REsp 1950248 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 22/05/2025 a 28/05/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela. EMENTA AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE COLETA DE LIXO. ATRASOS E INADIMPLEMENTO PARCIAL. REDUÇÃO POSTERIOR DO VALOR DA MULTA. RETROATIVIDADE BENÉFICA. ART. 106 DO CTN. INAPLICABILIDADE PARA MULTA ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido diverge do entendimento predominante desta Corte Superior, que se orienta no sentido da inaplicabilidade do art. 106 do CTN às multas de natureza administrativa. Precedentes. 2. Ainda que o acórdão recorrido também se fundamente na aplicação analógica da retroatividade benéfica da lei penal prevista no art. 5º, inciso XL, da CF para as multas administrativas, por ser princípio geral do direito sancionador, o STF entende que, para excepcionar o princípio tempus regit actum, exige-se previsão legal expressa que autorize a aplicação da norma mais benéfica posterior às condutas pretéritas, o que não restou demonstrado no caso. 3. Agravo interno desprovido.

RELATÓRIO Trata-se de agravo interno i nterposto por ECOURBIS AMBIENTAL S.A. contra decisão proferida pela então relatora Ministra Assusete Magalhães, por meio da qual foi dado provimento ao recurso especial, a fim de estabelecer que as disposições do art. 106 do Código Tributário Nacional não são aplicáveis às hipóteses de multa administrativa, as quais possuem natureza jurídica não tributária. (fls. 1316-1319). Nas razões do agravo interno (fls. 1322-1335), o agravante assevera que "os precedentes colacionados por sua decisão monocrática .. , sobre a inaplicabilidade do art. 106 CTN, tratam de situações fáticas manifestamente distintas à presente" (fl. 1326). Aduz que, no caso presente, "a nova Resolução apenas reduziu os valores das sanções aplicáveis para as infrações" (fl. 1328); situação distinta, portanto, da exclusão da irregularidade ou da sua responsabilização. Suscita que "o E. Tribunal a quo reconheceu a aplicação da retroatividade de lei mais benéfica com base no art. 5º, inciso XL da Constituição Federal c/c art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito brasileiro" (fl. 1329). Defende que o STJ "tem entendimento pacífico quanto à possibilidade de retroação da norma mais benéfica para penalidades administrativas, com base em dispositivos constitucionais, tal como se verificou no caso" (fl. 1330). Afirma que "a despeito da suposta impossibilidade de aplicação das normas do CTN às multas administrativas, a retroação da norma mais benéfica, com base no art. 5º, XL da Constituição Federal é possível se o E. Tribunal a quo o utilizou o dispositivo em sua fundamentação" (fl. 1331). Alega que o Município Agravado não interpôs recurso extraordinário em face do fundamento constitucional, fazendo incidir a Súmula n. 126 do STJ. Impugnação apresentada às fls. 1341-1351. É o relatório. EMENTA AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE COLETA DE LIXO. ATRASOS E INADIMPLEMENTO PARCIAL. REDUÇÃO POSTERIOR DO VALOR DA MULTA. RETROATIVIDADE BENÉFICA. ART. 106 DO CTN. INAPLICABILIDADE PARA MULTA ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido diverge do entendimento predominante desta Corte Superior, que se orienta no sentido da inaplicabilidade do art. 106 do CTN às multas de natureza administrativa. Precedentes. 2. Ainda que o acórdão recorrido também se fundamente na aplicação analógica da retroatividade benéfica da lei penal prevista no art. 5º, inciso XL, da CF para as multas administrativas, por ser princípio geral do direito sancionador, o STF entende que, para excepcionar o princípio tempus regit actum, exige-se previsão legal expressa que autorize a aplicação da norma mais benéfica posterior às condutas pretéritas, o que não restou demonstrado no caso. 3. Agravo interno desprovido. VOTO Consta dos autos que o Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido inicial formulado pela Agravante, consistente na anulação dos autos de infração lavrados no Processo administrativo n. 2010-0.097.983-7 e cancelamento das sanções contratuais e multas - no montante de R$ 2.598.424,60 (dois milhões, quinhentos e noventa e oito mil, quatrocentos e vinte e quatro reais e sessenta centavos) -, em razão de ausência de coleta de lixo em logradouros públicos nos dias 22 e 23 de março de 2010 (fls. 1103-1110). Ambas as partes interpuseram apelação, as quais o Tribunal de origem negou provimento à do Município Agravado e deu parcial provimento à do Agravante para minorar o valor da multa fixado no presente caso ao patamar de R$ 10.000,00 (dez mil reais). A propósito, transcreve-se a ementa do referido julgado (fls. 1207-1212): RECURSO DE APELAÇÃO E RECURSO ADESIVO - DIREITO ADMINISTRATIVO CONTRATO DE PRESTAÇAO DE SERVIÇOS DE COLETA SELETIVA DE LIXO E RESÍDUOS URBANOS ATRASOS E INADIMPLEMENTO PARCIAL LIMITAÇÃO DO I " VALOR DA MULTA RETROAÇÃO DE LEI MAIS BENÉFICA. Ainda que publicada em data posterior ao fato gerador, aplica-se ao caso a Resolução n. 108/AMLURB/2017, a fim de limitar o valor da multa em R$10.000,00. Inteligência do art. 106, inciso II, alínea "c" do Código Tributário Nacional e do art. 5 1, inciso XL da Constituição Federal c/c art. 4 0 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Sentença reformada neste ponto. Recurso de apelação provido em parte, recurso adesivo desprovido. Os embargos de declaração opostos pela Agravante foram parcialmente acolhidos para (i) manter a aplicação de todas as multas indicadas na petição inicial, limitadas ao valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) cada uma; e (ii) deixar de inverter o ônus da sucumbência, por observância ao princípio da causalidade, mantendo a verba honorária tal como fixada na instância inferior (fls. 1255-1262). No recurso especial interposto pelo Município Agravado, sustenta-se nas razões: a) inaplicabilidade do art. 106, inciso II, alínea c, do CTN; e b) negativa de vigência aos arts. 4º e 6º da LINDB. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 1283-1300). O recurso especial foi admitido (fls. 1306-1307). Às fls. 1316-1319, a então relatora Ministra Assusete Magalhães proferiu decisão dando provimento ao recurso especial, a fim de estabelecer que as disposições do art. 106 do Código Tributário Nacional não são aplicáveis às hipóteses de multa administrativa, as quais possuem natureza jurídica não tributária. Pois bem. Não assiste razão à recorrente. O acordão recorrido, na parte que aqui interessa, está baseado nas seguintes razões de decidir (fls. 1207-1212; sem grifos no original): Consta dos autos que o apelante foi autuado em 22 e 23 de março de 2010, por deixar de realizar a coleta seletiva de lixo e resíduos sólidos, sendo condenado ao pagamento de multa nos termos do item 19.5.IV, alínea "d" do contrato de concessão celebrado entre as partes. Contudo, ainda que publicada em data posterior ao fato gerador, entendo que se aplica ao caso a Resolução n. 108/AMLURB/2017, a fim de limitar o valor da multa em R$ 10.000,00 nos termos do art. 106, inciso II, alínea "c" do Código Tributário Nacional e do art. 5º, inciso XL da Constituição Federal c/c art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Isso porque a mencionada legislação é omissa no tocante à sua retroatividade quanto a infrações administrativas cometidas em data anterior à sua publicação. Destarte, tratando-se de uma sanção ainda que a sua natureza seja administrativa , é possível a aplicação análoga do art. 106, inciso II, alínea "c" do Código Tributário Nacional, pelo que "a lei tributária aplica-se a ato ou fato pretérito quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática". No mesmo sentido, o art. 5º, inciso XL da Constituição Federal prevê a retroatividade de lei penal mais benéfica ao réu. De maneira sistemática, não há porque a lei administrativa não se aplicar de maneira diversa. O acórdão recorrido diverge do entendimento predominante desta Corte Superior, que se orienta no sentido da inaplicabilidade do art. 106 do CTN às multas de natureza administrativa. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTOS DE INFRAÇÃO. INFRAÇÕES ÀS POSTURAS MUNICIPAIS COMETIDAS NA VIGÊNCIA DA LEI N. 11.262/12, REVOGADA PELA LEI N. 11.795/15. MULTA QUE TEM NATUREZA JURÍDICA DE PENALIDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Trata-se de ação pleiteando, em suma, a desconstituição de autuações que versam sobre a obrigatoriedade de manutenção de vigilantes 24 horas nos terminais de caixas eletrônicos das instituições financeiras, porquanto baseadas em legislação revogada, que seria objeto de ação direta de inconstitucionalidade. A sentença julgou improcedente o pedido, decisão reformada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em grau recursal. II - Hipótese em que o acórdão impugnado se encontra em dissonância com o entendimento ora estabelecido, merecendo amparo a pretensão formulada, com o reconhecimento de que é inaplicável a disciplina jurídica do Código Tributário Nacional, referente à retroatividade de lei mais benéfica (art. 106 do CTN), às multas de natureza administrativa. Precedentes do STJ. III - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.869.844/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/8/2023, DJe de 23/8/2023; sem grifos no original) TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA PREVISTA NO ART. 106 DO CTN. INAPLICABILIDADE. NATUREZA DA MULTA. MATÉRIA FÁTICA. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS N. 283 E 284/STF. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Aplica-se, no caso, o Código de Processo Civil de 2015. II - Esta Corte tem entendimento consolidado no sentido de que não é aplicável, às infrações de natureza administrativa, a previsão da retroatividade da lei mais benéfica, contida no art. 106 do CTN. III - In casu, rever a conclusão do colegiado de origem, a respeito da natureza da multa em comento, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula 7/STJ. IV - A jurisprudência desta Corte considera deficiente a fundamentação quando a parte deixa de impugnar fundamento suficiente para manter o acórdão recorrido, apresentando razões recursais dissociadas dos fundamentos utilizados pela Corte de origem. Incidência, por analogia, das Súmulas n. 283 e 284/STF. V - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno desprovido. (AgInt no REsp n. 1.954.631/SP, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 27/9/2021, DJe de 8/10/2021; sem grifos no original) Quanto à tese de que a fundamentação do acórdão se baseou também no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal (retroatividade benéfica da lei penal), observa-se que de fato há um entendimento da Primeira Turma desta Corte acerca de possibilidade de sua aplicação nas penalidades administrativas, por ser princípio geral do direito sancionador. Entretanto, exige-se previsão legal expressa que autorize a aplicação da norma mais benéfica posterior às condutas pretéritas, o que não restou demonstrado no caso. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE. 1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório. 2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria. 3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. 4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada. 6. Recurso especial provido. (REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024; sem grifos no original) Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo interno. É o voto.