REsp 2111613 - DECISAO

DECISÃO Vistos. Fls. 808/817e - Trata-se de Agravo Interno (art. 1.021 do CPC) interposto contra decisão monocrática de minha lavra, mediante a qual conheci em parte e neguei provimento ao Recurso Especial fundamentada na (i) aplicação do entendimento desta Corte segundo o qual não há ilegalidade configurada na espécie na aplicação da multa pela ANTT, que agiu no exercício do seu poder regulamentar, amparado na Lei 10.233/2001; (ii) necessidade de revolvimento do contexto fático para alterar a conclusão do tribunal acerca da competência da autarquia para a aplicação da infração e a legalidade da autuação; (iii) impossibilidade de conhecimento nesta instância especial de violação direta a dispositivo da Constituição da República; (iv) incidência da Súmula n. 518 do Superior Tribunal de Justiça; (v) incidência da Súmula n. 7 do Superior Tribunal de Justiça quanto a alegação de ausência de intimação (fls. 793/802e). Feito breve relato, decido. Em juízo de retratação, consoante o disposto no § 2º do art. 1.021 do Código de Processo Civil, verifica-se o desacerto da mencionada decisão, razão pela qual de rigor sua reconsideração. Trata-se de Recurso Especial interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região no julgamento de apelação, assim ementado (fls. 632/636e): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTETERRESTRE. RESOLUÇÃO ANTT. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. VÍCIO NO PROCEDIMENTONÃO CONFIGURADO. RETROATIVIDADE DA NORMA ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA. 1. A Lei nº 10.233/2001 instituiu a Agência Nacional de Transporte Terrestre - ANTT, submetida ao regime autárquico especial, conferindo-lhe poder de polícia para exercer fiscalização das atividades afetas ao seu objeto e fazer cumprir as normas inerentes à atividade regulada. A atribuição normativa da ANTT decorre, a exemplo das demais agências reguladoras, do poder de polícia que lhe foi legalmente conferido, podendo editar normas, tipificar condutas e cominar penalidades. 2. No exercício do seu poder regulamentar, a ANTT editou a Resolução nº 4.799/2015, que regulamenta procedimentos para inscrição e manutenção no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas - RNTRC, não havendo falar em ilegalidade da norma, vez que respaldada na Lei 10.233/2011. 3. Em que pese as previsões genéricas dos art. 209 e 278 do Código de Trânsito Brasileiro - CTB, a evasão de fiscalização, cometida por agente transportador de cargas, atrai a incidência do art. 36, I, da Resolução ANTT 4.799/2015, em observância ao princípio da especialidade e ao poder de polícia da ANTT. 4. O auto de infração é ato administrativo e, como tal, goza de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao autor demonstrar o contrário, ônus do qual não se desincumbiu. 5. A dosimetria da pena é atribuição da autoridade administrativa, sendo defeso ao Judiciário usurpar tal atribuição, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, cabendo-lhe, todavia, o controle de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, incluindo as questões atinentes à proporcionalidade e razoabilidade .6. O princípio da retroatividade da norma mais benéfica, expressamente previsto para o âmbito penal (art. 5º, XL, CRFB/88), também se aplica ao direito administrativo sancionador. Assim, considerando que a Resolução ANTT n.º 5.847/2019 consiste em norma mais benéfica ao administrado, revela-se imperiosa a sua retroatividade para alcançar os autos de infração questionados na presente demanda. Precedentes desta 7ª Turma Especializada: AC nº 5082005-87.2021.4.02.5101,Rel. JFC Marcella Araujo da Nova Brandao, DJ 08/06/2022 e AC 5000788-05.2020.4.02.5118, Rel. Des. Fed. Sergio Schwaitzer, DJ 10/08/2022. 7. Apelação parcialmente provida. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 674/677e). Com amparo no art. 105, III, a e c, da Constituição da República, além de divergência jurisprudencial, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que: Arts. 22, IV, 44, V, 26, IV, da Lei n. 10.233/2001 combinado com art. 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015 e arts. 1, 2, 6, § 1º da Lei de Introdução ao Código Civil e art. 2º da Lei n. 9.784/1999 - não poderia ter sido reduzido o valor da multa aplicada pela ANTT tendo em vista que, no momento da fiscalização, vigia o valor de R$ 5.0000,00; eAduz, ainda, que a Resolução n. 5.847/2019, a qual reduziu o valor da multa para R$550,00 não previa retroação, não cabendo ao Poder Judiciário utilizar do entendimento da aplicação de norma mais benéfica no caso concreto. Com contrarrazões (fls. 711/728e), o recurso foi inadmitido (fls. 734/736e), interposto Agravo e, posteriormente, a decisão foi retratada, para admitir o Recurso Especial (fl. 768e). O Ministério Público Federal opinou pelo não conhecimento do Recurso Especial (fls. 782/790e). Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, V, do estatuto processual, combinado com os arts. 34, XVIII, c, e 255, III, do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a dar provimento a recurso se o acórdão recorrido for contrário à tese fixada em julgamento de recurso repetitivo ou de repercussão geral (arts. 1.036 a 1.041), a entendimento firmado em incidente de assunção de competência (art. 947), à súmula do Supremo Tribunal Federal ou desta Corte ou, ainda, à jurisprudência dominante acerca do tema, consoante Enunciado da Súmula n. 568/STJ: O Relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. Na origem, Transcampo - Transportadora Campo LTDA, ajuizou ação anulatória com pedido de antecipação de tutela, objetivando a declaração de nulidade de autos de infração aplicados pela ANTT com fulcro no art. 34, VII, da Resolução n. 3.056/2009. O juízo sentenciante julgou improcedente a pretensão autoral (fls. 413/421e). O tribunal deu parcial provimento ao recurso de apelação e reformou a sentença, conforme trechos que ora transcrevo (fls. 636e): O Autor não fez alusão à aplicação retroativa da Resolução ANTT 5.847/19, de 21/05/2019, em sua petição inicial, a qual entrou em vigência posteriormente ao ajuizamento da demanda, em 28/01/2019, inovando em sede recursal. Todavia, ciente de a alegação ter sido formulada apenas nas razões da apelação, a recorrida não impugnou a eventual extemporaneidade, ofertando, tão somente, resistência ao mérito da postulação. Assim, ante as circunstâncias de (i) não ter havido objeção quanto ao exame do tema; (ii) a Apelada ter exercido o contraditório, como se infere das contrarrazões que ofertou; e (iii) não se tratar de matéria que reclama dilação probatória para sua elucidação, tenho por possível a análise do tema com vistas ao deslinde da questão. Como já dito, a apelante foi autuada por ter cometido, no ano de 2018, a infração prevista no art. 36, I, da Resolução ANTT 4.799/2015, que trazia como pena, em sua redação originária, multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Em 21/05/2019, a Resolução ANTT nº 5.847 alterou a redação do mencionado inciso, reduzindo o valor da penalidade de R$5.000,00 (cinco mil reais) para R$550,00 (quinhentos e cinquenta reais). Por se tratar de norma mais benéfica ao administrado, o novo ato normativo deve ser aplicado ao caso. Isso porque o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição da República, é princípio implícito do direito sancionatório, abarcando, portanto, o direito administrativo. A ANTT defende em seu Recurso Especial que não poderia ser aplicada de forma retroativa a Resolução n. 5.847/2019, a qual culminava multa de R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais) porquanto no momento da infração vigia a Resolução n. 4.799/2015, prevendo o valor da multa aplicada pela evasão de fiscalização no montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Observo que esta Corte tinha entendimento, segundo o qual seria possível extrair do art. 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Com efeito, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão seria cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa. Nessa linha: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa. Precedente. III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. IV - Honorários recursais. Não cabimento. V - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.602.122/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 7/8/2018, DJe de 14/8/2018.) ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. I. O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage. Precedente. II. Afastado o fundamento da aplicação analógica do art. 106 do Código Tributário Nacional, bem como a multa aplicada com base no art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. III. Recurso especial parcialmente provido. (REsp n. 1.153.083/MT, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/11/2014, DJe de 19/11/2014.) AÇÃO RESCISÓRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. DEMISSÃO. ABANDONO DE CARGO PÚBLICO. PEDIDO DE REVISÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ART. 1º DA LEI 1.508/67, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ANISTIA DAS FALTAS. PAD ENCONTRADO APÓS O PEDIDO DE REVISÃO DA PENA DEMISSIONAL. FATO NOVO. REVISÃO DA PUNIÇÃO. AÇÃO RESCISÓRIA JULGADA PROCEDENTE. 1. Na esfera administrativa, as anistias concedidas por normas jurídicas devem ter a interpretação mais ampla e benéfica possível, para atingir, de maneira adequada, eficaz e completa, os direitos do Servidor Público que tutela. 2. Os Decretos de anistia, os de indulto, o perdão do ofendido e outros benefícios, embora envolvam concessões ou favores e, portanto, se enquadrem na figura jurídica de privilégios, não suportam exegese estrita, sobretudo se não se interpretam de modo a que venham causar prejuízo. Assim se entende, por incumbir ao hermeneuta atribuir à regra positiva o sentido que dá maior eficácia à mesma, relativamente ao motivo que a ditou, e ao fim colimado, bem como aos princípios seus e da legislação em geral (Maximiliano in Hermenêutica e Aplicação do Direito, Forense, Rio de Janeiro, 1985, p. 250). 3. No caso, a pena de demissão foi aplicada em 17.04.67 por ter o Servidor faltado ao serviço por 30 dias, sendo que a Legislação Estadual vigente à época prescrevia tal pena para esses casos. Entretanto, em 03.11.67 foi editada a Lei 1.508, do Estado do Rio de Janeiro, que anistiou as faltas do Servidores Estaduais até o limite de 30 dias. Tal norma inovou a realidade jurídica até então vigente e alterou o patrimônio jurídico do Servidor que, beneficiado pela anistia, não poderia mais ter sido alcançado pela pena de demissão. Considerando o princípios do Direito Sancionador, a novatio legis in mellius deve retroagir para favorecer o apenado. 4. Ademais, a Administração Pública não trouxe aos autos qualquer prova que afirme qual o lapso temporal de ausência do Servidor, para confirmar a tese da justa demissão. Destarte, continua a se negar à análise do mérito da decisão do Processo Disciplinar, fato inadmissível aos olhos da Justiça. Por isso, a certidão, que atesta a ausência do Servidor público por não mais de 30 dias consecutivos do local de trabalho, acostada nos autos do Processo Administrativo Disciplinar, encontrado na Repartição Pública após a impetração, constitui documento novo, para os fins do art. 485, VII do CPC. 5. Ação Rescisória julgada procedente. (AR n. 1.304/RJ, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, relator para acórdão Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Terceira Seção, julgado em 14/5/2008, DJe de 26/8/2008.) Entretanto, o Supremo Tribunal Federal ao julgar o Tema n. 1.199 firmou compreensão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal ("a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu") não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador". Assim, de acordo com o definido pelo Plenário do STF, o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição, não incide automaticamente ao Direito Administrativo Sancionador, mormente em contexto no qual ausente determinação de aplicação retroativa da disposição mais favorável ao infrator. Observo ainda que esta Corte, em decisão recente, reviu seu posicionamento e resolveu se adequar às premissas definidas pelo Supremo Tribunal Federal, conforme ementa que ora transcrevo: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE. 1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório. 2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria. 3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. 4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada. 6. Recurso especial provido. (REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024.) Posto isso, com fundamento nos arts. 932, V, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, c, e 255, III, ambos do RISTJ, DOU PROVIMENTO ao Recurso Especial, para restabelecer a sentença e definir que a legislação a ser aplicada para fins de sanção administrativa é o art. 36 da Resolução n. 4.799/2015, em sua redação original, vigente na data dos fatos. Inverto o ônus da sucumbência. Publique-se e intimem-se. EMENTA