REsp 2129857 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado por Drogaria e Perfumaria Gáudio com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado (fls. 265/266): APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. UNIÃO. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL. INDÍCIO DE IRREGULARIDADE. SUSPENSÃO PREVENTIVA. POSSIBILIDADE. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E LEGITIMIDADE. PODER DISCRICIONÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA REFORMADA. INVERSÃO DO ÔNUS SUCUMBENCIAL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PROVIDAS. 1. Cinge-se a controvérsia em perquirir a ilegalidade/abusividade do não desbloqueio do acesso da autora, ora apelada, ao Sistema Autorizador de Vendas do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB). 2. Após examinar a questão com maior profundidade, revejo o posicionamento consignado na decisão proferida nos autos do pedido de efeito suspensivo interposto pela União Federal, processo nº 5011149-41.2022.4.02.0000, que indeferiu o efeito suspensivo à apelação. 3. O Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) é coordenado pela Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Insumos Estratégicos em Saúde (SCTIE/MS) e regulamentado pelo Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017, que dispõe sobre o programa e estabelece regras específicas para sua operacionalização e funcionamento, que são de conhecimento prévio do interessado, que ao solicitar a adesão e/ou renovação atesta estar ciente de todo o conteúdo e exigências previstas e se compromete a cumprir em face da relação contratual constituída, estando, portanto, sujeito às ações de controle, monitoramento e penalidades. 4. O artigo 10 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017, dispõe sobre os critérios para participação de farmácias e drogarias da rede privada no Programa. 5. Os artigos 16 a 18 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 preveem o controle sobre cada venda de medicamentos, por meio de código de barras e sistema eletrônico de acompanhamento. Na Subseção V da referida Portaria estão previstos mecanismos de controle e monitoramento das atividades praticadas pelas farmácias e drogarias, sendo que o artigo 37 estabelece uma série de situações que podem ser consideradas irregulares durante a execução do programa. Nesse passo, é natural e legal a atuação do Ministério da Saúde em fiscalizar e monitorar a execução do convênio celebrado com a autora, ora apelada. 6. Em razão de notícia de irregularidade supostamente cometida pelo estabelecimento, a Coordenação do Programa Farmácia Popular verificou a necessidade de instauração de procedimento para averiguação e notificou a autora da suspensão preventiva da conexão ao Sistema Autorizador de Vendas do PFPB no dia 26/10/2021 e do pagamento, a partir da competência de OUTUBRO/2021, por meio do Ofício nº 2221/2021/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS, de 26/10/2021. 7. O § 3º do art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 prevê, em casos excepcionais, a possibilidade de suspensão preventiva sem prévia defesa da empresa aderente ao Programa Farmácia Popular do Brasil, postergando o exercício do contraditório para momento posterior. 8. Consoante se extrai da Nota Técnica nº 1330/2021-CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS, a Coordenadora do Programa Farmácia Popular informou que foi realizada análise preliminar dos fatos da denúncia por meio de consulta ao Sistema de Gestão do PFPB, para verificação do histórico de transações consolidadas no CPF do interessado e, de acordo com o relatório obtido, constatou-se a dispensação dos medicamentos losartana, hidroclorotiazida e cloridrato de metformina pelo estabelecimento, nas datas de 13/04/2021, 24/05/2021 e 30/07/2021, conforme relatado na denúncia. Assim, diante dos indícios quanto à possível ocorrência do uso indevido de CPF por parte do estabelecimento e com base no que determina o artigo 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5, de 28 de setembro de 2017, concluiu-se pela suspensão preventiva da conexão do estabelecimento ao Sistema Autorizador do PFPB, no dia 26/10/2021, e do pagamento a partir da competência de outubro/2021, tendo a autora, ora apelada, sido comunicada através do Ofício nº 2221/2021/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS, devidamente recebido, em 17 de novembro de 2021, conforme Aviso de Recebimento - AR. 9. Deve ser afastada a tese de violação à ampla defesa e ao contraditório, pois a Coordenação do Programa Farmácia Popular anotou "que o estabelecimento deverá aguardar a notificação deste Ministério da Saúde para prosseguimento das providências cabíveis". E ainda salientou: "Considerando a possibilidade de posterior instauração de procedimento próprio, salienta-se a necessidade de manutenção da guarda de toda a documentação relacionada ao Programa, referente ao período de cinco anos até a data desta notificação, conforme prevê o artigo 22 da normativa vigente". 10. No que tange à alegação de que não foram observados os preceitos legais e constitucionais da duração razoável do processo administrativo, da razoabilidade e da proporcionalidade, cumpre destacar que a suspensão preventiva da conexão impede apenas a dispensação de medicamentos e/ou correlatos no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), mas não impede a empresa de desempenhar suas atividades de farmácia e drogaria, não interferindo nas suas atividades comerciais. Tal medida tem como escopo evitar danos ao Erário e, por tal razão, não possui prazo determinado, porquanto não pode a Administração Pública permitir que empresa com indícios de irregularidades venha a acessar normalmente o programa e continue a receber valores do Ministério da Saúde, nos termos dos arts. 9º e 26, do Anexo LXXVII, da Portaria de Consolidação nº 5/2017. 11. A providência da suspensão é imprescindível para assegurar a proteção ao Erário e ao usuário final do sistema, eis que vendas supostamente fraudadas poderiam acarretar repasse de verba pública, de valor substancial, diretamente para o particular, em detrimento da manutenção do PFPB e dos direitos fundamentais da população brasileira mais necessitada e que se beneficia do programa, estando a referida suspensão perfeitamente amparada na regra do art. 45 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, verbis: "Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado." 12. Em defesa do interesse público e do Erário, o art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 autoriza a suspensão preventiva sempre que se detectar indícios ou notícias de irregularidade na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) pelos estabelecimentos, prevendo, em seus parágrafos, a postergação do exercício do contraditório. Portanto, havendo indícios de irregularidade e prejuízo ao Erário, impõe-se a aplicação da suspensão ao sistema, havendo amparo normativo para tal conduta por parte da Administração. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5046791-69.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJe 15.12.2021. 13. A suspensão preventiva ocorreu de forma fundamentada e em consonância com a legislação em vigor. Além disso, trata-se de um ato administrativo, que goza de presunção de veracidade e legitimidade, não tendo a parte autora, ora apelada, se desincumbido de comprovar qualquer tipo de irregularidade na conduta da Administração Pública. 14. Obrigar a União Federal a restabelecer a conexão da apelada ao Sistema Autorizador de Vendas do Programa Farmácia Popular do Brasil - PFPB é agressão ao sistema de separação de poderes e ao comando do art. 2º da Lei Maior, não havendo base legal (e nem lógica) para exigir que o Judiciário invada a aferição administrativa e imponha o restabelecimento da conexão ao Programa. 15. Remessa necessária e apelação providas, para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido, com a inversão do ônus sucumbencial, de modo a condenar a apelada ao reembolso das custas e em honorários advocatícios de R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos moldes do art. 85, § 8º, do CPC. A parte recorrente aponta, além de divergência jurisprudencial, violação aos arts. 48 e 49 da Lei n. 9.784/99; e art. 5º, LXXVIII, da CF. Sustenta que o bloqueio preventivo da recorrente no Programa Farmácia Popular viola o princípio da duração razoável do processo. Ressalta que, na hipótese, "A empresa sofreu o bloqueio preventivo em 20/07/2020 e, até a data da sentença, que determinou sua liberação, correram mais de 02 anos, prazo que extrapola os limites razoáveis no tocante à medida cautelar, e também ultrapassa o prazo de 06 meses de penalidade, aplicáveis aos credenciados." (fl. 292). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação não prospera. Em recurso especial não cabe invocar violação a norma constitucional, razão pela qual o presente apelo não pode ser conhecido relativamente à apontada ofensa ao art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal. De outro turno, colhe-se da fundamentação o seguinte excerto (fl. 272): No que tange à alegação de que não foram observados os preceitos legais e constitucionais da duração razoável do processo administrativo, da razoabilidade e da proporcionalidade, cumpre destacar que a suspensão preventiva da conexão impede apenas a dispensação de medicamentos e/ou correlatos no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), mas não impede a empresa de desempenhar suas atividades de farmácia e drogaria, não interferindo nas suas atividades comerciais. Tal medida tem como escopo evitar danos ao Erário e, por tal razão, não possui prazo determinado, porquanto não pode a Administração Pública permitir que empresa com indícios de irregularidades venha a acessar normalmente o programa e continue a receber valores do Ministério da Saúde, nos termos dos arts. 9º e 26, do Anexo LXXVII, da Portaria de Consolidação nº 5/2017. Assim, tem-se que a providência da suspensão é imprescindível para assegurar a proteção ao Erário e ao usuário final do sistema, eis que vendas supostamente fraudadas poderiam acarretar repasse de verba pública, de valor substancial, diretamente para o particular, em detrimento da manutenção do PFPB e dos direitos fundamentais da população brasileira mais necessitada e que se beneficia do programa, estando a referida suspensão perfeitamente amparada na regra do art. 45 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, verbis: "Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado." Cabe ressaltar, ainda, que, em defesa do interesse público e do Erário, o art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 autoriza a suspensão preventiva sempre que se detectar indícios ou notícias de irregularidade na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) pelos estabelecimentos, prevendo, em seus parágrafos, a postergação do exercício do contraditório. Portanto, havendo indícios de irregularidade e prejuízo ao Erário, impõe-se a aplicação da suspensão ao sistema, havendo amparo normativo para tal conduta por parte da Administração. Verifica-se que a instância a quo dirimiu a controvérsia com base na interpretação da Portaria de Consolidação n. 5/2017. Assim, o acolhimento da insurgência recursal implicaria a exegese da aludida portaria, providência inviável em sede de recurso especial em virtude de o ato normativo não se enquadrar no conceito de "tratado ou lei federal" de que cuida o art. 105, III, a, da CF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: AgRg no Ag 1.203.675/PE, Segunda Turma, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe de 10/3/2010; e AgRg no REsp 1.040.345/RS, Primeira Turma, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 9/2/2010. Ademais, a alteração das premissas adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, a fim de aferir se houve demora excessiva na medida preventiva adotada no âmbito administrativo, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. A propósito do tema, confira-se: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. PARALISAÇÃO INJUSTIFICADA. REVISÃO DO JUÍZO. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. 1. Na espécie, a Corte de origem, ao analisar o suporte fático coligido aos autos, reconheceu a nulidade de procedimento administrativo à luz do art. 5º, LXXVII, da CF, por falta de observação à razoável duração dos processos, diante do abandono injustificado do procedimento administrativo por muitos anos, da configuração do "desvio de finalidade na aplicação da multa, e violação dos princípios constitucionais da celeridade, da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo"; bem como afastou expressamente o reconhecimento da prescrição intercorrente administrativa ao caso, por ausência de previsão legal específica, conforme precedente do STJ, firmando a não aplicação da Lei n. 9.873/1999. 2. No caso, o deslinde da causa deu-se notadamente com fundamento de norma constitucional, cuja análise é de exclusiva competência do STF. 3. A revisão da conclusão do acórdão quanto à paralisação injustificada do procedimento administrativo é insindicável no âmbito do recurso especial sem o reexame do contexto fático-probatório dos autos, por força do óbice da Sumula 7/STJ. 4. Quanto aos arts. 1º e 4º da Decreto n. 20.910/1932, a falta de prequestionamento de norma federal apontada violada impede o conhecimento do recurso, a teor da Súmula 211/STJ. 5. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.885.034/PR, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 14/2/2022, DJe de 16/2/2022.) Fica prejudicada, pelos mesmos motivos, a análise do dissídio jurisprudencial. ANTE O EXPOSTO, não conheço do recurso especial. Levando-se em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, impõe-se à parte recorrente o pagamento de honorários advocatícios equivalentes a 20% (vinte por cento) do valor a esse título já fixado no processo (art. 85, § 11, do CPC). Publique-se. EMENTA