entre outros, do seguinte aresto: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AUTO DE INFRAÇÃO. NORMA ADMINISTRATIVA SANCIONADORA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. 1. Na origem, cuida-se de ação de procedimento ordinário, na qual se pleiteou a anulação de auto de infração aplicado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT ou a redução do valor da sanção pecuniária imposta. 2. Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a norma sancionadora, inclusive de natureza administrativa, pode retroagir para beneficiar o infrator. 3. Agravo i nterno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.183.950/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023, DJe de 16/10/2023.) Ocorre que, em recente julgamento realizado pela Primeira Turma deste Superior Tribunal de Justiça, decidiu o Colegiado que a retroatividade da lei administrativa sancionadora que venha a ser mais benéfica ao infrator depende de previsão legal expressa. Confira-se, a propósito, a ementa lavrada na ocasião: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE. 1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório. 2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria. 3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. 4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada. 6. Recurso especial provido. (REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024.) No referido julgamento, conduzido pelo voto do eminente Ministro GURGEL DE FARIA, procedeu-se ao cotejo entre precedentes jurisprudenciais desta Corte e o que foi decidido pelo Supremo Tribunal Feder al ao julgar o Tema n. 1.199 da Repercussão geral, ressaltando o seguinte: Entretanto, recentemente a matéria foi objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199, que tratou da "definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente". (..) Nota-se que o julgado destacou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum , porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador. Tal entendimento, inclusive por se tratar de precedente obrigatório, já vem sendo aplicado por esta Casa de Justiça quanto aos processos envolvendo as demandas relacionadas a improbidade administrativa, aliás, com interpretação restritiva quanto à aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021. Confiram-se: (..) Dito isso, ainda que a discussão nos presentes autos não envolva improbidade administrativa, nota-se que a essência da jurisprudência anterior deste Colegiado - firmada no entendimento que o art. 5º, XL, da Constituição de República apresentava princípio geral de Direito Sancionatório, aplicando-se às variadas espécies de penalidades administrativas - foi refutada pela interpretação dada pela Corte Constitucional, em precedente obrigatório, impondo a necessidade de nova reflexão da questão por esta Turma. A despeito do meu entendimento pessoal sobre o tema, não me parece coerente (com o entendimento do STF) que apliquemos o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixemos de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. Ou melhor: se estamos a dizer que a retroatividade da lei mais benéfica não é aplicável nem mesmo às hipóteses que expressamente tratam de Direito Administrativo Sancionador (como é o caso da Lei de Improbidade - art. 1º, §4º, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021), muito menos poderíamos aplicar a retroação às hipóteses apenas tacitamente tidas como Direito Administrativo Sancionador, e que espelham consequências jurídicas muito menos graves aos administrados, como ocorre com a sanção da espécie. Nessa linha de raciocínio, é importante lembrar que, em consonância com o art. 5º, XXXVI da Constituição da República, o art. 6º da LINDB (ora em exame) dispõe que "a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada", esclarecendo em seu § 1º que "reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou". Assim, a penalidade aplicada conforme o ato normativo vigente à época da infração constitui ato jurídico perfeito, não tendo, inclusive, eventual e posterior discussão na esfera judicial o condão de afastar a perfeição daquele ato, consubstanciada na esfera administrativa, com o encerramento de seu ciclo de formação. Nesse cenário, considerando os critérios delineados pelo STF, entendo que, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido). Logo, verifico a alegada ofensa aos arts. 1º, 2º e 6º, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, combinado com os arts. 22, IV, 26, IV e 44, IV, da Lei n. 10.233/2004 (implicitamente prequestionados), pois o acórdão recorrido, em ofensa ao ato jurídico perfeito e ao poder regulamentar da recorrente, determinou a aplicação retroativa de norma mais benéfica sem que a própria norma assim dispusesse. Diante desse contexto, cabe decidir os presentes autos com base na orientação acima reportada. No caso concreto, o acórdão recorrido concluiu que "em se tratando de crédito de natureza administrativa, decorrente do exercício de poder de polícia, incide a lei vigente à época do cometimento da infração, não se aplicando a disciplina do Código Tributário Nacional acerca da retroatividade da lei mais benéfica, nem a norma penal atinente à lex mitior." (fl. 535). Verifica-se que o acórdão recorrido, ao afastar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, conforme o recente precedente jurisprudencial, deve ser mantido. ANTE O EXPOSTO, nego provimento ao recurso especial. Publique-se. EMENTA