REsp 2220167 - DECISAO

DECISÃO Na origem, Transmeat logística, transportes e Serviços Ltda. ajuizou ação anulatória contra a União, objetivando a declaração de nulidade de processo administrativo e das penalidades impostas e, como pedido subsidiário, a minoração da multa aplicada. A sentença julgou o pedido parcialmente procedente para "reduzir o valor da multa imposta em seu desfavor, no PAD 21052.009564/2018-18 no que exceder 22.812,5 BTN (91,25% do máximo previsto no inciso II do art. 2º da Lei nº 7.889/89)." (fl. 367). O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, em sede recursal, negou provimento ao recurso de apelação da parte autora e deu parcial provimento ao recurso da União, somente quanto à concessão da assistência judiciária gratuita, conforme ementa a seguir reproduzida (fl. 416): ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. MEDIDA PROVISÓRIA 772/17. INAPLICABILIDADE. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. Considerando que a Suprema Corte reafirmou o caráter irretroativo das normas de direito administrativo e processuais, respeitando a coisa julgada, mas admitiu a retroação dos aspectos de direito material da norma em relação aos processos e fatos ainda não julgados; considerando que a MP 772/17 não foi convertida em lei pelo Congresso Nacional; considerando que por seu curto período de vigência e sem que houvesse situação excepcional que justificasse sua ultratividade a MP 772/2017 agravou drasticamente sanção pecuniária que passou de 25.000 BTNs para R$ 500.000,00, deve ser reconhecida a possibilidade de retroação da norma sancionadora administrativa mais benéfica. Opostos embargos de declaração pela União, foram eles rejeitados, acórdão assim ementado (fl. 426): EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONTRADIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. REDISCUSSÃO. PREQUESTIONAMENTO. 1. Os embargos de declaração pressupõem a presença de omissão, contradição, obscuridade ou erro material na decisão embargada. 2. A contradição suscetível de ser afastada por meio dos aclaratórios é interna ao julgado, e não aquela que se estabelece entre o entendimento a que chegou o juízo à luz da prova e do direito e a interpretação pretendida por uma das partes. 3. A pretensão de reexame de matéria sobre a qual já houve pronunciamento do órgão julgador desafia recurso próprio, não justificando a interposição de embargos de declaração. 4. Com a superveniência do CPC/2015, a pretensão ao prequestionamento numérico dos dispositivos legais, sob alegação de omissão, não mais se justifica. 5. O princípio da fundamentação qualificada das decisões é de mão dupla. Se uma decisão judicial não pode ser considerada fundamentada pela mera invocação a dispositivo legal, também à parte se exige, ao invocá-lo, a demonstração de que sua incidência será capaz de influenciar na conclusão a ser adotada no processo. 6. Tendo havido exame sobre todos os argumentos deduzidos e capazes de influenciar na conclusão adotada no acórdão, os embargos devem ser rejeitados. Inconformada, a União interpõe recurso especial com fundamento na alínea a, III, do art. 105, da Constituição Federal, apontando violação aos arts. 489, § 1º, IV e 1022, I e II do CPC, porquanto o acórdão recorrido foi omisso ao não enfrentar os argumentos quanto à impossibilidade de retroação de lei mais benéfica em multa imposta administrativamente, em analogia à lei penal ou tributária, por ausência de lei que autorize, bem como não não se manifestou sobre a produção dos efeitos jurídicos da MP n. 772/2017, mesmo ante a ausência do decreto legislativo. Aponta a violação do art. 2º, II da Lei n. 7.889/1989, modificada pela MP n. 772/2017, uma vez que o acórdão recorrido aplicou a retroatividade da lei mais benéfica, reduzindo a multa administrativa imposta, o que contraria o entendimento do STJ de que não é aplicável a retroatividade da lei mais benéfica em infrações administrativas, salvo previsão expressa. Sustenta a violação do art. 85, § 11 do CPC, haja vista que o Tribunal de origem não majorou os honorários advocatícios em grau recursal ao desprover integralmente o apelo da parte autora. É o relatório. Decido. De início - e para a certeza das coisas - é esta a letra do acórdão recorrido, transcrito no que interessa à espécie (fls. 412-414): .. Ocorre que a MP nº 772/17 teve sua vigência encerrada em 08/12/2017, conforme decretado pela MP nº 794/17. Dessa maneira, a partir de 09/12/2017, voltou a viger a redação original da Lei nº 7889/89, que previa multa de até 25.000 BT Ns para o caso de infração à legislação de produtos de origem animal. No entanto, o Congresso Nacional não editou decreto disciplinador das relações jurídicas decorrentes da medida provisória, conforme lhe autoriza o art. 62, § 3º, da Constituição Federal. Dessa maneira, nos termos do § 11 do mesmo artigo, os atos praticados durante a sua vigência conservam-se por ela regidos. Em primeiro lugar, entendo que a situação versada nos presente autos é bastante atípica, porque se trata de sanção administrativa aplicada durante a vigência de medida provisória (MP 772/17) não convertida em lei pelo Congresso Nacional. Neste contexto, este Colegiado revisitou a matéria e reviu seu entendimento. A MP 772/2017 vigorou entre 30/03/2017 e 08/08/2017, sendo revogada pela MP 794/2017, que vigorou de 09/08/2017 a 06/12/2017. Ambas as medidas provisórias tiveram seu prazo de vigência encerrado em dezembro/2017 (Atos Declaratórios 68/2017 e 67/2017) sem a publicação de Decreto Legislativo. E referida norma, se tomada a perspectiva do direito penal e a eficácia das normas no tempo, teria ultratividade apenas se se tratasse de lei temporária ou excepcional (art. 3º, CP), o que não era o caso. Diversamente seria em relação a normas aplicáveis ao tempo do isolamento social decorrente da COVID-19, por exemplo. Em verdade, referida medida provisória, se aprovada pelo Congresso Nacional teria eficácia permanente. Ocorre que referida norma não foi convertida em lei, perdendo sua eficácia (CF art. 62, § 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.). Todavia, não houve regulação dos seus efeitos por decreto legislativo, tornando as relações jurídicas havidas durante sua vigência (CF art. 62, § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas). Sendo assim, de regra, as relações jurídicas havidas por ocasião da transitória vigência da medida provis ória nº 772/2017 prevalecem em seus termos. Ocorre que, durante esse período em que vigou a medida provisória, sem que houvesse situação excepcional que justificasse sua ultratividade, houve drástico agravamento da sanção pecuniária, cuja pena passou de 25.000 BTNs para R$ 500.000,00. Com a não conversão em lei, os valores retornaram ao patamar anterior até a edição da Lei nº 14.515/2022, quando o valor máximo fixado passou a R$ 150.000,00 (art. 28). Equivale dizer, cinco anos depois da edição da medida provisória, o legislador fixou a sanção em menos de um terço daquilo que vigorou temporariamente, o que por si só indica ausência de razoabilidade na sua manutenção em patamar tão elevado durante aquele curto interregno. Assim sendo, entendo aplicável ao caso concreto o valor da sanção vigente antes e depois da malsinada medida provisória, correspondente ao limite máximo de 25.000 BTNs, vigente ao tempo dos fatos. É certo que não há consenso jurisprudencial sobre a possibilidade ou não de aplicação retroativa, todavia, a moderna jurisprudência do e. STJ tem se inclinado pela possibilidade de retroação da norma sancionadora administrativa mais benéfica. .. Assim sendo, entendo que a Suprema Corte reafirmou o caráter irretroativo das normas de direito administrativo e processuais, respeitando a coisa julgada, mas admitiu a retroação dos aspectos de direito material da norma em relação aos processos e fatos ainda não julgados. Sopesando a jurisprudência do STJ e STF acima colacionadas, com o caráter absolutamente temporário de vigência da Medida Provisória não chancelada pelo Congresso Nacional, entendo que, de modo excepcional, deve ser adotada a retroatividade da norma mais benéfica, que vigorou antes e depois da vigência da medida provisória, de forma que os fatos geradores no caso dos autos estão sujeitos ao valor máximo da multa de 25.000 BTN, que deverá ser pago com os devidos acréscimos legais. .. A União indica a existência de omissões no acórdão recorrido, as quais não foram sanadas no julgamento dos embargos de declaração, no tocante a pontos importantes ao deslinde da controvérsia, acarretando a violação dos arts. 489, § 1º, IV e 1022, I e II do CPC, notadamente a respeito da impossibilidade de retroatividade de lei mais benéfica nos casos que envolvem penalidades administrativas. Da análise dos autos não se vislumbra omissão no acórdão, uma vez que a conclusão alcançada pelo Tribunal Regional está alicerçada no entendimento de que o ato normativo posterior mais benéfico é aplicável no direito administrativo sancionador, nos termos destacados já transcritos. Dessa forma, com relação a apontada violação aos arts. 489, § 1º, IV e 1022, I e II do CPC, não se vislumbra pertinência na alegação, tendo o julgador dirimido a controvérsia tal qual lhe fora apresentada, em decisão devidamente fundamentada, sendo a irresignação do recorrente evidentemente limitada ao fato de estar diante de decisão contrária a seus interesses, o que não viabiliza o referido recurso declaratório. Descaracterizada a alegada omissão, tem-se de rigor o afastamento da violação dos mencionados artigos processuais, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça: TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUNAL DE ORIGEM. APLICAÇÃO AO CASO CONCRETO DE ENTENDIMENTO FIRMADO EM JULGADO REPETITIVO. TEMA N. 260/STJ. RECURSO ESPECIAL. IDÊNTICA QUESTÃO JURÍDICA. ANÁLISE PREJUDICADA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL POR OMISSÃO QUANTO A FATOS NOVOS. INEXISTÊNCIA. APELO RARO. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. ENUNCIADO N. 284/STF. ACÓRDÃO RECORRIDO. REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 7/STJ. (..) 3. Especificamente quanto à suscitada omissão acerca de fatos novos levantados no recurso integrativo, não houve ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022, II, do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos. (..) 5. Sobre a alegada possibilidade de processamento dos embargos de devedor subjacentes, tem-se que as instâncias ordinárias, com amparo no acervo fático-probatório dos autos vertentes, bem como em outros cadernos processuais, assentaram entendimento no sentido de que "a efetiva garantia existente é í nfima", bem assim que, devidamente intimado a tanto, o executado não comprovou a inexistência ou insuficiência de bens penhoráveis em seu patrimônio. Reverter essas premissas é inviável de se dar na angusta via excepcional, conforme a vedação inserta na Súmula n. 7/STJ. 6. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.191.395/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 9/6/2025, DJEN de 12/6/2025.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONDENAÇÃO DA FAZENDA ESTADUAL A OBRIGAÇÃO DE FAZER E DE PAGAR. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA COLETIVA. INSURGÊNCIA CONTRA A DECISÃO QUE ATRIBUIU AOS BENEFICIÁRIOS DO TÍTULO EXECUTIVO O ÔNUS DE TRAZER AOS AUTOS OS INFORMES OFICIAIS PARA ELABORAÇÃO DE CONTA DE LIQUIDAÇÃO. COOPERAÇÃO ENTRE OS SUJEITOS DO PROCESSO PARA A CÉLERE SOLUÇÃO DO LITÍGIO. TEMA N. 880 DO STJ. NÃO APLICAÇÃO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Ausente violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC, uma vez que o acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas. No caso, existe mero inconformismo da parte recorrente, ora agravante, com o resultado do julgado proferido no acórdão recorrido, que lhe foi desfavorável. (..) 4. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.616.372/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 28/5/2025, DJEN de 4/6/2025.) Entretanto, quanto à alegação de violação ao art. 2º, II da Lei n. 7.889/1989, modificada pela MP n. 772/2017, razão assiste à União, pois ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, a aplicação de penalidade administrativa decorrente de auto de infração válido, deve observar a norma vigente à época da infração, salvo a existência de disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, nos termos no entendimento da orientação jurisprudencial desta Corte Superior: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE. 1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório. 2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria. 3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. 4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada. 6. Recurso especial provido. (REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024.) No mesmo sentido: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE COLETA DE LIXO. ATRASOS E INADIMPLEMENTO PARCIAL. REDUÇÃO POSTERIOR DO VALOR DA MULTA. RETROATIVIDADE BENÉFICA. ART. 106 DO CTN. INAPLICABILIDADE PARA MULTA ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido diverge do entendimento predominante desta Corte Superior, que se orienta no sentido da inaplicabilidade do art. 106 do CTN às multas de natureza administrativa. Precedentes. 2. Ainda que o acórdão recorrido também se fundamente na aplicação analógica da retroatividade benéfica da lei penal prevista no art. 5º, inciso XL, da CF para as multas administrativas, por ser princípio geral do direito sancionador, o STF entende que, para excepcionar o princípio tempus regit actum, exige-se previsão legal expressa que autorize a aplicação da norma mais benéfica posterior às condutas pretéritas, o que não restou demonstrado no caso. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp n. 1.950.248/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 28/5/2025, DJEN de 4/6/2025.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. REDUÇÃO. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AFASTADO. 1. O crédito de natureza administrativa, decorrente do exercício de poder de polícia, deve ser regulado pela lei vigente à época do cometimento da infração. A retroatividade da norma sancionadora mais benéfica ao infrator depende de previsão legal expressa. 2. Agravo interno não provido. (AgInt no AgInt no REsp n. 2.136.927/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 17/3/2025, DJEN de 21/3/2025.) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. ANTT. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de ação objetivando a anulação de auto de infração lavrado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Na sentença o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi reformada em parte para reconhecer a retroatividade da norma mais benéfica, determinando a redução do valor da penalidade pecuniária nos termos da Resolução ANTT n. 5.847/2019. II - A Corte Especial deste Tribunal já se manifestou no sentido de que o juízo de admissibilidade do especial pode ser realizado de forma implícita, sem necessidade de exposição de motivos. Assim, o exame de mérito recursal já traduz o entendimento de que foram atendidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de sua admissibilidade, inexistindo necessidade de pronunciamento explícito pelo julgador a esse respeito. (EREsp 1.119.820/PI, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Corte Especial, DJe 19/12/2014). No mesmo sentido: AgInt no REsp 1.865.084/MG, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 10/8/2020, DJe 26/8/2020; AgRg no REsp 1.429.300/SC, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 25/6/2015; AgRg no Ag 1.421.517/AL, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 3/4/2014.) III - A ANTT alegou, em apelo especial, a violação dos arts. 22, IV, 44, IV, e 26, IV, da Lei n. 10.233/2001; 36, I, da Resolução ANTT n. 5.847/2019; 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015; 1º, 2º e 6º, § 1º, da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei n. 4.657/1942); e 2º, parágrafo único, VI e XIII, da Lei n. 9.784/1999, no que concerne à impossibilidade de aplicação retroativa de norma mais benéfica para redução de multa decorrente de infração administrativa em razão dos princípios do tempus regit actum, da irretroatividade e do respeito ao ato jurídico perfeito. IV - A Suprema Corte, apreciando o Tema n. 734, fixou tese de acordo com a qual: "É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à aplicação retroativa de lei mais benéfica referente à sanção de natureza administrativa decorrente do cometimento de infração de trânsito." V - Evidencia-se que a compreensão do Tribunal de origem, quanto à retroatividade da norma mais benéfica, para redução de multa de natureza administrativa, destoa do entendimento desta Corte Superior, conforme seguintes precedentes: REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 18/6/2024; AgInt no AREsp n. 1.547.574/SP, Primeira Turma, relator Ministro Gurgel de Faria, DJe 9.12.2021; AgInt no REsp n. 1.954.631/SP, Primeira Turma, relatora Ministra Regina Helena Costa, DJe de 8.10.2021. Em idêntico sentido, confira-se: AREsp n. 2.182.875, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe de 27/2/2024. VI - Com efeito, considerando o cenário consignado no acórdão recorrido, constata-se que o entendimento firmado pelo Tribunal de origem discrepa da jurisprudência desta Corte Superior, merecendo reforma no ponto. O julgado destoa da orientação do STJ, o qual entende ser inaplicável a disciplina jurídica do Código Tributário Nacional, referente à retroatividade de lei mais benéfica (art. 106 do CTN), às multas de natureza administrativa. Como se observa, o acórdão de origem merece reforma, uma vez que devem ser mantidos os valores das penalidades pecuniárias arbitradas pela Administração segundo a legislação vigente à época do cometimento das infrações. VII - Correta, portanto, a decisão que deu provimento ao recurso especial. VIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AgInt no AREsp n. 2.550.888/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/2/2025, DJEN de 17/2/2025.) Outro não é o entendimento em matéria similar: AgInt no REsp n. 2.184.996, Ministro Paulo Sérgio Domingues, DJEN de 02/07/2025. Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, I e III, do RISTJ, dou parcial provimento ao recurso especial da União, ante a inaplicabilidade da retroatividade da norma a hipótese dos autos. Inverto os ônus sucumbenciais fixados na origem, mantendo-se, contudo, os percentuais fixados pelas instâncias ordinárias, ressalvando-se, se for o caso, a concessão de assistência judiciária gratuita. Publiq ue-se. Intimem-se. EMENTA