REsp 2125082 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MUNICIPIO DE RIO DE JANEIRO, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO assim ementado (fls. 768/769): ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SÍTIOS ARQUEOLÓGICOS. PROTEÇÃO. SAMBAQUIS. DELIMITAÇÃO. INTERVENÇÃO URBANA DE INICIATIVA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. ESTUDO PRÉVIO. DELIMITAÇÃO. ÁREA DIRETAMENTE AFETADA E ÁREA DE INFLUÊNCIA DIRETA. SALVAMENTO DE REMANESCENTES. - A Constituição Federal elegeu os sítios arqueológicos como bens da União, e o acesso aos bens culturais como direito social e dever de proteção concorrente entre aquela, Estados e Municípios. - Na forma do Decreto Municipal 22.872, de 07/05/2003, o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO se obriga a produzir estudo prévio de arqueologia e acompanhamento durante a obra quando as intervenções urbanas de sua iniciativa se realizarem em áreas que sugiram interesse histórico. - A Portaria IPHAN 230/2002 (vigente à época dos eventos) determinava que a intervenção em áreas arqueologicamente desconhecidas, pouco ou mal conhecidas que não permitam inferências sobre a área de intervenção do empreendimento deveria ser precedida de levantamento arqueológico de campo pelo menos na área de influência direta (AID). - Os sambaquis são registro de uma cultura que ocupou por milhares de anos a grande extensão da costa brasileira, ambientes lacustres e fluviais, do que se presumir que o estudo dos artefatos legados por aquela população poderia revelar culturas de extrema riqueza e variedade. - Atento à importância dos sítios humanos pré-históricos, notadamente acerca dos sambaquis, o legislador os elegeu para proteção especial na Lei 3.924, de 26/07/1961. - Sem prejuízo da elaboração de projeto arqueológico prévio para a realização de obras em área de interesse histórico/arqueológico, a responsabilidade é também dos executores das obras (art. 18 da Lei 3.924/1961). - Os sambaquis abrangidos pela Reserva Biológica Estadual de Guaratiba (criada pelo Decreto Estadual 7.549, de 20/11/1974) não estão adequadamente delimitados e inexistem estudos sobre a precisa localização. - Diante de tal circunstância, o Decreto Municipal 22.872/2003 e a Portaria IPHAN 230/2002 impunham a produção de estudo prévio de arqueologia e acompanhamento quando da realização das obras da via Transoeste. - Apelação a que se dá parcial provimento para condenar o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO a realizar diagnóstico de impacto arqueológico que aponte os possíveis impactos na Área Diretamente Afetada (ADA) e na Área de Influência Direta (AID) do empreendimento (Transoeste), executando-o conforme autorização do IPHAN e que, em seguida, elabore projeto de salvamento dos possíveis remanescentes daqueles sítios arqueológicos destruídos por ocasião da obra, ou daqueles ainda existentes no local da Área Diretamente Afetada (ADA) e Área de Influência Direta (AID), mas que estejam sofrendo impactos negativos em razão da existência do corredor viário, executando-o conforme autorização do IPHAN. - Aludidas providências devem ser adstritas aos sítios arqueológicos identificados na proximidade da área impactada, nomeadamente, os sambaquis do Piraquê, do Aterrado da Pedra, do Telégrafo e da Vila Mar, excluindo-se medidas demolitórias e o desfazimento das obras na Área Diretamente Afetada (ADA). - Apelação e Remessa providas. Os embargos de declaração opostos pelo Município do Rio de Janeiro foram rejeitados (fls. 826/827). A parte recorrente alega violação aos arts. 17, 18 e 19 da Lei 3.924/1961, ao argumento de que a responsabilidade pela conservação provisória de bens arqueológicos descobertos fortuitamente recai sobre o proprietário ou ocupante do imóvel, conforme o art. 18 daquela lei. Alega que, durante as obras do Corredor Transoeste, não havia como detectar previamente a existência de sítios arqueológicos, sendo que eventuais descobertas seriam fortuitas e deveriam ser comunicadas ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN). Sustenta que ocorreu afronta ao art. 21 da Lei 4.717/1965, pois o prazo prescricional deveria ser contado a partir da conclusão das obras do Corredor Transoeste. Aduz que houve ofensa ao art. 46 da Lei 378/1937, pois o dever primário de cuidar do patrimônio arqueológico é da União, sendo o IPHAN o órgão competente para a conservação dos sítios arqueológicos. Defende que os arts. 6º e 115 do Código de Processo Civil (CPC) foram contrariados, tendo em vista que o Ministério Público Federal deveria ter incluído no polo passivo da ação os proprietários das terras onde se localizam os sítios arqueológicos, sob pena de nulidade da sentença por ausência de integração do contraditório. Afirma que o art. 4º do Decreto-Lei 25/1937 foi inobservado, pois o tombamento de bens arqueológicos depende de ato formal do IPHAN, e no caso do Corredor Transoeste não havia ato algum. Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público Federal às fls. 855/869. O recurso foi admitido na origem (fl. 889). É o relatório. Na origem, cuida-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal, com o objetivo de compelir o Município do Rio de Janeiro a realizar diagnóstico de impacto arqueológico e elaborar projeto de salvamento de sítios arqueológicos possivelmente afetados pelas obras do Corredor Transoeste. A sentença de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos, mas o Tribunal Regional Federal da 2ª Região reformou a decisão, condenando o Município a adotar as medidas requeridas. Sobre a legitimidade passiva do MUNICIPIO DE RIO DE JANEIRO, assim foi decidido (fls. 764/765): Embora a legitimidade do MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO não seja questão devolvida pelo recurso, a invocação do dispositivo acima teria como propósito o diferimento do momento para realização da pesquisa arqueológica. A consequência da tese defendida pelo Apelado é, no fim, a desnecessidade do levantamento arqueológico para obtenção da licença prévia (EIA/RIMA) de que tratava o art. 1º da Portaria do IPHAN nº 230, de 17/12/2002, para a realização das obras da rodovia Transoeste. Não por essa razão se esquiva o Apelado da responsabilidade de elaborar um projeto arqueológico. O art. 18 da Lei nº 3.924/61 trata de descoberta fortuita, ou seja, ao acaso, em sítio arqueológico não previamente conhecido, condição diversa dos sambaquis Piraquê, Aterrado da Pedra, Telégrafo e Vila Mar (Informação do evento 1, ANEXO2, fl. 3), identificados e mapeados. Embora não afaste a obrigatoriedade de comunicação de descoberta fortuita ao IPHAN, o argumento não se presta a dispensar, a princípio, a consulta prévia ao órgão de patrimônio. Atente-se que as licenças ambientais para as obras da Transoeste, juntadas aos autos, foram expedidas em nome da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro ou da Secretaria Municipal de Obras. Ademais, como consigna a própria municipalidade no Ofício PG/CG nº 281, de 04/09/2018 (evento 1, ANEXO8, fl. 27), todos os lotes das obras tiveram início durante a vigência da Portaria do IPHAN nº 230/2002, apenas as obras do Lote 0 se encerraram em 09/07/2016, na vigência da IN IPHAN 01/2015. Nem se socorre o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO de eventual responsabilização dos órgãos expedidores das licenças, face ao disposto no Decreto Municipal nº 22.872, de 07/05/2003, abaixo transcrito, que criou a obrigatoriedade da pesquisa arqueológica nas obras de intervenção urbana promovidas pela municipalidade: Art. 1.º Todas as obras que envolvam intervenções urbanísticas e/ou topográficas realizadas pelo Poder Público Municipal - direta ou indiretamente, em áreas que sugiram interesse histórico, deverão prever estudos e acompanhamento com vistas a pesquisa arqueológica. § 1.º Os estudos definidos no "caput" indicarão a necessidade ou não de suplementação externa por contratação de pesquisa profissional diretamente ou através de instituições universitárias. § 2.º Para efeito deste artigo, serão observados os seguintes procedimentos técnicos: a) os impactos deverão ser identificados e mitigados através de pesquisas arqueológicas, que constarão necessariamente de duas etapas: 1 - avaliação e diagnóstico; 2 - projeto de execução. Observe-se que a norma sequer admitiu exceção, ainda que a obra seja executada por terceiros. Em outras palavras, o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO se obriga, por norma que editou, a produzir estudo prévio de arqueologia e acompanhamento durante a obra quando as intervenções urbanas de sua iniciativa se realizarem em áreas que sugiram interesse histórico. Resta saber se aludidos sambaquis se adéquam, para fins do art. 2º da Portaria 230/2002, à qualidade de área arqueologicamente desconhecida, pouco ou mal conhecida a que não permitam inferências sobre a área de intervenção do empreendimento. Anote-se que a norma cuida de área de interesse arqueológico cuja existência ou cujos limites não são conhecidos, e não de áreas que, inobstante, conhecidas, não foram objeto de pesquisa científica. Os sambaquis alegadamente afetados estão localizados na Reserva Biológica Estadual de Guaratiba (RBG), criada pelo Decreto Estadual nº 7.549, de 20/11/1974, tinha como propósito a preservação de seus manguezais e sítios arqueológicos. Está localizada zona oeste do município do Rio de Janeiro, no bairro Guaratiba, na porção leste baía de Sepetiba tem acesso pela Avenida das Américas e pela Estrada da Ilha. O Resumo Executivo da Reserva Biológica Estadual de Guaratiba, juntada no evento 115, ANEXO3, é elucidativo acerca da condição e delimitação dos sambaquis da região, dentre os quais, os alegadamente afetados pelas obras da Transoeste. No item específico sobre a "problemática encontrada", da tabela 12, o diagnóstico é de "inexistência de estudos sobre a localização e o estado de conservação atual dos sambaquis localizados no interior da reserva" (grifamos). Na tabela 16 daquele documento, epigrafada como "síntese do zoneamento da RBG, com as zonas e áreas, critérios, caracterização geral, principais conflitos e usos permitidos", especificamente acerca da "área histórico-cultural", está registrado: "Uma parcela importante dos sambaquis existentes no interior da RBG, bem como em toda a planície, encontra-se total ou parcialmente destruída, muitas vezes sem que a população que vive no local saiba da existência desses sítios. Eles foram destruídos por servirem de matéria-prima para a indústria de cal e de ração animal, e pelo próprio processo de urbanização pelo qual passou a região. Assim, estudos para a localização precisa e sinalização desses sítios, resgate e salvamento, bem como a investigação e interpretação desses, da história dos povos sambaquieiros, são fundamentais para garantir a sua proteção." (grifo nosso) Revela-se idôneo concluir que, diante do Resumo Executivo da Reserva Biológica Estadual de Guaratiba, juntado pelo Apelado, que os precisos limites dos sítios arqueológicos não são conhecidos, circunstância em que incide a Portaria do IPHAN nº 230/2002. No acórdão recorrido, foi decidido que o Município possui legitimidade passiva na presente demanda porque a obra ora discutida foi realizada na vigência do Decreto municipal 22.872/2003, que criou a obrigatoriedade da pesquisa arqueológica nas obras de intervenção urbana promovidas pela municipalidade, bem como na vigência da Portaria 230/2002 do IPHAN, que versa sobre o licenciamento de empreendimentos potencialmente capazes de afetar o patrimônio arqueológico. Na peça recursal, todavia, a parte recorrente não se insurge contra aquele fundamento, limitando-se a afirmar, em síntese, que os sítios arqueológicos foram descobertos fortuitamente e que por isso a legitimidade passiva seria de quem realizou as obras do Corredor Transoeste. Incide no presente caso, por analogia, a Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". No caso em questão, embora a parte recorrente tenha indicado nas razões do recurso especial violação de dispositivos de lei federal, é incabível o recurso especial pois interposto de acórdão com fundamento eminentemente constitucional O Tribunal de origem afastou a pretensão da parte ora recorrente fundamentado na tese fixada quanto ao Tema 999/STF, nestes termos (fl. 821): O constituinte elegeu o direito ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural dentre os fundamentais e legitimou, para proteção destes, todos os cidadãos para propositura da ação popular (inciso LXXIII, art. 5º da Constituição Federal). Como direito fundamental ao meio ambiente, não se está a falar de direito patrimonial prescritível. É que o direito protegido nesta ação civil pública é bem coletivo não identificável a um titular delimitado, mas transindividual, indisponível e fundamental, portanto, sem quantificação econômica. A Constituição Federal, ao adotar a expressão "meio ambiente", não pretendeu restringir a proteção ao natural, havendo-se de entender taxonomicamente encampado o meio ambiente cultural, cuja subespécie é o patrimônio arqueológico. Acerca da prescrição à proteção do meio ambiente, o Pleno do E. STF, no julgamento do RE 654833, fixou a seguinte tese (Tema 999): Imprescritibilidade da pretensão de reparação civil de dano ambiental. Dessa forma, é forçoso reconhecer que, possuindo o acórdão recorrido fundamento eminentemente constitucional, revela-se descabida sua revisão pela via do recurso especial, sob pena de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal (STF), prevista no art. 102 da Constituição Federal. O exame do alcance e dos limites de tese jurídica fixada pelo STF demanda a interpretação de preceitos e dispositivos constitucionais, providência essa de competência exclusiva da Suprema Corte. Nesse mesmo sentido: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ICMS. BASE DE CÁLCULO. PIS E COFINS. NÃO INCIDÊNCIA. FORMA DE CÁLCULO. ICMS DESTACADO NAS NOTAS FISCAIS VERSUS ICMS A RECOLHER NA COMPETÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO FUNDADO EM PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO INTERNO DA FAZENDA NACIONAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. .. 2. O Tribunal de origem apenas interpretou o precedente do Supremo Tribunal Federal em repercussão geral para aplicá-lo ao caso concreto, razão pela qual não cabe ao Superior Tribunal de Justiça dirimir a controvérsia em sede de Recurso Especial no pertinente à interpretação constitucional do referido RE 574.706 RG/PR, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102 da Constituição Federal. 3. Agravo Interno da FAZENDA NACIONAL a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.578.077/SP, relator Ministro Manoel Erhardt - Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região, Primeira Turma, julgado em 19/4/2021, DJe de 29/4/2021, sem destaque no original.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSÃO MILITAR. FILHA. REQUISITOS DO ART. 7º DA LEI 3.765/60 C/C LEI 8.216/91. ALEGADA OMISSÃO ACERCA DE VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. AFERIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 535 DO CPC/73. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL QUE, EM TESE, TERIA RECEBIDO INTERPRETAÇÃO DIVERGENTE DAQUELA FIRMADA POR OUTROS TRIBUNAIS. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF, APLICADA POR ANALOGIA. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. .. V. Do exame do julgado combatido e das razões recursais, verifica-se que a solução da controvérsia possui enfoque eminentemente constitucional. Dessa forma, compete ao Supremo Tribunal Federal eventual reforma do acórdão recorrido, no mérito, sob pena de usurpação de competência inserta no art. 102 da Constituição Federal. Precedentes do STJ (AgRg no AREsp 584.240/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/12/2014; AgRg no REsp 1.473.025/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/12/2014). VI. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.377.313/CE, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 18/4/2017, DJe de 26/4/2017, sem destaque no original.) Os arts. 6º e 115 do CPC, o art. 46 da Lei 378/1937 e o art. 4º do Decreto-Lei 25/1937 não foram apreciados pelo Tribunal de origem, nem foram objeto dos embargos de declaração apresentados. A falta de enfrentamento no acórdão recorrido da matéria objeto do recurso impede o acesso à instância especial por não ter sido preenchido o requisito constitucional do prequestionamento. Incidem no presente caso, por analogia, as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (STF). Para que se configure o prequestionamento, não basta que a parte recorrente devolva a questão controvertida para o Tribunal. É necessário que a causa seja decidida à luz da legislação federal indicada, bem como que seja exercido juízo de valor sobre o dispositivo legal indicado e a tese recursal a ele vinculada, interpretando-se sua incidência ou não no caso concreto. Ausente pronunciamento do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO sobre o ponto, caberia, inicialmente, suscitá-lo em embargos de declaração. Mantida a omissão, deveria a parte interessada deduzir a nulidade do julgamento por violação do art. 535 do Código de Processo Civil de 1973, o que não foi feito no caso dos autos. Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA